Yleiset tuomioistuimet
Hallintotuomioistuimet
«oikeus.fi Suomeksi - På svenska

Itä-Suomen hallinto-oikeus

Itä-Suomen hallinto-oikeus

Itä-Suomen HAO 10.3.2015 15/0319/1

Välipäätös - Päätöksen täytäntöönpano - Täytäntöönpanon kieltäminen - Täytäntöönpanon keskeyttäminen - Suomen riistakeskus - Suden kannanhoidollinen metsästys - Susikannan hoitosuunnitelma

Diaarinumero: 00349/15/7305
Taltionumero: 15/0319/1
Antopäivä: 10.3.2015

Asiassa oli arvioitava Suomen riistakeskuksen niin sanotussa suden kannanhoidollista metsästystä koskevassa asiassa tekemän päätöksen välittömästä täytäntöönpanosta aiheutuvia etuja ja haittoja.

Suomen riistakeskus oli 23.1.2015 tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle metsästyslain 41 §:n 1 momentin ja 41 a §:n 3 momentin nojalla poikkeusluvan yhden suden tappamiseen ajalla 23.2.-15.3.2015. Lupa oli myönnetty 45 000 hehtaarin suuruiselle alueelle Y:n kaupungissa. Poikkeuslupapäätökseen oli liitetty muun muassa määräys, jonka mukaan pyynnissä tulee välttää alfayksilön tappamista, ja että pyynti on suositeltu kohdistettavaksi nuoreen, haittaa tuottavaan yksilöön. Riistakeskus oli riistahallintolain 31 §:n 2 momentin nojalla antanut luvan päätöksen täytäntöönpanolle 23.2.2015 lukien muutoksenhausta huolimatta.

X ry vaati päätöksen kumoamista ja päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä. X ry esitti valitusperusteinaan muun muassa, että päätös oli metsästyslain 20 §:n ja luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artiklan ja 16 artiklan vastainen eikä päätös kaikilta osin noudattanut Suomen susikannan hoitosuunnitelmaa. Lisäksi päätöksen perusteena ollut Luonnonvarakeskuksen kanta-arvio talven 2014-2015 susitilanteesta sisälsi huomattavan määrän epävarmuustekijöitä.

Hallinto-oikeus, hankittuaan ensin asiassa riistakeskuksen lausunnon, välipäätöksellään hylkäsi täytäntöönpanon kieltoa koskevan hakemuksen.

Hallinto-oikeus totesi päätöksensä perusteluissa muun muassa seuraavaa:

Susi kuuluu luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artiklan liitteessä IV a mainittuihin yhteisön tärkeinä pitämiin, tiukkaa suojelua vaativiin lajeihin, joihin kuuluvien yksilöiden pyydystäminen ja tappaminen on lähtökohtaisesti kiellettyä. Tiukasta suojelusta voidaan kuitenkin poiketa direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyin perustein. Jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan sallia tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen lajin yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa. Direktiivin mukaista tiukkaa suojelua koskevan komission ohjeasiakirjan (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC. Final version, February 2007) mukaan tämä kohta koskee niin sanottua kannanhoidollista metsästystä.

Luontodirektiivi on riistaeläinten osalta pantu kansallisesti täytäntöön metsästyslailla. Metsästyslain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan susi on riistaeläin ja metsästyslain 37 §:n 3 momentin mukaan susi on aina rauhoitettu. Suomen riistakeskus voi kuitenkin metsästyslain 41 §:n 1 momentin nojalla 41 a §:n 3 momentin säädetyin edellytyksin myöntää poikkeusluvan tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi. Momentin sanamuoto perustuu luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan.

Metsästyslain 41 §:n 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä, poikkeuslupaan liitettävistä määräyksistä, poikkeusluvan nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta, poikkeusluvan ajallisesta kestosta ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää myös ajankohdista, jolloin 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta voidaan poiketa.

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen (452/2013) 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää suden pyydystämiseksi tai tappamiseksi poronhoitoalueen ulkopuolella marraskuun 1 päivästä maaliskuun 31 päivään.

Metsästyslain 41 §:n 5 momentin mukaan poikkeuslupien ja 41 a §:n 4 momentissa tarkoitetun alueellisen kiintiön nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä siitä, mitä riistaeläinlajia tai poikkeusluvan myöntämisperustetta rajoitus koskee, suurimmasta sallitusta saalismäärästä, saalisyksilöiden sukupuolesta ja iästä sekä alueesta, jota rajoitus koskee.

Maa- ja metsätalousministeriön asetus poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2014-2015 (28/2015) on tullut voimaan 23.1.2015 ja se on voimassa 31.7.2015 saakka. Asetuksen 1 §:n mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitetun poikkeusluvan perusteella saaliiksi saatujen susien määrä saa olla enintään 29 yksilöä poronhoitoalueen ulkopuolella.

Edellä mainittua asetusta koskevan maa- ja metsätalousministeriön muistion 17.12.2014 (dnro 2334/13/2014) mukaan Suomen riistakeskus arvioi ja selvittää tapauskohtaisesti perusteet poikkeuslupien myöntämiselle. Erityisehtona tulee olla, että kannanhoidollisia poikkeuslupia voidaan myöntää vain vahvoihin, elinvoimaisiin ja vakiintuneisiin susilaumoihin, joista on Tassu-järjestelmän kautta kannanseurantatieto käytettävissä. Poikkeuslupia voidaan myöntää yksi susireviirialuetta kohden. Poikkeuslupa rajataan susireviirialueelle ja pyyntiaika on enintään 21 vuorokautta. Pyynnissä tulee välttää alfayksilön tappamista. Pyynti suositellaan kohdistettavaksi nuoreen, haittaa tuottavaan yksilöön.

Suomen susikannan hoitosuunnitelma on vahvistettu 22.1.2015. Hoitosuunnitelman on laatinut Suomen riistakeskus yhteistyössä Luonnonvarakeskuksen kanssa maa- ja metsätalousministeriön johdolla. Hoitosuunnitelmassa on muun muassa kuvattu, miten kannanhoidollinen metsästys edellä mainitun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen antamissa rajoissa olisi toteutettava talvella 2015.

Susikannan hoitosuunnitelman mukaan hoitosuunnitelman lähtökohtana on paikallisella tasolla toteutettava susireviirikohtainen kannanhoito. Tämä tarkoittaa sitä, että kannanhoidossa tarkasteltava perusyksikkö on susilauma sekä sen käyttämä reviirialue. Kannanhoidollisena tavoitteena on turvata paikallisen susilauman olemassaolo ja samaan aikaan edistää susien ja ihmisten rinnakkaiseloa. Yksittäisten susilaumojen olemassaolon turvaamisen sekä uusien susilaumojen syntymisen kautta muodostuu kokonaisuus suomalaisen susikannan hoidossa sekä suotuisan suojelun tason saavuttamisessa ja säilyttämisessä. Vuoden 2007 jälkeen susille ei ole myönnetty kannanhoidollisia poikkeuslupia. Tämän jälkeen Suomen susikanta on pienentynyt vähimmäiskanta-arvion ollessa pienimmillään noin 120 yksilöä vuonna 2013. Kannankasvua on koko tämän ajan tavoiteltu luontodirektiivin tiukan suojelun keinoin. Viimeisten seitsemän vuoden havaintojen perusteella voidaan todeta, että tiukalla suojelulla ei ole saavutettu hoitosuunnitelmassa kuvattuja tavoitteita. Lisäksi samaan aikaan susikannan laskun myötä kritiikki suden aiheuttamia ongelmia ja suden läsnäoloa kohtaan on maaseudulla säilynyt ennallaan tai jopa lisääntynyt. Tämä on seurausta ennen kaikkea siitä, että riistahallinto ei ole pystynyt vastaamaan susireviirillä asuvien ihmisten huoliin. Turhautuminen on vahvistanut ajattelutapaa, jonka mukaan susien laiton tappaminen on joissakin olosuhteissa hyväksyttävää. Edellä kuvatun kehityksen myötä suunnitelmallinen kannanhoito ei ole voinut toimia.

Hoitosuunnitelman mukaan Suomen susikannan hoito ei onnistu, jos reviireillä asuvien ja toimivien ihmisten tarpeita ei oteta huomioon. Kannanhoidollisten poikkeuslupien tarkoituksena on vastata reviireiltä esitettyihin näkökantoihin ja luoda laillinen kannanhoidollinen toimintamalli puuttua haittaa tuottaviin yksilöihin ja näin ehkäistä laittomia susien tappamisia. Kannanhoidollisia poikkeuslupia tulee myöntää rajoitetusti vain vakiintuneille susireviireille, joissa on jälkeläistuottoa. Susilauman elinvoimaisuuden turvaamiseksi poikkeusluvan käytössä tulee valikoida pyydettävä yksilö. Pyynti tulee kohdistaa lauman nuoreen yksilöön, jolloin todennäköisimmät vaikutukset lauman elinvoimaisuudelle jäävät vähäisemmiksi. Susilauman johtavan alfayksilön tappamisen vaikutukset ovat hyvin tilannesidonnaisia ja mahdolliset vaikutukset moninaisia. Kannanhoidollinen sudenpyynti on kaksivuotinen kokeiluhanke, jonka jälkeen tehdään arvio kannanhoidollisen metsästyksen jatkamisesta.

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisellä tai keskeyttämisellä valitusprosessin ajaksi pyritään ensisijaisesti rajoittamaan sellaisia ajan kulumisen johdosta aiheutuvia seurauksia, joilla olisi merkittäviä vaikutuksia oikeusturvan toteutumisen kannalta. Ratkaisulla, jolla täytäntöönpano kielletään tai keskeytetään valitusprosessin ajaksi, ei oteta lopullista kantaa siihen asiaratkaisuun, jonka tuomioistuin tulee myöhemmin valituksen johdosta tekemään. Sen sijaan valituksenalaisen päätöksen luonteella ja valituksessa esitetyillä valitusperusteilla on merkitystä arvioitaessa täytäntöönpanon kieltämisen tai keskeyttämisen tarpeellisuutta asianosaisten oikeusturvan toteutumisen kannalta.

Asiassa on näin ollen valituksenalaisen riistakeskuksen päätöksen luonne ja valituksessa esitetyt valitusperusteet huomioon ottaen arvioitava riistakeskuksen päätöksen välittömästä täytäntöönpanosta aiheutuvia etuja ja haittoja.

Riistakeskus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossaan todennut, että olisi poikkeusluvan saajan oikeusturvan kannalta kestämätöntä keskeyttää lyhyeksi tarkoitettu pyynti, koska se käytännössä estäisi metsästyksen ja siltä haetun tarkoituksen kyseiseltä metsästysvuodelta. Lausunnossa on edelleen todettu, että valittajan muutoksenhaku ei kävisi myöskään hyödyttömäksi, vaikka riistakeskuksen päätöksen täytäntöönpanoa ei keskeytettäisi, koska pääasiassa annettava hallinto-oikeuden tai mahdollisesti korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu linjaisi joka tapauksessa tulevien asetusten valmistelua ja poikkeuslupakäsittelyä sekä asetuksiin ja päätöksiin liittyviä ehtoja ja perusteluita.

Hallinto-oikeus toteaa, että mikäli riistakeskuksen päätöksen välitön täytäntöönpano sallittaisiin, merkitsisi se sitä, että poikkeusluvan saaja voisi riistakeskuksen myöntämän poikkeusluvan nojalla tappaa poikkeuslupapäätöksessä mainitun suden, mikä olisi peruuttamatonta. Toisaalta päätöksen täytäntöönpanon kieltäminen tai keskeyttäminen estäisi sudenpyynnille säädetty lyhyehkö metsästysaika huomioon ottaen kannanhoidollisen metsästyksen kokonaan, eikä poikkeusluvilla toteutettavan sudenpyynnin vaikutuksia susilauman elinvoimaisuudelle ja käyttäytymiselle sekä niiden merkitystä paikallisille ihmisille saataisi selvitettyä. Päätöksen täytäntöönpanon kieltäminen tai keskeyttäminen saattaisi myös olla omiaan lisäämään susien laittomia tappamisia ja saattaisi siten vaarantaa luontodirektiivin 16 artiklan mukaisen lajin suotuisan suojelun tason säilyttämisen lajin luontaisella levinneisyysalueella. Näin ollen, ja ottaen huomioon riistakeskuksen poikkeuslupapäätökseen liitetty määräys, jonka mukaan pyynnissä tulee välttää alfayksilön tappamista, ja että pyynti on suositeltu kohdistettavaksi nuoreen, haittaa tuottavaan yksilöön sekä erityisesti se, että kannanhoidollisen sudenmetsästyksen yhtenä keskeisenä tavoitteena on ehkäistä susien laittomia tappamisia, hallinto-oikeus katsoo riistakeskuksen päätöksen välittömän täytäntöönpanon etujen olevan täytäntöönpanosta seuraavia haittoja suuremmat.

Valituksenalainen riistakeskuksen päätös on ollut täytäntöönpantavissa 23.2.2015 lukien. Hallinto-oikeus ei asian käsittelyn tässä vaiheessa keskeytä riistakeskuksen päätöksen täytäntöönpanoa. Vaikka päätöksen täytäntöönpanoa ei keskeytetä, valittajan oikeusturvan ei voida katsoa vaarantuvan eikä valituksen voida katsoa käyvän hyödyttömäksi. Hallinto-oikeus antaa päätöksen valituksen osalta myöhemmin erikseen.

Sovelletut oikeusohjeet
Riistahallintolaki 2 § 1 mom. 1 kohta ja 31 § 1 mom.
Hallintolainkäyttölaki 32 § 1 mom.

Asian on ratkaissut hallinto-oikeustuomari Toni Sarivirta.
Asian esittelijä hallinto-oikeustuomari Kirmo Saastamoinen.

Lainvoimainen

 
Julkaistu 18.3.2015  Päivitetty 23.4.2015