Julkista hankintaa koskeva hakemus ateriakuljetusten kilpailuttamista koskevassa asiassa

Dnro 169/690/2001
Antopäivä 30.1.2002

Kuusjoen sosiaalilautakunnan päätökset 28.5.2001 ja 2.7.2001

Taksiautoilija A oli tehnyt 28.8.2000 suullisen aloitteen
ateriakuljetusten kilpailuttamisesta. Aterioita on kuljettanut B siitä alkaen, kun kuljetus on ostettu yksityiseltä. Aterioitsijoita on ollut 21-25 kuukaudessa. Aterioita on päivittäin ollut 4-18.

Sosiaalilautakunta päätti 28.5.2001 jatkaa aterioiden kuljetusta autoilija B:n kanssa. A teki oikaisuvaatimuksen. Sosiaalilautakunta päätti 2.7.2001 pitää päätöksensä voimassa. Lautakunnan päätöksessä todetaan, että hankintojen kilpailuttaminen perustuu lakiin
julkisista hankinnoista. Tämä laki on annettu joulukuussa 1992 ja se on tullut voimaan 1.1.1994. Laissa sanotaan, ettei lakia sovelleta hankinnassa, joka on aloitettu ennen lain voimaantuloa. A valitti 13.7.2001 sosiaali-lautakunnan päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen.

HAKEMUS

Turun hallinto-oikeus on 21.9.2001 tekemällään päätöksellä siirtänyt A:n valituksen kilpailuneuvoston käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätös ja siihen liittyvät asiakirjat ovat saapuneet kilpailuneuvostolle 24.9.2001.

A on vaatinut, että sosiaalilautakunnan päätös on kumottava ja asia on palautettava uuteen käsittelyyn, jossa asia ratkaistaan paikallisilta yrittäjiltä pyydettyjen tarjousten perusteella.

Vaatimusta on perusteltu seuraavasti. Lautakunta on perustellut päätöksensä sillä, että kyseinen hankinta on aloitettu ennen julkisia hankintoja koskevan lain voimaantuloa, joka on tapahtunut jo 1.1.1994. Kuljetuspalveluista tehtyä suullista sopimusta ei voitane pitää sellaisena palvelukokonaisuutena, joka lain voimaantulosta riippumatta voi jatkua ennalta määräämättömään ajankohtaan asti. Kilpailuttamispäätöksen pitkittäminen loukkaa autoilijoiden tasapuolista asemaa palvelujen tarjoajina, esimerkiksi alalle tuleva uusi yrittäjä jää kokonaan osattomaksi näiden suojattujen palveluiden mahdollisesti tuottamista lisäansioista.

VASTINE

Kuusjoen kunta on Turun hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut 10.9.2001 vastineen, jossa todetaan muun ohella seuraavaa.

Sosiaalitoimen aterioiden kuljetuspalvelu on sosiaalilautakunnan päätöksen mukaan aloitettu vuonna 1988. Aluksi aterioita on kuljettanut aterioiden
yksityinen tuottaja sekä kotipalvelu. Sosiaalilautakunta on 7.9.1992 tehnyt päätöksen aterioiden kuljettamisesta taksilla. Sosiaalitoimen asiakirjoista ei käy ilmi sitä, miten ja millä perusteilla aterioiden kuljettaja taksiautoilijoista on silloin valittu. Kuljetus on jatkunut siitä alkaen toistaiseksi.

Laki julkisista hankinnoista (1505/1992) on säädetty 23.12.1992 ja se on tullut voimaan 1.1.1994. Lakia ei sovelleta hankinnassa, joka on aloitettu ennen lain
voimaantuloa.

Aterioiden kuljettamisesta on tehty vuonna 1992 suullinen sopimus autoilijan kanssa. Kuljetus on jatkunut näin vuosia. Sosiaalitoimen asiakirjoista ei käy ilmi sitä, miksi suulliseen sopimukseen on aikoinaan päädytty. Suullinen sopimus on kuitenkin yhtä sitova sopimus kuin kirjallinen eikä kuljetuspalvelu ole siten sopimuksettomassa tilassa. Suullisesta sopimuksesta ei ole ollut käytännössä ongelmia aiemmin, vaan se on toiminut hyvin eikä sopimuksen kirjaamiseen ole aiemmin ollut tarvetta.

Aterioiden kuljetuspalvelun asiakkaat ovat olleet tyytyväisiä ja kuljetus on toiminut hyvin. Sijaisuudet ovat toimineet hyvin eikä niistäkään ole tullut moitteita asiakkailta. Ateriapalveluiden kuljettamisessa on erittäin tärkeää vaitiolo. Nykyinen kuljettaja on osannut olla hienotunteisesti hiljaa siitä, mitä on saanut tietoonsa ateriakuljetusten yhteydessä. Kuljetus on ollut riittävän nopeaa.

Laskutus on ollut asiallista ja kohtuullista. Kuljetuspalvelu ei ole suojattua toimintaa. Kuljetukseen on oltu tyytyväisiä eikä sosiaalilautakunnalla ole ollut tarvetta vaihtaa kuljettajaa. Kilpailuttamista ei tehdä vain sen vuoksi, että uudet autoilijat saavat mahdollisuuden osallistua tarjouskilpailuun, vaan palvelun järjestämiseksi. Tällä hetkellä sopimus on olemassa, joten sen vuoksi ei ole ollut tarvetta järjestää tarjouskilpailua.

Kuusjoen kunta on vielä 14.11.2001 toimittanut kilpailuneuvostolle vastineen, jossa viitataan hallinto-oikeudelle toimitettuun selvitykseen. Hankinnan arvo ilmoitetaan olevan 2.500 - 3.000 mk/kk. Hinta vaihtelee asiakasmäärän ja asuinpaikan vuoksi.

Autoilija B ei ole käyttänyt hyväkseen hänelle varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

Hakija on 4.12.2001 toimittanut vastaselityksen.

Kuusjoen kunta on 28.1.2002 kilpailuneuvoston pyynnöstä toimittanut lisäselvityksen.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

A:n hakemus koskee Kuusjoen kunnan menettelyä
ateriapalveluiden hankinnassa. Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/1992) alaan sellaisena kuin se on muutettuna 1.3.1998 voimaan tulleella lailla (1247/1997). Kuusjoen kunta on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Hankintaan ei sovelleta kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998) säännöksiä, koska saadun selvityksen mukaan ateriapalveluiden arvonlisäveroton kokonaisarvo jää alle palveluhankintoja koskevan kynnysarvon.

Hankintalain 9a §:n 2 momentin perusteella hakemus on tehtävä kirjallisesti ennen hankintasopimuksen tekemistä. Hankintasopimus ei estä hakemuksen käsittelyä, jos hakemus on tehty 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoajat ovat saaneet tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta tai sitä koskevasta päätöksestä. Tarjoajien katsotaan saaneen tiedon, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua asiakirjan lähettämisestä. Kilpailuneuvosto voi lisäksi sopimuksen olemassaolosta riippumatta ottaa hakemuksen tutkittavaksi asiassa, jossa ei ole ensisijaisesti kysymys yksittäisestä hankinnasta, vaan yleisestä hankintasääntöjen vastaisesta toiminnasta. Tällöin kilpailuneuvostolla on hankintalain 9 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella mahdollisuus velvoittaa hankintayksikkö korjaamaan virheellinen menettelynsä.

Hankintalain 9a §:n mukaan asian voi saattaa kilpailuneuvostossa käsiteltäväksi se, jota asia koskee. Lain esitöissä (HE 69/1997 vp. s. 22) asianosaisella tarkoitetaan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Tällainen asianosainen voisi
käytännössä olla lähinnä alalla toimiva yrittäjä, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Hakija on taksiautoilija, joka olisi halukas osallistumaan Kuusjoen kunnan ateriakuljetuksista järjestettävään tarjouskilpailuun. Hakijan mukaan Kuusjoen kunta on menetellyt hankintalain vastaisesti jättämällä kilpailuttamalla ateriakuljetukset. Hakemus koskee siten kunnan yleistä hankintamenettelyä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 18 §:n 1 momentin mukaan laki tulee voimaan asetuksella säädettävänä ajankohtana. Asetuksen 22.12.1993/1349 mukaan laki tuli voimaan 1.1.1994. Lain 18 §:n 3 momentin mukaan lakia ei sovelleta hankintaan, joka on aloitettu ennen lain voimaantuloa.

Kuusjoen kunta on esittänyt väitteen siitä, ettei julkisia hankintoja koskeva laki sovellu kunnan ateriakuljetusten hankintaan, koska sitä koskeva suullinen sopimus on tehty ja hankinta aloitettu ennen lain voimaantuloa.

Tulkittaessa lain 18 §:n 3 momentin määräystä lähtökohtana on, ettei hankintalainsäädännöllä takautuvasti puututa ennen lain voimaantuloa syntyneisiin sopimussuhteisiin ja jälkikäteen horjuteta sellaisia sopimussuhteita, joita perustettaessa hankintasäännökset eivät ole olleet voimassa eikä niiden sisältö osapuolten tiedossa.

Harkittaessa lain soveltuvuutta sopimussuhteisiin, jotka ovat saaneet alkunsa ennen lain voimaantuloa, on olennaista kiinnittää huomiota sopimuksen voimassaoloa ja muuttamista koskeviin ehtoihin ja sopimustapahtumiin. Mikäli lain voimassa ollessa on sovittu tässä suhteessa olennaisista muutoksista tai uudelleenjärjestelyistä, joudutaan ratkaisemaan, onko kysymyksessä alkuperäinen sopimus vai lain voimassa ollessa tehty uusi hankinta. Yleisistä oikeusperiaatteista johtuu lisäksi, että lain soveltamisalan piiriin kuuluvat sellaiset järjestelyt, joiden ilmeisenä tarkoituksena on hankintasääntöjen kiertäminen (Helsingin kaupungin sopimusliikenteen kilpailuttamista koskeva kilpailuneuvoston päätös 21.4.1997; Oy Linjebuss Finland Ab ja Sirolan Liikenne Oy/HKL, d:o 26/359/96).

Kuusjoen kunnan mukaan ateriakuljetuksista on vuonna 1992 tehty suullisesti yksityisen yrittäjän kanssa toistaiseksi voimassaoleva sopimus. Kunnalta saadun selvityksen mukaan kuljetuksen hintaan ja hinnoitteluperusteeseen on tehty useita muutoksia vuoden 1992 jälkeen. Hintaa on muutettu ainakin vuosina 1994, 1995, 1996, 1997, 1999, 2000 ja 2001.

Kilpailuneuvosto toteaa selvitetyksi, että osapuolet ovat lain voimassa ollessa sopineet olennaisista muutoksista alkuperäiseen sopimukseen. Kyseessä ovat olleet lain voimassa ollessa tehdyt uudet hankinnat. Kunnalla on ollut mahdollisuus käyttää oikeuttaan kilpailuttamiseen irtisanomalla kyseinen toistaiseksi voimassaoleva sopimus. Kuusjoen kunnan ateriakuljetusten hankinnassa ei ole siten kysymys sellaisesta ennen lain voimaantuloa aloitetusta hankinnasta, joka 18 §:n 3 momentin perusteella jäisi julkisia hankintoja koskevan lain soveltamisalan ulkopuolelle. Kilpailuneuvosto on
toimivaltainen tutkimaan hakemuksen.

2. Perustelut

Julkisia hankintoja koskevan lain ja asetuksen pääperiaatteena on hankintojen kilpailuttaminen sekä tarjoajien että tarjousten syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu. Lisäksi tarjousmenettelyn tulee olla avointa.

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n mukaan hankintayksiköiden on hankinnoissaan meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tulee turvatuksi. Viimeksi mainitun tavoitteen saavuttaminen edellyttää, että menettely on järjestettävä sellaiseksi, ettei se tarjoa mahdollisuuksia syrjimiseen tai suosimiseen taikka muuhunkaan epäasialliseen kohteluun.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan hankinnassa on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet. Hankinnasta on sen arvosta riippumatta joko ilmoitettava tai tarjouksia on muutoin pyydettävä hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä määrä. Mikäli kynnysarvon alittavassa hankinnassa muu toimittaja kuin se, jolta tarjouksia on pyydetty, haluaa saada tarjouksen, hänellä on oikeus saada tarjouksen tekemistä varten tarjouspyyntö. Hankinta ei saa tämän vuoksi kuitenkaan viivästyä.

Hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Lain esitöissä tällaisena erityisenä syynä on mainittu muun muassa hankinnan vähäinen arvo, tarjouskilpailun järjestämisestä aiheutuvat kohtuuttoman suuret hallinnolliset kustannukset tai sellainen muusta kuin hankintayksikön omista toimenpiteistä johtuva kiire hankinnan tekemisessä, ettei tarjouskilpailua ehditä järjestää (1992 vp, HE 154, s. 12). Luettelo ei ole tyhjentävä. Kun kyseessä on poikkeussääntö, tulee sitä tulkita suppeasti. Hankintayksikön on osoitettava erityisten syiden olemassaolo.

Lain 5 §:n mukaan tarjouskilpailun järjestäminen on pääsääntö. Kilpailuttaminen ei ole hankintayksikön harkittavissa oleva seikka. Tarjouskilpailun järjestämisellä pyritään aikaansaamaan kilpailua tehokkuuden lisäämiseksi ja hintatason alentamiseksi. Kilpailuttamisella pyritään myös varaamaan uusille yrittäjille mahdollisuus tulla alalle ja muutoinkin turvaamaan elinkeinonharjoittajien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu.

Kuusjoen kunta ei ole osoittanut erityisiä perusteita ateriakuljetusten kilpailuttamatta jättämiselle. Kunnan ilmoituksen perusteella hankinnan kokonaisarvo on noin 6.055 euroa (n. 36.000 mk), jota ei ole pidettävä
vähäisenä. Kunnan tulee käyttää hyväkseen hankintalain 5 §:n edellyttämät olemassa olevat kilpailumahdollisuudet ateriakuljetusten hankinnassa. Kunta on vastineessaan painottanut palveluun liittyvien laatutekijöiden merkitystä. Tarjouspyyntö on mahdollista laatia siten, että hankinnan kannalta relevantit ja objektiiviset arviointiperusteet tulevat otetuksi huomioon.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvoston puheenjohtaja on pääsihteerin esittelystä ratkaissut asian päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla. Puheenjohtajan toimivalta perustuu kilpailuneuvostosta annetun lain 4 §:n 2 momenttiin ja kilpailuneuvoston 12.10.2000 tekemään päätökseen eräiden asioiden käsittelystä.

3. Päätöslauselma

Vaatimukset enemmälti hyläten kilpailuneuvosto kumoaa Kuusjoen sosiaalilautakunnan 28.5.2001 § 37 tekemän päätöksen, jolla aterioiden kuljetusta on päätetty jatkaa nykyisen palveluntuottajan kanssa sekä sosiaalilautakunnan 2.7.2001 § 42 tekemän päätöksen, jolla aikaisempi päätös on pidetty voimassa.

Mikäli hanketta jatketaan julkisena hankintana, kilpailuneuvosto velvoittaa Kuusjoen kunnan järjestämään ateriakuljetuksista 30.4.2002 mennessä julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n mukaisen tarjouskilpailun nyt asetettavan 100.000 markan sakon uhalla.

4. Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.