Julkista hankintaa koskeva hakemus kielistudiohankinnan tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 88/690/2000
Antopäivä 12.10.2000

Kilpailuneuvosto on 12.10.2000 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän käsittelyn osalta osallistuneet johtaja Tulokas, puheenvarapuheenjohtaja Heikonen sekä jäsenet Astola, Lilja, Liljeblom, Stenbacka ja Timonen, päättänyt seuraavaa.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Mikkelin maalaiskunta on pyytänyt tarjouksia Rantakylän yläasteen 24-paikkaisesta kielistudiosta asennettuna kolmelta toimittajalta, Data & Game Kouvola Jensen Oy:ltä sekä Audico Systems Oy:ltä. Tarjouspyyntö esitetty suullisesti tuote-esittelyjen jälkeen.

Hankintayksikkö on saanut tarjoukset kaikilta kolmelta toimittajalta. Kunnan koulutuslautakunta on 7.6.2000 päättänyt hankkia Audico Systems Oy:n tarjoaman kasettinauhurein toimivan Auditek Imperata -kielistudion. Audico Systems Oy:n tarjouksen mukainen veroton perushinta on 155.376 markkaa, lisäksi kustannukset opettajan tietokoneesta 5.522 markkaa, mahdollisista lisä- ja erityisva-rusteista sekä asennuskustannukset 10.000 markkaa. Hankintapäätöksen mukaan hinta oppilas- ja opettajakalusteista on 39.472 markkaa ja 15.960 markan lisämaksu alaslaskettavista seinistä. Hankintapäätöksestä ei ilmene valintaperustetta.

Hankintayksikkö on tehnyt tilauksen Audico Systems Oy:ltä heti hankintapäätöksen jälkeen. Se on vahvistettu tilausvahvistuksella 15.6.2000, jonka mukainen arvonlisäveroton hinta lisävarusteineen on 233.455,53 markkaa.

Sekä hakija, että Ch. Jensen Oy ovat tehneet päätöksestä oikaisuvaatimuksen Mikkelin maalaiskunnan koulutuslautakunnalle. Koulutuslautakunta on 19.7.2000 tekemillään päätöksillä hylännyt oikaisuvaatimukset.

HAKEMUS

Data & Game Kouvola Oy on 6.7.2000 kilpailuneuvostolle toimittamassaan hakemuksessa ja vastaselityksessä 4.9.2000 katsonut, että hankintapäätös on hankintalain vastainen ja on vaatinut hyvitysmaksua 15.000 markkaa sekä oikeudenkäynti- ja muita kuluja 5.000 markkaa.

Hakija kiistää Audico Systems Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteettomana.

Hakija on vaatimuksensa tueksi esittänyt muun ohessa seuraavaa.

Hakija ei ole saanut kirjallista tarjouspyyntöä. Suullinen tarjouspyyntö ei ole tasapuolinen ja hakija epäilee suullisen tarjouspyynnön lainmukaisuutta merkittävyydeltään kyseessä olevan hankinnan kaltaisissa hankinnoissa. Hankintamenettely on ollut suurpiirteistä ja epätarkkaa.
Hakijalta on pyydetty tarjousta ainoastaan kielistudiojärjestelmästä ja tietokone- ja kalustetarjouspyynnöt oli tarkoitus tehdä paikallisille yrityksille. Hakija olisi sisällyttänyt kalusteet ja tietokoneet tarjoukseensa, jos sitä olisi edellytetty. Hakijalta on pyydetty tarjousta nykyaikaisesta tietokonepohjaisesta ja digitaalisesta ratkaisusta. Hakija ei esittele kasettinauhuripohjaisia studioita. Ne ovat vanhanaikaisia eivätkä vastaa nykyisiä vaatimuksia eivätkä ole tarkoituksenmukaisia. Hakijan studiossa voidaan haluttaessa käyttää kasettinauhureita.

Hakijan tarjous on ollut valittua halvempi kielistudiojärjestelmän osalta, arvonlisäveroton hinnanero on suoraan laskettuna 71.337 markkaa ja eräitä tekijöitä huomioiden vielä suurempi. Ainoa perustelu valinnalle on nauhureiden parempi äänenlaatu, mikä ei voi pitää paikkaansa. Mikäli hakijan tarjoukseen lisättäisiin kalustetoimittajan kustannus, olisi kokonaiskustannus huomattavasti edullisempi kuin hyväksytyssä järjestelmässä. Myös hyväksytyn tarjouksen tilaus ja toimitus on osatoimituksina, koska tietokoneet toimittaa eri toimittaja. Hakijan kielistudiojärjestelmä toimii kaikissa perustietokoneissa, missä käyttöjärjestelmä on Windows 95/98/NT/2000.

VASTINE

Mikkelin maalaiskunta on antanut asiassa vastineen 1.8.2000.

Hankintayksikkö vaatii, että hakemus ja korvausvaatimukset hylätään perusteettomina. Asiassa on menetelty tasapuolisesti kaikkia tarjoajia kohtaan. Hankintayksikkö on hankkinut käyttäjien tarpeiden mukaisen ja kokonaistaloudellisesti edullisimman ratkaisun.

Asian kiireellisyyden vuoksi tilaus on tehty heti hankintapäätöksen jälkeen ja kirjallinen tilausvahvistus on annettu 15.6.2000.

Hankintayksikkö pyysi kaikilta kolmelta tarjoajalta puhelimitse tarjousta 24-paikkaisesta kielistudiosta toimintakuntoon asennettuna. Hakija kiirehti tarjouksen antamista ja ilmoitti suullisen pyynnön riittävän. Kaikki tarjoukset oli laadittu eri tavalla, joten eri osa-alueiden sisältöä ja tarkkaa vertailua oli hankala suorittaa ja lopullinen tilaus oli muotoiltava tarkennetun tilauksen yhteydessä.

Tarjouspyynnössä on tarkoitettu kokonaistarjousta kalusteineen. Erillisiä kalustetarjouksia ei ole pyydetty. Päätös on perustunut luokan kokonaishintatasoon, ei pelkkään ohjelma- ja kortti-kaapeli-kuulokepakettiin. Kalusteiden kustannusosuus on merkittävä. Käyttäjät esittivät esittelyn perusteella Audico Systems Oy:n tarjoamaa kokonaisuutta. Hintavertailussa ei verrattu eri tarjousten osahintoja, vaan kokonaishintaa ja varustetasoa käyttövalmiina studiona. Hakijan tarjouksesta ei voida laskea koko kielistudion hintaa. Hakijan tarjoushinta ei sisällä oppilasnauhureita eikä kalusteita. Kun siihen lisätään näiden ja tietokoneiden osuus, on kokonaiskustannus valittua kalliimpi.

Käyttäjät pitivät parempana kasettinauhurein toimivaa kielistudiota. Audico Systems Oy:n tarjouksen vaihtoehto 1. on sen mukainen, tarjoushinta 155.376 markkaa sekä kalusteet ja asennus 10.000 markkaa.

Hakijan esittämää erikoisalennusta ei ole huomioitu, koska sillä halutaan sitoa kahden kunnan hankintapäätökset.

LAUSUNTO

Audico Systems Oy on toimittanut kilpailuneuvostolle lausunnon 11.8.2000.

Audico Systems Oy vaatii, että hakijan vaatimukset hylätään ja hakija velvoitetaan korvaamaan Audico Systems Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.000 markalla laillisine viivästyskorkoineen.

Tarjoushinnat eivät ole keskenään vertailukelpoisia. Hakijan tarjouksesta puuttuu tarjouspyynnössä edellytetyt kasettinauhurit eikä se ole toimiva kielistudio, koska siitä puuttuu kalustus ja tietokoneet. Kun näiden osuus lisätään hakijan tarjoushintaan, on se valittua kalliimpi.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/1992) piiriin sellaisena kuin se on muutettuna 1.3.1998 voimaan tulleella lailla (1247/1997). Mikkelin maalaiskunta on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Hakemus on saatettu vireille lain 9a §:n edellyttämällä tavalla. Kun kaikki kilpailuneuvoston edellytykset ovat täyttyneet, kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

Hankintaan ei sovelleta kynnysarvot ylittävistä ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998) säännöksiä, koska hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo jää saadun selvityksen mukaan alle tavarahankintoja koskevan kynnysarvon. Käsiteltävänä olevaan hankintamenettelyyn tulevat sovellettaviksi julkisista hankinnoista annetun lain ohella julkisia hankin-toja koskevat yleisperiaatteet.

2. Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n mukaan hankintayksiköiden on hankinnoissaan meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja hankintamenettelyyn osallistuvien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu tulee turvatuksi. Lain 1 §:n tavoitteiden toteutumisista turvaavat julkisista hankinnoista annetut menettelysäännökset sekä lain 7 §:n säännös tarjouskilpailun ratkaisuperusteista.

Hankintayksikkö on pyytänyt suullisella tarjouspyynnöllä tarjouksia 24-paikkaisesta kielistudiosta kolmelta toimittajalta. Tarjous on saatu kaikilta kolmelta yritykseltä, Data & Game Kouvola Oy:ltä, Ch. Jensen Oy:ltä sekä Audico Systems Oy:ltä, joista jälkimmäinen on valittu toimittajaksi. Audico Systems Oy:n tilausvahvistuksen arvonlisäveroton perushinta on ollut 155.376 markkaa, kalusteet 55.432 markkaa, lisälaitteet 12.647,53 ja asennuskulut 10.000 markkaa eli yhteensä 233.455,53 markkaa.

Hankintamenettelyn on oltava tasapuolinen ja syrjimätön. Näiden periaatteiden noudattamisen on myös oltava jälkikäteen todennettavissa. Tarjouspyynnöllä ja tarjousten vertailukelpoisuudella on tarjouskilpailun kannalta keskeinen merkitys. Tarjoajien tasapuolinen kohtelu ja edullisimman tarjouksen erottaminen muista edellyttävät, että tarjoajilla on käytössään samat tiedot hankinnan-kohteesta, vaadittavista edellytyksistä ja valintaperusteista ja että tarjousten vertailu voidaan suorittaa asianmukaisesti. Hankintayksikön on otettava tämä huomioon esittäessään tarjouspyyntöä, sen on oltava selkeä ja sisällettävä kaikki ne tiedot" joita tarvitaan tarjouksen laatimiseksi, jotta tarjoukset olisivat yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Hankintayksikkö on esittänyt tarjouspyynnön suullisesti. Vaikkakaan hankintalaissa ei ole nimenomaista säännöstä, joka edellyttäisi tarjouspyynnöltä kirjallista muotoa, on kirjallisen muodon vaatimus johdettavissa hankintalain 5-7 §: ien säännösten vaatimuksista sekä tarjoajien syrjimättömän kohtelun ja tasapuolisuuden turvaamisesta. Suullinen tarjouspyyntö saattaisi lähinnä tulla kyseeseen vähäisissä tai kiireellisissä hankinnoissa, jolloin hankinta voitaisiin tehdä suorahankintana.
Ottaen huomioon kysymyksessä olevan hankinnan suuruusluokka ja tekninen luonne, ei suullisen tarjouspyynnön esittämistä voida pitää hankintamenettelyn oikeellisuuden turvaamisen kannalta riittävänä, vaan tarjouspyyntö olisi tullut tehdä kirjallisesti. Lisäksi hankintayksikkö on laiminlyönyt yksilöidä hankinnan kohteen ja valintaperusteet hankintalain edellyttämällä täsmällisyydellä.

Näiden laiminlyöntien seurauksena tarjoukset ovat olleet vertailukelvottomia. Asiassa on jäänyt epäselväksi muun muassa tarjouspyynnön kohde, mitä laadullisia ja teknisiä edellytyksiä on asetettu ja mitkä valintaperusteet ovat olleet. Hankintayksikkö on itsekin todennut, että kaikki kolme tarjousta on laadittu eri tavalla, joten eri osa-alueiden sisältöä ja tarkkaa vertailua on hankala suorittaa.

Hankintayksikkö on katsonut hakijan tarjouksen olevan puutteellinen, koska siinä ei tarjottu kielistudion kalusteita ja tietokoneita, vaikka tarjouspyyntö edellytti kokonaistarjousta. Hakija puolestaan on ilmoittanut, että siltä pyydettiin tarjousta ainoastaan kielistudiolaitteistosta. Suullisesta tarjouspyynnöstä johtuen erimielisyyttä ei voida selvittää. Todentamisongelma on aiheutunut hankintayksikön hankintalain vastaisista menettelyvirheistä eikä hankintayksikkö voi vedota siihen saadakseen itselleen oikeudellista etua. Hankintamenettelyn lainmukainen toteuttaminen on hankintayksikön vastuulla, eikä vastuuta poista se, että tarjoaja on tehnyt tarjouksen suullisen tarjouspyynnön perusteella. Hakija on ilmoittanut, että mikäli siltä olisi pyydetty tarjousta myös kalusteista ja tietokoneista, niin olisi myös toimittu. Tätä on pidettävä uskottavana.

Tarjousvertailuun otetaan tarjouspyynnön edellytykset täyttävät tarjoukset. Tarvittaessa edellytyksistä on hylättävä poikkeavat tarjoukset taikka täsmennysneuvottelulla saatettava vertailukelpoisiksi ennen tarjousvertailun suorittamista. Täsmennysneuvottelut eivät kuitenkaan saa johtaa tinkimiseen eikä niitä tule käydä siten, että tarjouksen tekijät joutuvat eriarvoiseen asemaan. Hankintayksikkö ei ole hylännyt yhtään tarjousta, vaan on ottanut ne kaikki mukaan tarjousvertailuun.

Tarjousten vertailukelvottomuutta koskevat ongelmat ovat aiheutuneet suullisesta ja yksilöimättömästä tarjouspyynnöstä. Hankintayksikön olisi tullut varata hakijalle tilaisuus täydentää tarjoustaan kalusteiden ja tietokoneiden osalta ennen vertailun suorittamista, mikä on laiminlyöty.

Hankintapäätöksestä ilmenee, että hakijan tarjoaman kielistudiolaitteiston hinta oli 117.131 markkaa ja kielistudion kokonaishinnan selvittämiseksi siihen olisi lisättävä kustannukset tietokoneista, kalusteista jne. Audico Systems Oy:n kielistudiolaitteiston hinta kasettinauhureilla on 155.376 markkaa, asennus 10.000 markkaa, kalusteet 39.472 markkaa ja 15.960 markkaa sekä opettajan tietokone 5.522 markkaa. Hankintapäätöksestä ei ilmene valintaperustetta.

Hakijan tarjous olisi tullut saattaa hinnaltaan vertailukelpoiseksi varaamalla tälle mahdollisuus täydentää tarjoustaan. Tämä on laiminlyöty.
Hakija on tarjonnut 15 % erikoisalennusta, mikäli hakija saa lisäksi Anttolan kunnan kielistudiotoimituksen. Tällaista ehdollista kahden kunnan hankintojen sitomista edellyttävää alennusta ei tule ottaa huomioon tarjousvertailua tehtäessä.

Hankintalain 7 §:n tarjouksen valintaa koskevan säännöksen mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Säännöksen perustelut (HE 69/1997 vp., s. 20) edellyttävät, että kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät perusteet tulee ratkaista ennen tarjousten pyytämistä ja tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että ne myös käyvät ilmi hankintaa koskevasta hankintailmoituksesta tai tarjouspyynnöstä. Mikäli mahdollista, arviointiperusteet tulee ilmoittaa tärkeysjärjestyksessä ja ilmoittaa myös niiden painoarvot. Tarjousten vertailussa saa käyttää vain ilmoitettuja valinta- ja arviointiperusteita, ja vertailu on tehtävä tasapuolisesti ja syrjimättä.

Kun ratkaisuperustetta ei ole tarjouspyynnössä ilmoitettu, valinta on tehtävä halvimman hinnan perusteella tarjouspyynnön tekniset ja taloudelliset edellytykset täyttävien tarjousten kesken. Kilpailuneuvoston vakiintunut oikeuskäytäntö on, että kun ratkaisuperustetta ei ole etukäteen tarjousasiakirjoissa ilmoitettu, tarjoajat voivat lähteä siitä, että hankinta ratkaistaan halvimman
hinnan kriteeriä käyttäen. Kun hankintayksikkö vastoin sille hankintalaissa asetettua velvollisuutta ei ole yksilöinyt tarjouskilpailun ratkaisuperusteita, edellyttää tarjoajien oikeusturva, että ratkaisuperusteena käytetään hintaa, vaikka se tämän laatuisessa hankinnassa ei välttämättä ole rationaalisin ratkaisuperuste.

Vaikka hakijan tarjoaman kielistudiolaitteiston hinta 117.131 markkaa onkin sellaisenaan halvempi kuin valittu tarjous 155.376 markkaa, on valittu kielistudio kokonaisratkaisun kannalta kuitenkin hakijan tarjousta halvempi, ottaen huomioon, että hakijan tarjoama järjestelmä edellyttää tietokoneiden hankkimista. Valitun tarjoajan kasettinauhuripohjainen järjestelmä ei edellytä tietokoneita eikä niitä ole hankittu. Koska hankintayksikkö haluaa kielistudion toimivan kasettinauhureilla, tulisi myös tästä lisäkustannuksia hakijan tarjoushintaan. Nämä lisäkustannukset huomioon ottaen hakijan tarjoama vaihtoehto muodostuisi valittua järjestelmää kalliimmaksi. Hankintayksikön asia on päättää, minkä tasoisen järjestelmän se haluaa, eikä järjestelmän tarkoituksenmukaisuuden arviointi kuulu kilpailuneuvostolle.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto katsoo, että valintamenettely ei ole ollut sopusoinnussa hankintasäännösten edellyttämän tarjouskilpailun kanssa ja hankintamenettely on ollut virheellinen.
Hakemus on laitettu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen, joten hankintalain 9 §:n mukaisista oikeusturvakeinoista tulee kyseeseen hyvitysmaksu. Kilpailuneuvosto toteaa, että asiassa ei ole selvitetty, että Data- & Game Kouvola Oy:llä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä hankintamenettelyssä edellä oleva huomioon ottaen hyvitysmaksun suorittamiselle ei siten ole perustetta.

Kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

3. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n perusteella asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Pykälän 2 momentin mukaan oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta harkittaessa on otettava huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Käsillä olevassa tapauksessa hankintayksikön virheellinen menettely on ollut syynä kilpailuneuvostokäsittelyyn. Sen vuoksi Mikkelin maalaiskunta on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

4. Päätöslauselma

Vaatimukset enemmälti hyläten Mikkelin maalaiskunta velvoitetaan korvaamaan Data & Game Kouvola Oy:n oikeudenkäyntikulut asiassa 3.000 markalla.

Asian lopputulos huomioon ottaen kilpailuneuvosto hylkää Audico Systems Oy:n hakijaan kohdistaman oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Kilpailuneuvosto kiinnittää hankintayksikön huomiota jatkossa siihen, että tarjouspyynnön tulee olla niin selkeä ja yksiselitteisesti laadittu, että se tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Valintaperusteiden tulee olla asianmukaiset ja selkeät, jotta tarjoajat voivat huomioida ne tarjousta tehdessään ja tasapuolisen kohtelun vaatimus toteutuu, ja ne on ilmoitettava tarjousasiakirjoissa.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.