Julkista hankintaa koskeva hakemus Riihimäen kaupungin jätehuollon kuljetuksia koskevassa asiassa

Dnro 27/359/96
Antopäivä 5.2.1997

Kilpailuneuvosto on 5.2.1997 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen sekä jäsenet Astola, Honkapohja, Korpi, Lilja, Liljeblom ja Neimala, päättänyt seuraavaa.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Riihimäen kaupungin tekninen lautakunta on 29.8.1996 Virallisessa lehdessä julkaistulla ilmoituksella pyytänyt tarjouksia järjestetyn jätehuollon jätteen kuljetuksista Riihimäen kaupungissa. Tarjouspyyntö on lisäksi lähetetty yhdeksälle yrittäjälle. Määräaikaan mennessä hankintayksikkö on saanut tarjoukset viideltä yrittäjältä.

Riihimäen kaupungin tekninen lautakunta on 12.11.1996 pitämässään kokouksessa valinnut jätehuollon kuljetusurakoitsijaksi Hämeen Kuljetus Oy:n.

HAKEMUS

Hakijat Rikaton Oy Ab ja SOL-Palvelut Oy ovat kilpailuneuvostolle 10.12.1996 toimittamassaan hakemuksessa katsoneet Riihimäen kaupungin teknisen lautakunnan menetelleen virheellisesti sen hyväksyttyä Hämeen Kuljetus Oy:n tarjouksen, joka oli hakijoiden tarjousta kalliimpi. Koska tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu ratkaisuperusteeksi kokonaistaloudellisuutta eikä siihen liittyviä arviointiperusteita, on ratkaisu tehtävä halvimman tarjouksen mukaan.

Näillä ja muilla hakemuksesta lähemmin ilmenevillä perusteilla Rikaton Oy Ab ja SOL-Palvelut Oy ovat vaatineet, että kilpailuneuvosto

1. kumoaa ja poistaa kokonaan Riihimäen kaupungin teknisen lautakunnan asiassa tekemän päätöksen;

2. keskeyttää Riihimäen kaupungin teknisen lautakunnan päätöksen toimeenpanon väliaikaisesti kilpailuneuvoston käsittelyn ajaksi; ja

3. antaa jätehuollon kuljetusten järjestämisen hoitamisen Riihimäen kaupungin alueella hakijoille.

VASTINE

Riihimäen kaupunki on 17.12.1996 kilpailuneuvostolle toimittamassaan vastineessa lausunut muun ohella seuraavaa.

Riihimäen kaupungin tekninen virasto on elokuussa 1996 järjestänyt julkisista hankinnoista annetun lain mukaisen avoimen tarjouspyyntömenettelyn jätehuollon kuljetusurakoitsijan valitsemiseksi. Riihimäen kaupungin tekninen lautakunta on 2.11.1996 pitämässään kokouksessa päättänyt äänestyksen jälkeen valita jätehuollon kuljetustusurakoitsijaksi Hämeen Kuljetus Oy:n. Lautakunta ei ole epähuomiossa perustellut päätöstään, mikä on osaltaan johtunut siitä, että päätös on syntynyt esittelijän päätösehdotuksesta poiketen. Hakijoiden laatiman oikaisuvaatimuksen johdosta tekninen lautakunta on käsitellyt asiaa vielä 10.12.1996 pitämässään kokouksessa. Lautakunta on tuolloin päättänyt pitää voimassa aiemmin tekemänsä päätöksen perustellen myös kantaansa.

Hakijoiden väitteeseen siitä, ettei tarjouspyynnössä ole mainittu, millä perusteella tarjouskilpailu ratkaistaan, Riihimäen kaupunki toteaa, ettei väite pidä paikkaansa.
Tekninen virasto on lähettänyt yhdeksälle yrittäjälle suoraan tarjouspyyntöasiakirjat tarkoituksenaan varmistaa
Virallisen lehden kautta tapahtuvan ilmoituksen perillemeno. Tässä kirjeessä tai sen jälkeen lähetetyssä lisäyksessä ei ole mainittu mitään sopimuksen tekemisen perusteita. Varsinainen hankinta on kuitenkin avoin hankinta, joka on toteutettu ilmoituksella Virallisessa lehdessä. Tässä ilmoituksessa sopimuksen tekemisen perusteet on merkitty seuraavasti: "Kokonaistaloudellisesti edullisin seuraavien arviointiperusteiden mukaan: Hinta, laatu, tekniset ansiot, tarjoajan aikaisempi kokemus ja alan tuntemus."

Tekninen lautakunta on 10.12.1996 pitämässään kokouksessa kirjannut päätöksensä perusteluksi, että kokonaistaloudellisesti arvioiden Hämeen Kuljetus Oy:n tarjous on edullisin. Hakijat ovat tehneet 8,6 % halvemman tarjouksen kuin Hämeen Kuljetus Oy. Hinnanero on kokonaisuuteen nähden varsin pieni ollessaan selvästi alle 10 %. Kokonaistaloudellisuutta harkittaessa hinnanero ei ole ainut peruste, jolla lautakunnan tulee tehdä päätöksensä. Lautakunnalla on ollut oikeus avoimessa hankintailmoituksessa ilmoitetuilla perusteilla tehdä päätöksensä painottaen tasaväkisessä tilanteessa urakoitsijaehdokkaiden alan tuntemusta sekä laatua. Päätöksessään mainituilla perusteilla lautakunta on katsonut, että muut sopimuksen tekemisen perusteena mainitut seikat painoivat vaa'assa hinnanerosta huolimatta Hämeen Kuljetus Oy:n eduksi. Hallituksen esityksen perusteluissa julkisista hankinnoista annetuksi laiksi todetaan, että kokonaistaloudellisesti edullisimpana voidaan pitää tarjousta, joka soveltuu parhaiten hankintayksikön tarpeisiin, kun otetaan huomioon hankinnan kohteesta riippuvat arviointiperusteet.

Esittämillään perusteilla Riihimäen kaupungin tekninen lautakunta katsoo, että hakijoiden hakemus lautakunnan päätöksen kumoamisesta ja poistamisesta taikka täytäntöönpanon keskeyttämisestä tulee hylätä. Hakijoiden vaatimus jätehuollon kuljetusten järjestämisen antamisesta heille tulee hylätä lakiin perustumattomana.

Riihimäen kaupungin tekninen lautakunta on ilmoittanut, ettei uutta sopimusta ole vielä allekirjoitettu.

VÄLIAIKAINEN KIELTO

Puheenjohtaja antoi asiassa 17.12.1996 väliaikaista kieltoa koskevan seuraavan päätöksen:

"Julkisista hankinnoista annetun lain 10 §:n perusteella kilpailuneuvosto kieltää Riihimäen kaupunkia solmimasta jätehuollon kuljetuksia koskevaa sopimusta tarjouskilpailun kohteena olevassa ja Rikaton Oy Ab:n sekä SOL-Palvelut Oy:n riitauttamassa asiassa nyt asetetun viidensadantuhannen (500 000) markan sakon uhalla. Kielto on voimassa, kunnes asia on kilpailuneuvostossa ratkaistu tai kunnes toisin määrätään."

Kilpailuneuvosto vahvisti 17.1.1997 pitämässään kokouksessa puheenjohtajan antaman väliaikaisen kiellon olemaan toistaiseksi voimassa.

SUULLINEN VALMISTELUISTUNTO

Asiassa on järjestetty suullinen valmisteluistunto 16.1.1997.

HÄMEEN KULJETUS OY:N LAUSUNTO

Tarjouskilpailun voittanut Hämeen Kuljetus Oy on 23.1.1997 toimittanut kilpailuneuvostolle lausuntonsa asiassa. Lausunnossaan lähemmin ilmenevillä perusteilla Hämeen Kuljetus Oy on esittänyt, että Rikaton Oy Ab:n ja SOL-Palvelut Oy:n valitus hylättäisiin aiheettomana.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

Riihimäen kaupungin tekninen lautakunta on pyytänyt Virallisen lehden julkiset hankinnat -lehdessä 29.8.1996 julkaistulla ilmoituksella tarjouksia järjestetyn jätehuollon jätteiden keräilystä ja kuljetuksista Riihimäen kaupungin alueella vuosina 1997 -1999. Määräaikaan mennessä on saatu tarjoukset viideltä yrittäjältä. Rikaton Oy Ab:n ja SOL-Palvelut Oy:n hakemus koskee Riihimäen kaupungin teknisen lautakunnan asiassa 12.11.1996 tekemää päätöstä, jolla jätehuollon kuljetusurakoitsijaksi on valittu Hämeen Kuljetus Oy.

1. Hakemuksen vireillepano ja sovellettavat säädökset

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/1992) piiriin ja hankintaan soveltuvat kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (243/1995) palveluhankintoja koskevat säännökset. Riihimäen kaupungin tekninen virasto on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Riihimäen kaupungin teknisen viraston tarjouskilpailusta laatimasta yhteenvedosta ilmenee, että hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo täyttää vuonna 1996 kuntia koskeneen kynnysarvon (1 294 398 mk). Kun vielä hakemus on saatettu vireille lain 9 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla, kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

2. Perustelut

Hankinta on julkisista hankinnoista annetun lain 7 §:n mukaan tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on hinnaltaan halvin tai kokonaistaloudellisesti edullisin. Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista annetun asetuksen 43 §:n 1 momentin mukaan kokonaistaloudellisuuden arviointiperusteita voivat olla esimerkiksi hinta, toimitusaika, valmistuspäivä, käyttökustannukset, laatu, elinkaarikustannukset, esteettiset tai toiminnalliset ominaisuudet, tekniset ansiot, huoltopalvelu, toimitusvarmuus, tekninen tuki ja ympäristökysymykset. 43 §:n 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellisuutta, on hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin esitettävä, mikäli mahdollista, tärkeysjärjestyksessä. Kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous tulee määritellä objektiivisin perustein ja ketään tarjoajaa syrjimättä. Kriteerit tulee asettaa siten, että valinta perustuu hankintayksikön todellisiin tarpeisiin ja hankittavalta tuotteelta tai palvelulta edellytettäviin erityispiirteisiin (Copter Action Oy/Ilmailulaitos, d:o 16/359/95). Valintapäätöstä koskevasta pöytäkirjasta tulee käydä selkeästi ilmi, miten tarjouspyynnössä ilmoitettuja kriteerejä on sovellettu valintaa tehtäessä. Lain 1 § velvoittaa kohtelemaan tarjousmenettelyyn osallistuvia tasapuolisesti ja syrjimättä. Lain esitöiden mukaan kiellettyä on siten esimerkiksi tarjoajien asettaminen eriarvoiseen asemaan kotipaikan perusteella (1992 vp. HE 154, s. 13).

Hakijat ovat vaatineet tarjouksensa hyväksymistä perustellen vaatimustaan sillä, että heidän tarjouksensa on ollut edullisin. Hakijoiden tarjoushinta oli 1 552 965 mk vuodessa ja valitun Hämeen Kuljetus Oy:n hinta oli vastaavasti 1 698 356 mk. Hakijoiden tarjous on ollut vuodessa noin 150 000 mk halvempi, mikä tekee kolmen vuoden sopimuskautena yhteensä noin 450 000 mk.

Asiakirjoista käy ilmi, että virallisen lehden 29.8.1996 julkaistussa numerossa olleessa ilmoituksessa on sopimuksen tekemisen perusteeksi ilmoitettu kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Arviointiperusteina on ilmoitettu hinta, laatu, tekniset ansiot, tarjoajan aikaisempi kokemus ja alan tuntemus. Siitä huolimatta, että hakijoille lähetetyssä tarjouspyynnössä ja sen liitteissä ei ole ollut mainintaa tarjouskilpailun valintaperusteista, on virallisen lehden ilmoitusta pidettävä ratkaisevana. Kilpailuneuvosto on näin ollen tutkinut asian siltä pohjalta, että tarjouskilpailun valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Alkuperäisestä hakemuksesta poiketen myös hakijat ovat sittemmin valmisteluistunnossa myöntäneet, että valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Hakijat ovat katsoneet, että tämän jälkeenkin heidän tarjouksensa olisi tullut valita.

Riihimäen kaupungin teknisen lautakunnan päättäessä 12.11.1996 pitämässään kokouksessa valita kaupungininsinöörin esityksestä poiketen jätteenkuljetuksen urakoitsijaksi Hämeen Kuljetus Oy:n lautakunta ei ole lainkaan perustellut valintaansa, mitä ei voida pitää hankintalainsäädännön mukaisena menettelynä. Käsitellessään 10.12.1996 hakijoiden oikaisuvaatimusta ja päättäessään pitää aiemmin tekemänsä päätöksen voimassa tekninen lautakunta on perustellut päätöstään. Hinnan osalta lautakunta on katsonut, että 145 391 markan eli 8,6 %:n hintaero kahden halvimman tarjouksen välillä ei ole ollut niin suuri, että se olisi ollut ainoa päätökseen vaikuttava tekijä.

Kilpailuneuvosto toteaa, että 8,6 %:n hinnanero on olennainen. Lautakunnan päätöksen lainmukaisuus on siten edellyttänyt valitun tarjouksen sellaista paremmuutta muiden ratkaisukriteerien kuin hinnan osalta, joiden perusteella valittua tarjousta voitaisiin pitää hakijoiden tarjousta kokonaistaloudellisesti edullisempana. Kun varsinaista hankintapäätöstä ei ole perusteltu, kilpailuneuvosto on tarkastellut tarjouskilpailun ratkaisun lainmukaisuutta teknisen lautakunnan oikaisuvaatimusta koskevassa päätöksessä esitettyjen perusteiden nojalla.

Mitä tulee tarjouspyynnössä ratkaisuperusteena mainittuihin teknisiin ansioihin ja tarjoajan aikaisempaan kokemukseen, on tekninen lautakunta oikaisuvaatimusta koskevassa päätöksessään katsonut hakijat yhdenvertaisiksi. Valmisteluistunnossa hakijat ovat ilmoittaneet, että Rikaton Oy Ab:n emoyhtiö SOL-Palvelut Oy on laatupalkittu kaksi kertaa. Samaa laatuosaamista ollaan viemässä Rikaton Oy Ab:hen. Kilpailuneuvosto on asian ratkaisun kannalta pitänyt merkityksellisenä sitä, että teknisten ansioiden ja kokemuksen osalta hankintayksikön itsensäkään mielestä tarjoajien välillä ei ole ollut eroa.

Tekninen lautakunta on katsonut, että laadullisesti Rikaton Oy Ab:n lakoista johtuva toimintavarmuus ei ole ollut sellaista, johon Hämeen Kuljetus Oy on nykyisellä sopimuskaudella pystynyt. Muiltakin osin Hämeen Kuljetus Oy:n toiminta on ollut laadullisesti täysin moitteetonta. Kilpailuneuvoston 16.1.1996 pitämässä valmisteluistunnossa hakijat ovat ilmoittaneet, että yhtiön kuljettajat pitivät kesällä 1996 kolmen päivän lakon, joka johtui suurelta osin yrityskauppaan liittyvästä ammattijärjestön vaihdoksesta. Hakijoiden mukaan yhtiön lähes 100-vuotisen historian aikana lakko oli kuitenkin lähes ainutkertainen, eikä yhtiöllä ole sittemmin ollut muita vastaavia riitatilanteita kuljettajien kanssa. Rikaton Oy Ab:n kolmen päivän lakkoilua ei voida pitää hakijoiden toiminnan laatua heikentävänä tekijänä. Riihimäen kaupunki ei ole muutoinkaan osoittanut, että sanotulla lakkoilulla olisi vaikutusta nyt kysymyksessä olevaan hankintaan. Selvittämättä on siten jäänyt, että hakijoiden toimintavarmuus olisi valittua tarjoajaa huonompi.

Oikaisuvaatimusta koskevassa päätöksessään tekninen lautakunta on vielä perustellut hankintapäätöstään sillä, että alueellisena yrittäjänä Hämeen Kuljetus Oy:llä on parempi alan tuntemus nimenomaan paikallisten olojen tuntijana. Neuvosto toteaa, että hankintalainsäädännön tarkoituksena on turvata tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Valintaperusteita ei saa asettaa sellaisiksi, että ne kohtuuttomasti syrjisivät alalle pyrkiviä uusia yrittäjiä tai tarjoajia. Jos tarjouskilpailussa mahdollistettaisiin sellainen menettely, että aiemmin hankintayksikön työn suorittaneilla olisi automaattisesti etusija hankinnan saamisessa, vaikeuttaisi se olennaisesti uusien yrittäjien alalle tuloa, mitä on pidettävä hankintalainsäädännön tarkoituksen vastaisena. Hakijat ovat lisäksi tarjouksessaan ilmoittaneet, että saadessaan työn suoritettavakseen he perustavat työtä varten varikon Riihimäelle ja palkkaavat paikallisesti kuljettajat suorittamaan työn. Asiassa ei ole muutoinkaan näytetty huomattavia eroja hakijoiden alan tuntemuksessa.

Edellä selvitetyn perusteella kilpailuneuvosto katsoo, että koska hakijoiden tarjoukset ovat olleet yhdenvertaisia muiden lain sallimien ja tarjouspyynnössä ilmoitettujen kriteerien kuin hinnan osalta, on hintaa pidettävä valinnalle ratkaisevana tekijänä.
Hakijoiden Rikaton Oy Ab:n ja SOL-Palvelut Oy:n tarjousta on siten pidettävä julkisista hankinnoista annetun lain 7 §:n tarkoittamana kokonaistaloudellisesti edullisimpana tarjouksena, joka hankintayksikön on tullut hyväksyä.

Edellä mainituilla perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

3. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto kumoaa Riihimäen kaupungin teknisen lautakunnan 12.11.1996 tekemän päätöksen, jolla lautakunta on päättänyt valita jätehuollon kuljetusurakoitsijaksi Hämeen Kuljetus Oy:n. Asia palautetaan Riihimäen kaupungin tekniselle lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Lautakunnan on viivytyksettä korjattava hankintamenettelyään julkisista hankinnoista annetun lain 7 §:n mukaisesti siten, että hankinta suoritetaan siltä tarjoajalta, jonka tarjous edellä käsitellyin, kilpailuneuvoston päätöksestä ilmenevin perustein on muodostunut tarjousvertailussa kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.