Julkista hankintaa koskeva hakemus Helsingin sisäisen joukkoliikenteen tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 7/359/98
Antopäivä 1.6.1998

Kilpailuneuvosto on 1.6.1998 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen sekä jäsenet Astola, Honkapohja, Korpi, Lilja, Liljeblom, Neimala ja Relander, päättänyt seuraavaa.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Helsingin kaupungin hankintakeskus on kirjeellään 1.9.1997 ja virallisen lehden julkiset hankinnat -osassa 4.9.1997 julkaistulla hankintailmoituksella pyytänyt tarjouksia Helsingin kaupungin sisäisen bussiliikenteen hoitamisesta seitsemässä kohteessa tarjouspyynnöstä lähemmin ilmenevillä reiteillä. Tarjouksia on pyydetty muun muassa kohteesta 6, joka koskee Rautatientorin ja Pirkkolan välistä linjaa 62. Määräaikaan 3.11.997 mennessä hankintakeskus sai kyseisestä kohteesta kahdeksan tarjousta.

Helsingin kaupungin liikepalvelulautakunta päätti 12.2.1998 valita kohteen 6 liikenteenharjoittajaksi HKL-Bussiliikenteen, jonka tarjous oli kokonaistaloudellisesti edullisin. HKL-Bussiliikenne sai 92,69 pistettä. Liikennöintikustannukset ovat vuositasolla 5,18 miljoonaa markkaa ja viiden vuoden sopimuskaudella 25,90 miljoonaa markkaa. Seuraavaksi korkeimman pistemäärän, 88,56 pistettä, sai Oy Swebus Finland Ab B-tarjouksellaan.

HAKEMUS

Oy Swebus Finland Ab on kilpailuneuvostolle 10.3.1998 toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että Helsingin kaupungin liikepalvelulautakunnan 12.2.1998 tekemä päätös § 23 poistetaan kohteen 6 osalta, hankintayksikköä kielletään soveltamasta tarjouspyynnön ehtojen mukaista kalustokriteereihin sidottua pisteytystä koskevaa kohtaa, hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä ja korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut myöhemmin esitettävän laskelman mukaisesti laillisine korkoineen. Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Laki julkisista hankinnoista edellyttää, että hankinnassa noudatetaan
elinkeinonharjoittajien tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimusta. Hankintayksikkö ei ole kohdellut elinkeinonharjoittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi, vaan hankintayksikkö on asettanut hankinnan ratkaisuperusteeksi sellaiset tekniset kriteerit, joita voidaan pitää epäasiallisina ja elinkeinonharjoittajille epätasapuolisina. Ratkaisuperusteena olevien eri tekijöiden painoarvo ja niiden määräytyminen eivät selviä riittävällä tarkkuudella tarjouspyyntöasiakirjoista. Tarjotun bussikaluston perusteella lasketut vertailupisteet ja pisteytyksen soveltaminen eivät myöskään ilmene riittävällä tarkkuudella tarjouskilpailun ratkaisusta.

Kohteen 6 toimittajaksi valitun HKL-Bussiliikenteen tarjous on laskettu ottamatta huomioon kohteen liikennöinnistä aiheutuvia todellisia kokonaiskustannuksia ja julkisia subventioita. Otettaessa huomioon palvelun toimittamisesta aiheutuvat todelliset kustannukset ja lisättäessä tarjoukseen saatu julkinen tuki, olisi kohteen 6 voittaneen HKL-Bussiliikenteen saamat hintapisteet vertailussa sovellettua pistelaskua alhaisemmat.

Tarjouspyynnön kalustokriteerit ja tarjouskilpailun ehtojen kohta 9 ovat epätasapuolisia ja syrjiviä, koska autokalustoa koskevassa vertailussa on jaettu lisäpisteitä sellaisen bussikaluston käyttämisestä ja sellaisista bussien ominaisuuksista, joihon ainoastaan yhdellä tarjoajalla eli HKL-Bussiliikenteellä on tosiasiassa mahdollisuus.

Lisäpisteiden sitominen erityisesti typpioksidipäästöihin osoittaa teknisten vaatimusten epäasiallisuuden. Tarjouskilpailussa oltaisiin liikenteenharjoittajia tai mitään polttoainelähdettä syrjimättä voitu antaa lisäpisteitä Euro 2 -normien mukaisesta päästörajojen käyttämisestä. Bussikaluston "ylitiukkoihin" ympäristökriteereihin ei ole ollut syytä sitoa lisäpisteitä senkään johdosta, että sellaisia liikenteenharjoittajia, joilla on ollut sertifioitu ympäristöohjelma, on hyvitetty tarjouskilpailussa maksimissaan kahdella lisäpisteellä. Eurooppalaisesta standardista poikkeaminen on joitakin liikenteenharjoittajia suosivaa. Sen lisäksi se muodostaa myös alallepääsyn ja tuotantovälineiden vapaan liikkuvuuden esteen.

Tarjouskilpailun ehdoissa on hankintayksikölle annettu oikeus vähentää kaksi pistettä bussia kohden "matkustusmukavuutta ja laatua heikentävien tekijöiden" perusteella. Sitä, mikä mainittujen pisteiden menetyksen aiheuttaa tai saattaa aiheuttaa, ei ole tarjouskilpailun ehdoissa mainittu. Näitä harkinnanvaraisia ja etukäteen täsmentämättömiä matkustusmukavuuden ja laadun perusteella annettavia pisteitä ei ole myöskään mainittu eikä esitetty mitään laskelmaa tarjousten vertailun ja tarjoajien valinnan yhteydessä. Tarjouksia tulee verrata ottamatta huomioon mainittuja "matkustusmukavuutta ja laatua heikentäviä tekijöitä" niiden subjektiivisuuden ja
epätäsmällisyyden vuoksi.

Hankintaa arvioitaessa on otettava huomioon, että hankintayksikkö, Helsingin kaupungin hankintakeskus toimii asiassa Helsingin kaupungin liikennelaitoksen toimeksiannosta. Näin ollen tarjoajana ollut HKL-Bussiliikenne on käytännössä toiminut asiassa sekä tilaajana että palvelun tarjoajana.

Jotta HKL-Bussiliikenteen tarjousta voidaan pitää vertailukelpoisena muiden tarjousten kanssa, on asiaan vaikuttavan julkisen tuen osuus lisättävä tarjoushintaan. Muutoin kokonaistaloudellinen edullisuusvertailu ei ole mahdollista.

VASTINE

Helsingin kaupunki on 26.3.1998 toimittamassaan vastineessa kiistänyt hakemuksen kokonaisuudessaan perusteettomana ja aiheettomana sekä vaatinut sen hylkäämistä ja hakijan velvoittamista korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen myöhemmin esitettävän selvityksen mukaisesti ja esittänyt seuraavaa.

Tarjouskilpailussa käytetyt, hakemuksessa tarkoitetut bussikaluston teknisiin seikkoihin liittyvät arviointiperusteet on asetettu joukkoliikenteen ympäristövaikutuksiin ja matkustusmukavuuteen liittyvistä olennaisista ja perustelluista seikoista. Perusteita on pidettävä tilaajan kannalta merkittävinä. Teknisiin kysymyksiin liittyvät arviointiperusteet eivät siten aseta tarjoajia eriarvoiseen asemaan.

Arviointiperusteena käytetyt seikat ja niiden merkitys tarjouskilpailun ratkaisemisessa on saatettu kaikkien tarjoajien tietoon tarjouspyynnössä ja sen täydennyksissä hyvissä ajoin ennen tarjousten jättämistä koskevan määräajan päättymistä. Valintaan liittyvät perusteet ja niiden keskinäinen suhde sekä niiden merkitys ratkaisussa ovat olleet kaikkien tarjoajien tiedossa yhtäläisesti ja tasapuolisesti. Valinnassa ei ole käytetty sellaista perustetta, joka ei olisi ollut samalla tavoin kaikkien tarjoajien tiedossa. Päätöksen perusteet on esitetty kaupungin liikepalvelulautakunnan esityslistalla ja sen liitteissä.

Tarjouskilpailu on ratkaistu vertailemalla tarjousten kokonaistaloudellisuutta tilaajan kannalta. Hankintakeskus on ennen tarjouskilpailun ratkaisemista selvittänyt tarjoajana olleen kaupungin liikelaitokseen kuuluvan HKL-Bussiliikenteen toimintaan liittyviä taloudellisia tekijöitä. HKL-Bus-siliikenteen tarjoukseen ei selvityksen perusteella liity sellaista julkisista varoista annettua tukea tai avustusta, joka asettaisi HKL-Bussiliikenteen muita tarjoajia edullisempaan asemaan.

Bussikalustoa koskevat arviointipisteet ja pisteytys ovat olleet samat kaikissa tarjouskilpailun kohteissa. Tarjouspyynnön mukaan arviointiperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouspyynnössä mainitut arviointiperusteet jakautuvat hinta-, kalusto- ja laatu- sekä ympäristötekijöihin. Tarjouskilpailussa käytettäville arviointiperusteille on edeltä käsin määritelty pisteytys, jonka perusteella tarjoukset on mahdollista asettaa paremmuusjärjestykseen. Enimmäispistemäärä, joka tarjouskilpailussa on mahdollista saada, on 100 pistettä. Tarjoushinnan osuus voi olla enimmillään 86 pistettä, kalustotekijöiden yhteensä enintään 10 pistettä ja sertifikaattien yhteensä enintään 4 pistettä.

Kalustotekijöihin liittyvien ominaisuuksiensa perusteella on laskennallisesti mahdollista saada selvästi yli 10 pistettä. Tarjoaja voi tarjouspyynnössä mainitun rajoituksen vuoksi saada hyväkseen kuitenkin enintään 10 pistettä. Toisaalta tiettyjen ominaisuuksien alittaessa asetetut raja-arvot, tarjoajan saamia kalustopisteitä on vähennetty vastaavasti.

Tarjouksia arvioitaessa kalustotekijöihin liittyvät pisteet ovat määräytyneet kunkin tarjoajan kohdalla sen kaluston perusteella, minkä tarjoaja on kyseiseen kohteeseen ilmoittanut. Käytännössä pistemäärä on laskettu tarjottujen bussien keskiarvona.

Tarjouskilpailu on painottunut hintakilpailuun, koska hintapisteiden osuus on ollut 86 % kokonaispisteistä. Kalustotekijöiden osalta asiakaslähtöisistä matkustusmukavuuteen liittyvistä tekijöistä on pluspisteitä mahdollista saada bussityypistä, varsinaisista istumapaikoista, klaffi-istumapaikoista ja muista matkustusmukavuutta ja laatua parantavista tekijöistä.

Tarjouskilpailun ratkaisussa käytetyt arviointiperusteet ja niiden keskinäinen suhde osoittavat, että kilpailu on ensisijaisesti hintakilpailua, jossa matkustusmukavuutta lisääville laatutekijöille on annettu jonkin verran olennaisempi merkitys kuin ympäristötekijöille. Tarjouskilpailussa on bussien ohjeellisten mittojen ja edellytettyjen sisätilan mitoitusten alittumisesta annettu miinuspisteitä.

Kalustotekijöitä määritettäessä on otettu huomioon niin yleiset eurooppalaiset normit kuin myös Helsingin kaupungin ympäristöpoliittiset tavoitteet. Kaupunkiliikenteen ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia on Helsingin osalta tarkasteltu useissa selvityksissä. Selvitysten mukaan Helsingin ympäristöolosuhteissa on olennaista pyrkiä alentamaan NOx-päästöjä, koska ne ovat keskeinen ongelma ilman puhtauden kannalta. Mainituista selvityksistä johtuen hankintakeskus on asettanut erääksi arviointiperusteeksi NOx-päästöjen määrän.

Eurooppalaisen euro 2 -standardin mukaiset päästönormit ovat uuden kaluston osalta pakottavia. Uuden kaluston osalta näitä normeja noudatetaan jo pakottavan lainsäädännön johdosta. Arviointiperusteena ei siis ole tarjouskilpailussa pidetty typpipäästöissä eurooppalaisten standardien mukaista vähimmäisvaatimusta, jota uuden kaluston osalta on noudatettava ehdottomana minimivaatimuksena. Tarjouspyynnössä on ollut jonkin verran vaativampi arviointiperuste, jolla halutaan kannustaa liikennöitsijöitä hankkimaan vielä ympäristöystävällisempää kalustoa. Tästä syystä arviointiperuste on raja-arvojen suhteen porrastettu siten, että lisäpisteitä on annettu sen mukaan, mitä pienemmät autojen NOx-päästöt ovat.

Helsingin keskustassa on tutkittu useita vuosia liikenteen melua ja sen haittavaikutuksia. Ympäristöviranomaiset ovat asettaneet tavoitteeksi julkisen liikenteen aiheuttaman meluhaitan vähentämisen. Tästä syystä tarjouskilpailussa on annettu lisäpisteitä, mikäli käytettävä bussikalusto on vähämeluista.

Typpipäästöjä ja ulkomelua koskevat arviointiperusteet eivät estä tarjoamasta ja käyttämästä vanhempaakin bussikalustoa Helsingin sisäisessä liikenteessä. Asetetuilla arviointiperusteilla on kuitenkin haluttu selkeästi ilmaista Helsingin kaupunkiliikenteessä havaitut ja todetut tarpeet kehittää linja-autokalustoa ympäristöystävällisempään suuntaan.

Lisäpisteitä on annettu myös siitä, että tarjoajalla on sertifioitu laatujärjestelmä ja sertifioitu ympäristöohjelma. Kummassakaan sertifioinnissa ei puututa päästöihin.

Hankintakeskus painottaa, että pistejärjestelmän kokonaisuus on kaikkien tarjoajien kannalta tasapuolinen. Kalustopisteitten pienehköä merkitystä tarjouksen vertailussa osoittaa sekin, että suurimmillaankin kilpailutetun kohteen parhaimman ja huonoimman tarjouksen kalustopisteiden piste-ero on ollut vain 4,41 pistettä. Keskimäärin kalustoerot ovat vielä huomattavasti pienemmät eri tarjoajien välillä.

Hankintayksiköllä on oikeus asettaa palveluhankinnalle laatuvaatimuksia samalla tavoin kuin esimerkiksi aikataulu-yms. vaatimuksia. Matkustusmukavuuteen liittyvät kalustotekijät otetaan huomioon annettaessa niin pluspisteitä kuin myös miinuspisteitä. Kaluston ominaisuuksia arvioitaessa otetaan huomioon vain ne tekijät, joilla on merkitystä ja joista on hyötyä matkustajapalvelun, liikenteenhoidon ja ympäristön kannalta. Matkustusmukavuuteen liittyvät tekijät muodostuvat ennen kaikkea kaluston teknisistä ominaisuuksista. Niitä on täsmennetty tarjoajille järjestetyssä tiedotustilaisuudessa.

HKL-Bussiliikenne on osa kaupungin organisaatiota. Tästä syystä hankintakeskus on selvittänyt ennen tarjouskilpailun ratkaisemista HKL-Bussiliikenteen toimintaan liittyviä taloudellisia tekijöitä. Hankintakeskus on muun muassa konsulttiselvityksen avulla selvittänyt tarjoajien, mukaan lukien HKL-Bussiliikenne, liiketaloudellista kannattavuutta. HKL-Bussiliikenne on toimittanut hankintakeskukselle samat KHT-tilintarkastajien tarkastamat tilinpäätösasiakirjat kuin muutkin tarjoajat. Tilinpäätösasiakirjoista ilmenevät väitettyjen tukien toteamisen kannalta riittävän läpinäkyvällä tavalla HKL-Bussiliikenteen tulot ja menot. HKL-Bussiliikenteen tarjoukseen ei esitetyn selvityksen perusteella liity sellaista julkisista varoista annettua tukea tai avustusta, joka asettaisi HKL-Bussiliikenteen muita tarjoajia edullisempaan asemaan.

Hintatarjoukset oli pyydetty erillisinä, suljettuina lähetyksinä. Hintakirjeet avattiin vasta taloudellisen selvityksen ja kalusto-, laatu- ja ympäristövertailujen jälkeen 2.2.1998. Tämän jälkeen suoritettiin hintavertailu ja -pisteytys sillä tavoin kuin tarjouspyynnössä oli ilmoitettu. Tarjouksia on tarkasteltu vain ja ainoastaan niiden arviointikriteereiden perusteella, jotka on ilmoitettu tarjoajille. Kustakin kohteesta on laadittu pisteytystaulukko, josta ilmenevät kaikkien kohteeseen osallistuneiden tarjoajien saamat pisteet.

Korkeimman pistemäärän, 92,69 pistettä, sai HKL-Bussiliikenne. Oy Swebus Finland Ab:n B-tarjous sai 88,56 pistettä ja A-tarjous 86,21 pistettä.

Hintapisteet on laskettu siten, että halvimman hintatarjouksen tehnyt sai 86,00 pistettä. Muut tarjoukset saivat hintapisteet siten, että edullisimman tarjouksen vuotuisen liikennöintikorvauksen hinta jaettiin ao. tarjouksen liikennöintikorvauksen hinnalla ja kerrottiin 86:lla. Siten Oy Swebus Finland Ab:n B-tarjous sai 86,00 pistettä, HKL-Bussiliikenne 85,75 pistettä ja Oy Swebus Finland Ab:n A-tarjous 81,44 pistettä.

Hankintakeskus katsoo, että pöytäkirjasta ilmenevät riittävät perustelut tehdylle hankintapäätökselle. Asiassa ei ole tullut esille mitään sellaista, joka osoittaisi tai antaisi aiheen olettaa, että HKL-Bussiliikenteen tarjous ei perustuisi liikenteen hoitamisesta aiheutuviin todellisiin kustannuksiin. Tätä osoittaa myös se, että kyseisen kohteen liikenteestä huomattava osa ajetaan alihankintana.

LAUSUNNOT

HKL-Bussiliikenne on antamassaan lausunnossa ilmoittanut olevansa kunnan liikelaitoksena toimivaan Helsingin kaupungin liikennelaitokseen (HKL) kuuluva, mutta siitä jo vuonna 1995 taloudellisesti ja toiminnallisesti eriytetty tulosvastuullinen tuotantoyksikkö.

HKL-Bussiliikenne ei saa tariffitukea kaupungilta eikä HKL:ltä, kuten ei muutakaan tukea. HKL-Bussiliikenteelle maksetaan Helsingin sisäisen tariffin liikenteestä samoja korvauksia kuin yksityisille liikenteenharjoittajille. HKL-Bussiliikenne käyttää joitakin HKL:n muitten yksiköitten tuottamia palveluja, mutta maksaa yksiköitten välisen sopimuksen mukaisen käyvän hinnan muilta yksiköiltä ostamistaan palveluista, mitkä ilmenevät tuloslaskelmassa palvelujen ostona eli kuluina.

HKL-Bussiliikenne saa tekemiensä liikennöintisopimusten perusteella korvauksia pääosin HKL:n emoyksiköltä, mutta myös jonkin verran hoitamastaan seutuliikenteestä YTV:ltä. HKL-Bussiliikenteen markkinaosuus Helsingin sisäisessä bussiliikenteessä on 55,8 %. Ensimmäisen kilpailukierroksen liikennöinnin alkaessa syksyllä 1998 markkinaosuus laskee 53,6 %:iin. Seutuliikenteessä HKL-Bussiliikenteen markkinaosuus on noin neljä prosenttia.

HKL-Bussiliikenne maksaa ansaitsemillaan liikennöintikorvauksilla liikenteensä kaikki hoitokustannukset samoin kuin myös tekemänsä investoinnit kaikilta osin.

HKL-Bussiliikenne perustettiin nykyisessä muodossaan samalla kertaa, kun kaupunginvaltuusto päätti HKL:n, energialaitoksen, vesilaitoksen ja satamalaitoksen osalta kunnan liikelaitosten perustamisesta. Perustamisvaiheessa kaupunki sijoitti HKL-Bussiliikenteeseen peruspääomaa 52,3 miljoonan markan arvosta ja samalla HKL-Bussiliikenteen maksettavaksi tuli perustamislaina, jonka määrä on 97,2 miljoonaa markkaa sekä korkokulut 9 %:n korkokannan mukaisesti. Kaupungin sijoittamalle peruspääomalle maksetaan korkoa 9 %. Samanlaista tuottovaatimusta ei ole asetettu edes kaupungin yhtiöille.

HKL-Bussiliikenteelle on vuodesta 1995 alkaen tehty KHT-tilintarkastus. Tilintarkastajilla ei ole ollut huomauttamista HKL-Bussiliikenteen taloudenpidon perusteista. Myöskään YTV:llä ei ole ollut mitään huomauttamista niihin taloudellisiin selvityksiin, joita HKL-Bussiliikenne on seutuliikenteen tarjouskilpailujen yhteydessä jättänyt YTV:lle.

HKL-Bussiliikenteellä ei vielä ole maakaasubusseja. Sen sijaan kalustoon kuuluu yksi nestekaasubussi. Jatkossa on tarkoitus hankkia myös maakaasubusseja, joita on jo
tilattu.

Helsingin sisäisen tariffin liikenteessä maakaasubussiliikennettä on harjoittanut ensimmäisenä Tammelundin Liikenne Oy. HKL-Bussiliikenne teki esisopimuksen alihankinnasta Tammelundin Liikenne Oy:n kanssa. Hakemuksen kohteena olevassa liikenteessä HKL-Bussiliikenteen alihankkijana linjalla 62 on Tammelundin Liikenne Oy, joka hoitaa merkittävän osan liikennöinnistä nykyisellä maakaasubussikalustollaan. Kun HKL-Bussiliikenteen saama uusi maakaasubussikalusto tulee mukaan liikenteen hoitamiseen, HKL-Bussiliikenne hoitaa liikennettä myös tällä uudella maakaasubussikalustollaan. Käytännössä tarjouspyynnön kohteen 6 liikenne tullaan hoitamaan kuudella bussilla, joista HKL-Bussiliikenne omistaa neljä ja Tammelundin Liikenne Oy kaksi. Tammelundin Liikenne Oy:n molemmat bussit ovat maakaasubusseja ja lopputilanteessa HKL:n busseista kolme on maakaasubusseja ja yksi nestekaasubussi.

HKL-Bussiliikenne hoitaa huomattavan osan hakemuksen tarkoittamasta liikenteestä alihankintana. Alihankintoja koskeva sopimus on mitoitettu niin, että se vastaa HKL-Bussiliikenteen nyt kysymyksessä olevasta liikenteestä antamaa tarjousta. HKL-Bussiliikenteelle ei aiheudu tappiota alihankkijana toimivan Tammelundin Liikenne Oy:n hoitamasta liikenteestä eikä myöskään HKL-Bussiliikenteen itse hoitamasta liikenteestä.

HKL-Bussiliikenne katsoo, että Oy Swebus Finland Ab:n hakemus on perusteeton ja aiheeton.

Helsingin kaupungin liikennelaitos on antamassaan lausunnossa esittänyt, että HKL on toiminnallisesti ja taloudellisesti jaettu toisaalta kuljetusmuodoittain tuotantoyksiköihin (HKL-Bussiliikenne, HKL-Raitioliikenne ja HKL-Metroliikenne) sekä toisaalta konsernin emoyksikköön, jonka muodostavat suunnitteluyksikkö ja hallinto- ja talousyksikkö. Vuonna 1999 aloittaa neljäntenä tuotantoyksikkönä HKL:n rata- ja kiinteistöpalvelut.

HKL:n tuotantoyksiköt on eriytetty muusta HKL:stä taloudellisesti ja niillä on erillinen kirjanpito ja tilinpäätös. HKL-Bussiliikenteelle on tehty vuodesta 1995 alkaen KHT-tilintarkastus.

Siirryttäessä Helsingin sisäisen liikenteen joukkoliikennepalveluiden kilpailuttamisessa toteuttamisvaiheeseen vuonna 1997/1998 eriytettiin tilaaja-ja tuottajatoiminnot myös luottamushenkilötasolla. Hankintapäätösten tekeminen Helsingin sisäisen liikenteen kilpailujen osalta on kuulunut tämän eriyttämisen jälkeen liikepalvelulautakunnalle. Uudistuksessa päätettiin samalla, että kaupungin hankintakeskus on Helsingin sisäisen liikenteen joukkoliikennepalvelujen osalta tarjouskilpailun järjestävä hankintayksikkö. HKL:n suunnitteluyksikkö toimii tässä hankintakeskuksen apuna.

HKL saa tulonsa toisaalta lipputuloina ja toisaalta tariffitukena. Lipputulot saadaan korvauksena palveluista asiakkailta ja lisäksi kaupunki maksaa HKL:lle tariffitukea, jotta lippujen hinnat voitaisiin pitää sellaisella asiakkaitten kannalta hyvin edullisella tasolla, joka varmistaa, että joukkoliikenteen käyttöaste säilyy korkeana pääkaupungissa. Vuonna 1997 HKL:n lipputulot olivat yhteensä 476,9 miljoonaa markkaa ja tariffituki 512,4 miljoonaa markkaa.

HKL hoitaa lipputuloilla ja tariffituella koko Helsingin joukkoliikennejärjestelmän, joukkoliikenteen suunnittelun, tilaamisen ja joukkoliikennepalvelujen ostamisen.
Joukkoliikennepalveluja ostetaan sekä HKL:n omilta tuotantoyksiköiltä että ulkopuolisilta liikennepalveluitten tuottajilta. Nykyään liikenne ostetaan julkisista hankinnoista annetun lainsäädännön edellyttämällä tavalla tarjouskilpailujen perusteella.

HKL maksaa HKL-Bussiliikenteelle liikennöintikorvauksia aivan samalla tavalla, samojen periaatteiden mukaisesti ja yhtä suurina kuin muutkin liikennöitsijät niitä saavat. HKL ei maksa HKL-Bussiliikenteelle mitään tukia tai avustuksia.

HAKIJAN VASTASELITYS

Hakija on 8.4.1998 toimittamassaan vastaselityksessä uudistanut vaatimuksensa ja esittänyt vielä, että HKL-Bussiliikenteelle on myönnetty tarjousten vertailussa 2+2 lisäpistettä ympäristö- ja laatusertifikaattien perusteella. HKL-Bussiliikenteen alihankkijana kohteessa 6 on Tammelundin Liikenne Oy, jolla ei ole kumpaakaan sertifikaattia. HKL-Bussiliikenteelle ei olisi kohteen 6 osalta tullut myöntää laatu- ja ympäristösertifikaattien osalta lisäpisteitä, koska liikenne toteutetaan osittain alihankintana.

VALMISTELUISTUNTO

Kilpailuneuvosto on järjestänyt asiassa valmisteluistunnon 5.5.1998.

HELSINGIN KAUPUNGIN LAUSUNTO

Helsingin kaupunki on toimittanut lausunnon 11.5.1998.

HAKIJAN KALUSTON PISTEYTYSTÄ KOSKEVA SELVITYSPYYNTÖ

Valmisteluistunnossa sovitun mukaisesti hakija on 12.5.1998 esittänyt selvityspyynnön epäselviksi jääneistä tarjousten bussikaluston pisteytystä koskevista kohdista. Epäselviä kohtia, hakijan kirjelmästä lähemmin ilmenevillä perusteilla, ovat pisteet sertifikaateista, täysmatalakalustosta, melutasosta, varsinaisista istumapaikoista ja muista matkustusmukavuutta ja laatua parantavista ja heikentävistä tekijöistä.

HELSINGIN KAUPUNGIN VASTINE

Helsingin kaupunki on antanut vastineensa hakijan selvityspyyntöön ja ilmoittanut, ettei HKL-Bussiliikenteen tarjousta ole ollut syytä hylätä. Kalustokuvista on riittävällä tarkkuudella määriteltävissä pisteisiin vaikuttavat tekijät. Sekä HKL-Bussiliikenteen että Swebusin tarjouskuvissa oli puutteita.

Hakija on jättänyt loppulausuntonsa 26.5.1998. Hakija on pyytänyt, että Helsingin kaupunki velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 70 760 markalla laillisine korkoineen.

Helsingin kaupunki on samana päivänä toimittamassaan loppulausunnossa pyytänyt hakijan velvoittamista korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut 40 500 markalla
laillisine korkoineen.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/92 ennen lainmuutosta 1247/1997) piiriin ja siihen soveltuvat kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (243/1995) palveluhankintoja koskevat säännökset. Helsingin kaupungin hankintakeskus on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Saadun selvityksen mukaan virallisessa lehdessä mainittujen kohteiden arvonlisäveroton kokonaisarvo täyttää säädetyn vuonna 1997 sovellettavan kynnysarvon (1 223 466 mk). Kun vielä hakemus on saatettu vireille lain 9 §:n 3 momentin
edellyttämällä tavalla, kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

2. Hakemuksen pääasialliset perusteet

Swebus on moittinut hankintamenettelyä siinä suhteessa, että kalustokriteerit ja tarjouskilpailun ehtojen kohta 9 ovat epätasapuolisia ja syrjiviä, koska tarjouspyynnön autokalustoa koskevassa vertailussa on jaettu lisäpisteitä sellaisista bussien ominaisuuksista ja sellaisen bussikaluston käyttämisestä, johon ainoastaan yhdellä tarjoajalla, HKL-Bussiliikenteellä, on tosiasiassa mahdollisuus. Ainoastaan HKL-Bussiliikenteen käytössä on ollut tarjouspyynnössä mainittua päästö- ja melurajat alittavaa kalustoa. Kaluston pisteytys suosii perusteettomasti HKL-Bussiliikennettä, sillä kalustovaatimukset on laadittu nimenomaan HKL:n oman kaluston pohjalta. Matkustusmukavuutta ja laatua heikentävät tekijät ovat harkinnanvaraisia ja etukäteen täsmentämättömiä, joten niitä ei tule ottaa huomioon vertailussa.

Lisäksi hakija on katsonut, että HKL-Bussiliikenteen ympäristö- ja laatusertifikaateista saamat pisteet on poistettava, koska HKL-Bussiliikenteen käyttämällä alihankkijalla ei ole kyseisiä sertifikaatteja. Vielä hakija on katsonut, että HKL-Bussiliikenteen saama julkinen tuki on lisättävä HKL-Bussiliikenteen tarjoushintaan, jotta annettuja tarjouksia voidaan pitää vertailukelpoisina keskenään.

Hakemuksessa on lisäksi kiinnitetty huomiota siihen, että tarjouspyyntöön on tehty alkuperäisestä tarjouspyynnöstä puuttuneita lisäyksiä vielä 23 päivää tarjousten jättämiselle annetun määräajan jälkeen.

3. Tarjouspyyntö ja valintakriteerit

Helsingin kaupungin hankintakeskus pyysi kirjeellään 1.9.1997 ja virallisen lehden julkiset hankinnat -osassa 4.9.1997 julkaistulla hankintailmoituksella tarjouksia Helsingin kaupungin sisäisen bussiliikenteen hoitamisesta seitsemässä kohteessa tarjouspyynnöstä lähemmin ilmenevillä reiteillä. Tarjouksia pyydettiin muun muassa kohteesta 6, joka koskee Rautatientorin ja Pirkkolan välistä linjaa 62. Määräaika tarjousten jättämiselle oli 3.11.1997. Tarjouspyynnön 9. kohdan mukaan hyväksytyksi tulee tarjous, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin arviointiperusteiden ollessa liikenteenhoidon kokonaishinta, kaluston laatu ja liikenteenharjoittajan laatu- ja ympäristöjärjestelmä.

Pisteytyksessä halvin tarjous saa 86 pistettä, autokalustosta on mahdollista saada enintään 10 pistettä ja liikenteenharjoittajan laatu- ja ympäristöjärjestelmästä enintään 4 pistettä, joka jakautuu siten, että sertifioidusta laatujärjestelmästä saa enintään 2 pistettä ja sertifioidusta ympäristöohjelmasta enintään 2 pistettä.

Autokaluston pisteet määräytyvät bussityypin (täysmatalasta bussista 1 piste), päästöjen (NOx-päästöt alle 4 g/kWh 2,5 pistettä/bussi, NOx-päästöt alle 2 g/kWh 3,5 pistettä/bussi), ulkomelun (alle 77 dB(A) 1 piste/bussi), varsinaisten istumapaikkojen (minimin ylitys 0,5 pistettä/paikka/bussi), klaffi-istuinten (minimin ylitys 0,25 pistettä/paikka/bussi) ja muiden matkustusmukavuutta ja laatua parantavien tekijöiden (max 1 piste/bussi) mukaan.

Bussien ohjeellisten mittojen ja sisäjärjestelyjen alittumisesta vähennetään pisteitä seuraavasti: Varsinaisten istumapaikkojen minimin alitus -0,5 pistettä/paikka/bussi; suurin sallittu alitus on neljä paikkaa. Klaffi-istuinten minimin alitus -0,25
pistettä/paikka/bussi. Muiden matkustusmukavuutta ja laatua heikentävien tekijöiden johdosta vähennetään enintään 2 pistettä/bussi.

Edellä olevan lisäksi vähennetään yli 10 vuotta vanhoista busseista 0,2 pistettä/vuosi/bussi.

Ilman ikätekijää bussia kohden maximivähennys on 2-akselisilla busseilla ja telibusseilla 4,75 pistettä ja nivelbusseilla 5,5 pistettä.

Autokaluston perusteella tarjoaja saa enintään 10 pistettä. Pistemäärä lasketaan tarjoajan bussimäärän keskiarvona.

Tarjousten käsittely ja valintaperusteiden täsmentäminen on tapahtunut hankintakeskuksen ilmoituksen mukaan seuraavasti:

– tarjouspyyntö 1.9.1997
– tiedotustilaisuus 17.9.1997
– kirjallinen täsmennys esitetyistä kysymyksistä 26.9.1997
– pisteytyksen muutokset lähetetty 2.10.1997
– määräaika tarjousten jättämiselle 3.11.1998
– tarjousten täydennyspyyntö 26.11.1997
– taloudellisen selvityksen ja kalusto-, laatu- ja ympäristövertailujen jälkeen hintakirjeiden avaus 2.2.1998
– liikenteenharjoittajan valinta 12.2.1998

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:stä ilmenee, että lain säännöksillä pyritään aikaansaamaan kilpailua ja turvaamaan tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Viimeksi mainitun tavoitteen saavuttaminen edellyttää, että menettely on järjestettävä sellaiseksi, ettei se tarjoa mahdollisuuksia syrjimiseen tai suosimiseen taikka muuhunkaan epäasialliseen kohteluun.

Arvioitaessa hankintamenettelyä edellä mainitulta kannalta keskeisin merkitys on sillä, missä vaiheessa ja miten tarkoin tarjousten arviointi- ja ratkaisuperusteet on määritelty ja ilmoitettu tarjoajille. Milloin valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellisuutta, hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa on hankinta-asetuksen 43 §:n 2 momentin mukaan mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin esitettävä, mikäli mahdollista, tärkeysjärjestyksessä. Kilpailuneuvosto on Sirolan Liikenne Oy:tä koskevassa ratkaisussaan (d:o 6/359/95) korostanut ratkaisuperusteiden ennalta ilmoittamisen merkitystä tarjoajien oikeusturvan kannalta. Lähtökohtana onkin pidettävä sitä, että ratkaisuperusteet on ennakolta ilmoitettava mahdollisimman tarkasti, jotta tarjouksen tekijät osaavat oikein suunnitella ja painottaa tarjouksensa ja jotta tarjoajien syrjimätön kohtelu sekä luottamus hankintatoimeen turvataan.

Tarkasteltuaan hankintakeskuksen järjestämää hankintamenettelyä mainituista lähtökohdista kilpailuneuvosto toteaa, että tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen hinnasta, kaluston laadusta ja liikenteenharjoittajan laatu- ja ympäristöjärjestelmistä
saatavat pisteet. Lisäksi kunkin valintakriteerin osalta on selostettu, miten pisteet jakautuvat kriteerin sisällä.

Muiden matkustusmukavuutta ja laatua parantavien ja heikentävien tekijöiden osalta ei kuitenkaan ole selvää mainintaa, mitä tekijöitä kyseisissä kohdissa otetaan huomioon. Viitettä antaa kuitenkin istumapaikkojen ja muiden matkustusmukavuutta ja laatua heikentävien tekijöiden johdosta vähennettävien pisteiden johdantokappaleen maininta "bussien ohjeellisten mittojen ja sisäjärjestelyjen alittumisesta vähennetään pisteitä eo. vastaavasti laskien seuraavasti". 17.9.1997 pidetyn tiedotustilaisuuden jälkeen hankintakeskus on lähettänyt 26.9.1997 päivätyn kirjeen kaikille tarjouspyyntöasiakirjat tilanneille tarjoajille ja täsmentänyt tarjouspyyntöä eräiltä kohdin. Kirjeessä on muun muassa esitetty, millainen on ns. nollakalusto eli kalusto, josta ei saa miinus- eikä pluspisteitä. Matkustusmukavuutta ja laatua parantavina tekijöinä on esimerkkinä ilmoitettu ilmastointi, tavallisessa (ei matalakalusto) kalustossa yksiportaisuus bussiin nousussa ja poistumisessa, linjanumeron ohella määränpään/reitin näyttö, ei vaatimuksena oleva kaluston leveys 2,6 m (väljyys). Vastaavasti huonontavina tekijöinä on mainittu asetettujen väljyysmittojen alitus, joka on tärkein tekijä, moniportaisuus vaunun sisällä. Muista matkustusmukavuutta ja laatua parantavista tekijöistä voi saada enintään 1 pisteen/bussi ja vastaavasti heikentävistä tekijöistä enintään -2 pistettä/bussi. Vaikkakin kyseiset arviointiperusteet jättävät vielä mahdollisuuden hankintayksikön subjektiiviselle tulkinnalle, on kyseisten kriteereiden merkitys koko pisteytyksessä erittäin pieni.

Edellä mainitut täsmennykset on tehty tarjoajille pidetyssä tiedotustilaisuudessa esiintulleiden kysymysten johdosta. Tarjouspyyntöä on täsmennetty ennen tarjouksille annetun määräajan päättymistä ja täsmennyksestä on ilmoitettu kaikille tarjouspyyntöasiakirjat tilanneille tarjoajille. Tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymisen jälkeen hankintayksikkö on 26.11.1997 päivätyllä kirjeellään pyytänyt tarjouskilpailuun osallistuneita täydentämään tarjousasiakirjoja puuttuvilta osin, sikäli kuin tietoja ei ole annettu jo aiemmin. Tietoja on pyydetty täydentämään muun muassa alihankkijan sekä autokaluston osalta. Helsingin hovioikeuden 23.10.1997 antaman päätöksen perusteella on lisäksi ollut mahdollisuus tarkistaa henkilöstöpolitiikkaa.

Kilpailuneuvosto toteaa, että tarjousajan päättymisen jälkeen tarjoajille ei voida enää antaa mahdollisuutta esimerkiksi tarkistaa hintojaan. Tarjoajia voidaan kuitenkin hankintamenettelyssä esiintulleiden seikkojen johdosta pyytää täydentämään tarjousasiakirjoja esimerkiksi siten, että annettuja tarjouksia voidaan vertailla keskenään, kunhan menettely tapahtuu tasapuolisesti ja ketään tarjoajaa syrjimättä. Hankintakeskus ei ole menetellyt tarjoajia syrjivästi pyytäessään tarjousasiakirjojen täydentämistä.

4. Toimittajan valinta

Kilpailuneuvosto on tutkinut tarjousten arviointiperusteiden soveltamiseen ja toimittajan valintaan liittyvät hakijan väitteet ja vaatimukset ottaen huomioon, mitä kirjelmien vaihdossa ja kilpailuneuvoston valmisteluistunnossa on tullut esille. Neuvoston tarkastus tähtää siihen, että sovelletut arviointiperusteet ovat hankintayksikön tarpeet huomioon ottaen olennaisia ja merkityksellisiä, siten kuin julkisia hankintoja koskevan lain 7 §:ssä edellytetään. Tarkastuksen kohteena on myös se, että arviointiperusteita sovelletaan objektiivisesti ja johdonmukaisesti. Asian luonteesta johtuu, että hankintapäätöksen kumoamiseen voivat johtaa ainoastaan selvät ja olennaiset virheet toimittajan valinnassa. Nyt esillä olevan asian osalta tarkastelutapaan on vaikuttanut myös se, että erimielisyys koskee hakijan ja HKL-Bussiliikenteen välistä kilpailuasetelmaa tarjouskilpailussa, jossa on kysymys Helsingin kaupungin hankkimasta liikenteestä.

4.1 Liikenteenharjoittajan laatu- ja ympäristöjärjestelmä

Tarjouspyyntökirjeessä on ilmoitettu, että liikenteenharjoittajan sertifioidusta laatujärjestelmästä saa maksimissaan 2 pistettä ja sertifioidusta ympäristöohjelmasta maksimissaan 2 pistettä. 26.9.1997 päivätyssä kirjeessään hankintakeskus on vielä täsmentänyt kyseisen pisteytyksen osalta, että Suomen laatuyhdistyksen hyväksymän yrityksen myöntämästä sertifioidusta laatujärjestelmästä ja ympäristöjärjestelmästä saa maksimipisteet, jos tarjoajan kaikelle toiminnalle on myönnetty sertifikaatti. Mikäli sertifiointi koskee vain osaa toiminnasta kuten liikennöintiä, varikkotoimintaa, korjausta ja huoltoa, saa vain osan maksimipistemäärästä.

HKL-Bussiliikenteelle, kuten myös Oy Swebus Finland Ab:lle, on myönnetty maksimipisteet 4. Hakija on katsonut, että koska HKL-Bussiliikenne käyttää osittain alihankkijana Tammelundin Liikenne Oy:tä, jolla ei ole kyseisiä sertifikaatteja, ei HKL-Bussiliikenteelle olisi tullut myöntää kyseisiä pisteitä.

Tarjouspyynnön mukaan laatu- ja ympäristöjärjestelmästä myönnetään pisteitä sen mukaan, miten tarjoajan toiminnalle on myönnetty sertifikaatti. Tarjousasiakirjojen mukaan alihankinta on mahdollista. Tilaajan on kuitenkin hyväksyttävä alihankkijana oleva tuottaja. Asiakirjoista ei kuitenkaan käy ilmi, edellytetäänkö myös alihankkijalta sertifiointia. Alihankinnan osalta sertifiointia koskeva määräys on ollut epäselvä ja tulkinnanvarainen. Tiedusteltaessa asiaa SFS-Sertifiointi Oy:stä, joka myöntää laatu- ja ympäristösertifikaatit, kilpailuneuvostolle ilmoitettiin, että yhtiölle voidaan myöntää sertifikaatti, vaikka alihankkijalla ei ole sertifikaattia kyseisestä toiminnasta. Yhtiön tulee alihankkijaa valitessaan käyttää valintaperusteena sellaisia kriteereitä, jotka takaavat korkean laadun myös alihankinnan osalta. Yhtiön tulee myös seurata alihankkijan laatua.

HKL-Bussiliikenteen sertifikaateista saamia pisteitä ei siten tule muuttaa. Vastaisuudessa hankintakeskusta kehotetaan ilmaisemaan asia selvemmin tarjouspyyntö-asiakirjoissa.

4.2 Kalustovaatimukset

Täysmatalakalusto: HKL-Bussiliikenteelle on myönnetty kyseisestä vaatimuksesta yhteensä 2 pistettä eli bussia kohden 0,33 pistettä. Swebusin A-tarjous ei ole saanut pisteitä lainkaan, B-tarjous on saanut yhteensä 1,25 pistettä eli bussia kohden 0,21 pistettä. Hakija on katsonut, ettei HKL-Bussiliikenteen olisi tullut saada lainkaan pisteitä, koska se ei ole tarjonnut täysmatalaa kalustoa. Kaupunki on ilmoittanut, että matalalattiakriteeristä on kaikille samantyyppisille ratkaisuille annettu sama pisteytys.
Tarjottuja matalatyyppejä oli erilaisia ja ne haluttiin arvioida matkustajaystävällisyyden eli portaiden määrän mukaan pienemmällä pistemäärällä kuin ns. täysmatala. Portaattomalle täysmatalalle annettiin 1 piste ja muille matalille tyypistä riippuen 0,25...0,5 pistettä, minkä mukaan puolimatalasta annettiin 0,5 pistettä.

Tarjousasiakirjoista käy ilmi, että jos etuosaltaan matalalattiaisen kaluston asemesta liikennöidään ruuhka-ajan ulkopuolella täysmatalalla kalustolla, saa tästä 1 pisteen/bussi. Asiakirjoissa ei ole mainintaa siitä, että muusta kuin täysmatalasta kalustosta saisi lisäpisteitä. Kalustoluettelolomakkeissa, joilla tarjoajat ovat ilmoittaneet kalustonsa, on kuitenkin edellytetty maininta siitä, onko kyseessä normaali (N), etuosaltaan matala (E), puolimatala (P) tai täysmatala (T) kalusto. Näin ollen voidaan olettaa, että kyseisellä ilmoituksella on merkitystä kaluston vertailussa. Hankintakeskus on pisteyttänyt bussityypit siten, että täysmatalasta on saanut 1 pisteen, puolimatalasta 0,5 pistettä ja etuosaltaan matalasta 0,25 pistettä. Normaalikalustosta ei ole saanut lisäpisteitä. Kilpailuneuvosto katsoo, että vaikkakin pisteytyksen jaosta ei ole mainintaa tarjouspyyntöasiakirjoissa, on sen käyttäminen ollut perusteltua eikä ketään tarjoajaa ole syrjitty pisteytyksen perusteella.

Kalustoluettelon mukaan HKL-Bussiliikenteen busseista viisi on puolimatalaa, minkä vuoksi HKL-Bussiliikenteelle olisi tullut myöntää 5 x 0,5 pistettä, yhteensä 2,5 pistettä, mikä tekee bussia kohden 0,42 pistettä. Swebusin A-vaihtoehto on käsittänyt viisi E-tyyppistä bussia, minkä johdosta kyseisen tarjouksen olisi tullut saada 5 x 0,25
pistettä, yhteensä 1,25 pistettä eli bussia kohden 0,21 pistettä. B-tarjous on samoin käsittänyt viisi E-tyyppistä bussia. Tarjoukselle on myönnetty oikein 1,25 pistettä eli bussia kohden 0,21 pistettä.

Päästöt: Hakija on esittänyt, että ainoastaan yhden tarjoajan, HKL-Bussiliikenteen, käytössä on ollut tarjouspyynnössä mainitut päästörajat alittavaa kalustoa, koska kyseisten rajojen alittaminen edellyttää maakaasukäyttöisiä busseja. Maakaasukäyttöisten bussien suosintaa voidaan pitää palveluhankinta-asetuksen mukaisesti teknisenä eritelmänä, joka on laadittu niin, että siinä käytännössä esiintyy tiettyä alkuperää oleva tai erityisen menetelmän avulla valmistettu tuote, jolloin tiettyjä tarjoajia suositaan tai karsitaan. Euro 2 -standardien alittavien päästöjen suosimiselle ei ole hankinnan kohteesta johtuvia perusteita.

Hankintakeskus on esittänyt, että kalustotekijöitä määritettäessä on otettu huomioon niin yleiset eurooppalaiset normit kuin myös Helsingin kaupungin ympäristöpoliittiset tavoitteet. Useiden teetettyjen selvitysten mukaan Helsingin ympäristöolosuhteissa on olennaista pyrkiä alentamaan NOx-päästöjä, koska ne ovat keskeinen ongelma ilman puhtauden kannalta. Mainituista selvityksistä johtuen hankintakeskus on asettanut erääksi arviointiperusteeksi NOx-päästöjen määrän.

Päästöjä koskeva kysymys voi aktualisoitua standardien tai valintakriteerien muodossa. Julkisia hankintoja koskevan lain 6 §:n mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Tarjousmenettely on siten kaksivaiheinen. Ennen parhaan tarjouksen valintaa hankintayksikön tulee selvittää, että kelpoisuusehdot täyttyvät. Jos linja-autoilta edellytetään tietyn päästörajan alittumista, tulee asia selvitettäväksi hankintalain 6 §:n mukaan ennen tarjousvertailun tekemistä. Vasta täyttäessään kyseisen ehdon, tarjous otetaan tarjousvertailuun.

Nyt kyseessä olevassa tapauksessa NOx-päästöjen alittuminen on ollut eräänä valintakriteerinä siten, että päästöjen alittaessa 4 g/kWh, siitä saa 2,5 pistettä/bussi. Jos NOx-päästöt ovat alle 2 g/kWh, siitä saa 3,5 pistettä/bussi. NOx-päästöjen alhainen määrä ei ole ollut tarjottavan kaluston edellytyksenä.

Hankintayksiköllä on oikeus määritellä, minkälaista kalustoa se haluaa. Valintakriteerien asettamisen ja niiden painoarvon määräämisen tulee kuitenkin tapahtua hankintayksikön tarpeet ja hankinnan laatu huomioon ottaen objektiivisesti. Hankintayksikön on kyettävä tarvittaessa perustelemaan arviointikriteerien valinnan ja soveltamisen asianmukaisuus.

Kilpailuneuvosto katsoo, että kaupungin päätös suosia vähäpäästöisiä busseja on ympäristöpoliittinen ratkaisu, jolla pyritään vähentämään linja-autoliikenteen ympäristölle aiheuttamia haittoja. Tätä ei voida pitää haitallisena menettelynä. Siinä tapauksessa, että tarjoajia on kriteerin osalta kohdeltu epätasa-arvoisesti, voidaan asiaan puuttua. Kun kaikilla tarjoajilla on niin halutessaan ollut mahdollisuus hankkia maakaasubusseja, kilpailuneuvosto katsoo jääneen näyttämättä, että kyseinen kriteeri olisi ollut hakijaa syrjivä. HKL-Bussiliikenteen valmius maakaasubussien käyttöönottoon on sen kilpailuetu, josta sen on voitava hyötyä tarjouskilpailussa.

Melutaso: Jos ulkomelu on alle 77 dB(A), saa siitä 1 pisteen/bussi. HKL-Bussiliikenteelle on myönnetty 1 piste, Oy Swebus Finland Ab:n kumpikaan tarjous ei ole saanut pisteitä. Hakija on katsonut, ettei HKL-Bussiliikenteelle olisi tullut myöntää pisteitä, koska melutasoa ei ole voitu mitata eikä tarjouspyynnön vaatimaa hyväksyttävää, esimerkiksi valmistajan antamaa todistusta ole esitetty, vaan HKL-Bussiliikenne on ilmoittanut asian omana alustavana arvionaan.

Kaupunki on esittänyt, että jos autosta on mittaustulos tai valmistajan ilmoitus tai uuden kaluston osalta voidaan perustellusti olettaa, että melutaso tulee olemaan alle 77 dB(A), on annettu 1 piste tarjoajan ilmoituksen perusteella. Maakaasukalustolla tämä raja on helposti saavutettavissa.

HKL-Bussiliikenne on ilmoittanut kohteeseen tarjoamansa kaluston osalta, että melu on dieselmoottorin tasoa alhaisempi. Mittausta ei ole kuitenkaan voitu suorittaa, koska bussi ei ole valmis. Alustava arvio on alle 77 dB(A).

Koska kaasubussien melutaso on yleisen tietämyksen mukaan dieselkäyttöisiä alhaisempi, HKL-Bussiliikenteellä on ollut perusteltu syy esittää, että sen tarjoaman kaluston melutaso tulee alittamaan 77 dB(A). Ilmoituksellaan HKL-Bussiliikenne on myös sitoutunut siihen, että sen tarjoama kalusto alittaa kyseisen melutason. Samalla tavalla, kun tarjoaja tarjoaa esimerkiksi bussikalustoa, jota sillä ei vielä tarjousvaiheessa ole, mutta jonka se sitoutuu hankkimaan voittaessaan kilpailun, tarjoaja vastaa siitä, että sen tarjoama kalusto täyttää siitä ilmoitetut tiedot. HKL-Bussiliikenteelle on siten tullut myöntää 1 piste melutason alittumisesta.

Varsinaiset istumapaikat: Istumapaikat on jaettu kahteen ryhmään, ns. varsinaiset istumapaikat ja kääntö- eli klaffi-istuimet. Tarjouspyynnön mukaan varsinaisten istumapaikkojen minimin ylityksestä saa 0,5 pistettä/paikka/bussi ja alituksesta -0,5 pistettä/paikka/bussi. Lisäksi on mainittu, että suurin sallittu alitus on neljä paikkaa.

HKL-Bussiliikenteen varsinaisten istumapaikkojen on katsottu alittuneen 25 paikalla vertailupaikkamäärän, minkä johdosta miinuspisteitä on bussia kohden annettu 2,08. Swebusin A-tarjouksessa istumapaikkoja on katsottu olevan 8 ylimääräistä, mistä on tullut 0,67 pluspistettä bussia kohden. B-tarjouksen istumapaikat ovat alittuneet 17 paikalla, minkä johdosta miinuspisteitä on annettu bussia kohden 1,42.

Hakija on esittänyt, että pisteytyserittelyssä mitoitusistumapaikkojen kohdalla on maininta 240/252 (tyypistä riippuen) ja paikkapisteet on laskettu käyttäen pisteytysperusteena 252:ta istumapaikkaa tarjouspyynnön vastaisesti. Jos pisteytysperuste on 252 paikkaa, millä perusteella HKL-Bussiliikenteen tarjous on voitu hyväksyä, kun se ei täytä tarjouspyynnön vaatimusta, jossa mainitaan, että suurin sallittu varsinaisten istumapaikkojen alitus on neljä paikkaa.

Kaupunki on esittänyt, että kohteessa 6 edellytetyn kalustotyypin C2 mukaisessa kalustossa auton varsinaisten istumapaikkojen ohjeellinen mitoitusmäärä on 40. Kohteen 6 mitoituspaikkamäärä on siten 6 x 40 = 240 paikkaa. Kalustotyypin C1 mitoituspaikkamäärä olisi 6 x 42 = 252. HKL-Bussiliikenne on tarjonnut 36-43 –istumapaikkaista kalustoa, joka on sallitun rajoissa.

C-kalustotyyppiä on tarjottu myös kaksoistakaovella (2+2+2). Tällaisen kaluston kohdalla on mitoituspaikkalukuna ollut 38 paikkaa. Kahden paikan vähennys on analoginen B-kalustotyypin kanssa, jossa myös 2+2+2 -tyypissä mitoituspaikkaluku on kaksi paikkaa vähemmän kuin 2+2+1 -tyypissä. Tämä johtuu siitä, että tuplaovi vie kahden paikan tilan. HKL-Bussiliikenne on tarjonnut kahta 2+2+2 -tyypin autoa, mistä johtuu sen pienempi mitoituspaikkamäärä.

Pisteet on laskettu kuitenkin suuremman paikkaluvun C1 mukaan. Siitä johtuen näyttää siltä kuin monet tarjoukset olisivat paikkaluvultaan alimitoitettuja. Siten laskelmissa mitoituspaikkamäärät ovat 42/40 paikkaa (221/222). Tämä laskentatapa on ainoastaan skaalaustekijä eikä se vaikuta vertailussa lopputulokseen. Sillä pyrittiin siihen, että kalustopisteet eivät ylittäisi 10 pistettä, mikä oli maksimipistemäärä, kun istumapaikkamäärälle ei ollut ylärajaa.

26.9.1997 päivätyn kirjeen mukaan ns. nollakaluston, josta ei saa plus- eikä miinuspisteitä, tulee täyttää tarjouskohteen kalustotyypille asetetut vaatimukset. Kalustotarkennuksen mukaan kohteen 6 kalustovaatimuksena tulee käyttää liitteessä 2 määriteltyjä 2-akselisia 3-ovisia esikaupunkityyppisiä linja-autoja (kalusto C2). Liitteestä 2 käy ilmi, että esikaupunkibussin C2 kalustona on vähintään 40 istumapaikkaa. Kilpailuneuvosto katsoo, että tätä istumapaikkamäärää (6 x 40 = 240) on tullut verrata tarjottujen bussien istumapaikkamäärään. HKL-Bussiliikenteen tarjoaman kaluston paikkamäärä on 223 (5 x 36 + 43) paikkaa, joten paikkojen alitus on 17, mikä tekee bussia kohden -1,42 pistettä (17 x 0,5 : 6). Swebusin A-tarjouksen paikkaluku on 260 paikkaa (5 x 43 + 45), joten paikat ylittävät 20 paikalla nollakaluston paikat. Swebusin tästä saamat lisäpisteet tekevät 10 eli bussia kohden 1,67 pistettä (20 x 0,5 : 6). B-tarjouksen paikkaluku alittaa viidellä paikalla (5 x 38 + 45 = 235) nollakaluston, joten miinuspisteitä tulee 2,5 eli bussia kohden 0,42 (5 x 0,5 : 6).

Ns. nollakaluston paikkamäärä on 40 paikkaa. HKL-Bussiliikenteen viidessä bussissa olevat 36 paikkaa alittavat neljällä paikalla nollakaluston paikkamäärän, mikä on sallitun rajoissa.

Muut matkustusmukavuutta parantavat ja heikentävät tekijät: Hakija on katsonut, että koska tekijöitä, jotka aiheuttavat pisteiden menetyksen tai hyvityksen, ei ole etukäteen määritelty, tulee annettuja tarjouksia verrata ottamatta huomioon kyseisistä vaatimuksista annettuja pisteitä.

Tarjouspyynnön mukaan muista matkustusmukavuutta ja laatua parantavista tekijöistä voi saada enintään 1 pisteen/bussi. Bussien ohjeellisten mittojen ja sisäjärjestelyjen alittumisesta vähennetään pisteitä varsinaisten istumapaikkojen ja klaffi-istuinten määrän osalta ja muiden matkustusmukavuutta ja laatua heikentävien tekijöiden johdosta. Viimeksi mainitusta vähennetään enintään 2 pistettä/bussi. Hankintakeskuksen 26.9.1997 päivätyssä kirjeessä on lisäksi ilmoitettu, että matkustusmukavuutta ja laatua parantavia tekijöitä ovat muun muassa ilmastointi, tavallisessa (ei matalakalusto) kalustossa yksiportaisuus bussiin nousussa ja poistumisessa, linjanumeron ohella määränpään/reitin näyttö, ei vaatimuksena oleva kaluston leveys 2,6 m (väljyys). Huonontavina tekijöinä on mainittu olevan muun muassa asetettujen väljyysmittojen alitus, joka on tärkein tekijä, ja moniportaisuus vaunun sisällä.

Helsingin kaupunki on 19.5.1998 päivätyssä kirjelmässään vielä täsmentänyt, että väljyystekijöitä ovat pisteytyksessä olleet käytävän leveys, istuinjako, polvitila, polvitila vastakkaisten istuimien kohdalla, lastenvaunutila. Vajaista tai täysin puuttuvista tiedoista on tullut miinuspisteitä. Jokainen tarjottu auto on väljyys- ja varustelutekijöiden suhteen pisteytetty. Pisteytys on tehty kalustoluettelon, pohjapiirustusten ja muiden tarjoajien antamien tietojen perusteella. Väljyyspisteistä on annettu autokohtaisesti kustakin tekijästä -0,1...0,3 pistettä. Varustelupisteitä on annettu -2,0...0,2. Nämä muodostavat yhdessä laatupisteet, joita autokohtaisesti on annettu -1,9...1 pistettä.

Swebus on saanut -2 varustelupistettä yhdestä autosta, jossa ovijärjestely on 1+1+1, kun vaatimuksena oli ovijärjestely 2+2+1. Tämän vaikutus Swebusin saamiin pisteisiin on -0,33 pistettä. Ahtaampien ovien johdosta autoon on toisaalta voitu sijoittaa kaksi istuinta, joista on saanut 1 pisteen, jonka vaikutus kokonaispisteisiin on 0,17. Matkustusmukavuustekijöistä on HKL-Bussiliikenne saanut 0,067 pistettä, Swebusin A-tarjous -0,15 pistettä ja B-tarjous -0,48 pistettä.

Kilpailuneuvosto katsoo, että kaupungin antaman selvityksen jälkeenkin HKL-Bussiliikenteen ja Swebusin matkustusmukavuutta parantavista ja heikentävistä tekijöistä saamat pisteet ovat jääneet osittain epäselviksi. Koska kyseisistä tekijöistä annettujen pisteiden merkitys on autokohtaisesti ollut kuitenkin hyvin vähäinen, HKL-Bussiliikenne on saanut 0,07 pistettä ja Swebusin A-tarjous -0,15 ja B-tarjous -0,48 pistettä, ei kyseisillä tekijöillä ole vaikutusta lopputuloksen suhteen. Kaupunkia kehotetaan tulevaisuudessa järjestämissään tarjouskilpailuissa kiinnittämään huomiota asiaan.

4.3 Julkinen tuki

Hankinta on julkisista hankinnoista annetun lain 7 §:n mukaan tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on hinnaltaan halvin tai kokonaistaloudellisesti edullisin. Hakija on vastustanut HKL-Bussiliikenteen tarjouksen hyväksymistä myös sillä perusteella, että tarjous on alihintainen ja toteutettavissa ainoastaan julkisen tuen avulla.

Hankintalainsäädännössä ei ole otettu nimenomaisesti kantaa nyt esillä olevaan tarjousten vertailukelpoisuutta ja niiden edullisuuden arviointia koskevaan ongelmaan.
Kilpailuneuvosto on aikaisemmassa ratkaisukäytännössään (Linjaliikenne V. Nyholm; d:o 8/359/95; kilpailuneuvoston päätös 24.8.1995) katsonut, ettei kunnallisen liikelaitoksen tai muun toimintayksikön tarjous, vaikkakin se olisi tarjouskilpailussa halvin, voi olla tilaajan kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin, jos tarjouksen mukainen toimitus edellyttää tilaajayhteisön taloudellista tukea. Tällainen tarjous on vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa vain silloin, kun tilaajayhteisön subvention vaikutus on lisätty tarjoushintaan.

Kilpailuneuvostolle on toimitettu HKL-Bussiliikenteen tilinpäätösasiakirjat vuosilta 1995, 1996 ja 1997 sekä Helsingin kaupungin liikennelaitoksen tilinpäätös vuodelta 1997. Lisäksi on toimitettu Teemuaho Oy:n konsulttiselvitys HKL-Bussiliikenteen ja Oy Swebus Finland Ab:n osalta.

Helsingin kaupungin liikennelaitos on toiminut kaupunginvaltuuston 16.11.1994 tekemän päätöksen mukaisesti 1.1.1995 alkaen kirjanpitolakia ja -asetusta sekä kaupungin taloussääntöä noudattavana nettobudjetoituna kunnan liikelaitoksena. HKL-Bussiliikenne on toiminut liikennelaitoksessa 1.1.1995 alkaen erillisenä taloudellisena yksikkönä. HKL-liikelaitos maksaa erillisille taloudellisille yksiköille liikennöintikorvaukset kuten yksityisille bussiliikennöitsijöille. HKL-Bussiliikenteestä on laadittu erilliset tilinpäätökset. Eriytettäessä HKL-Bussiliikenteen kirjanpito käyttöomaisuus merkittiin aloittavaan taseeseen osaksi peruspääomaksi (52 314 000 markkaa) ja osaksi perustamislainaksi (97 155 000 markkaa). Tuottovaatimukseksi valtuusto määräsi 9 %.

Vuoden 1997 tilinpäätöksestä ilmenee, että HKL-Bussiliikenne on saanut kaupungilta tariffitukea ja YTV:ltä liikennöintikorvausta, joita on maksettu samojen periaatteiden mukaan kuin yksityisille liikennöitsijöille. HKL-Bussiliikenteen käyttötalouteen on vuoden aikana saatu kauppa- ja teollisuusministeriöltä energia-avustusta 134 000 katalysaattorin kokeiluun busseissa. Edellä mainittu avustus ei vaikuta käytännössä tarjousten vertailta-vuuteen. Ei ole ilmennyt viitteitä siitä, että Helsingin kaupunki olisi myöntänyt subventiota tai että keskinäisissä laskutuksissa ja veloituksissa olisi poikettu käypien hintojen periaatteesta. Tilinpäätöksistä ei myöskään ilmene, että HKL-Bussiliikenteen toiminta olisi tappiollista ja että tarjous perustuisi ilmeiseen alihinnoitteluun.

Kilpailuneuvosto toteaa, että asiakirjoista ei käy ilmi, että HKL-Bussiliikenne saisi julkista tukea, joka olisi vaikuttanut tarjousten vertailtavuuteen.

4.4 Pisteytyksen korjaus

Korjattaessa pisteytystä 4.2 kohdan kalustovaatimusten täysmatalakaluston ja varsinaisten istumapaikkojen osalta edellä selostetulla tavalla tulee HKL-Bussiliikenteen kokonaispistemääräksi 93,44 pistettä, Swebusin A-tarjouksen pistemääräksi 87,42 pistettä ja B-tarjouksen pistemääräksi 89,56 pistettä. HKL-Bussiliikenteen tarjous on edellä tehtyjen korjausten jälkeenkin kokonaistaloudellisesti edullisin.

Oikeudenkäyntikuluvaatimus

Oikeudenkäyntikulujen osalta kilpailuneuvosto toteaa, että vaikka hakija on hävinnyt jutun, asiaan on liittynyt erityisesti tarjousten vertailun ja hankintapäätöksen osalta sellaista epäselvyyttä, ettei hakijan vaatimusta ole pidettävä ilmeisen perusteettomana.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

5. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto hylkää hakemuksen. Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.