Julkista hankintaa koskeva hakemus joukkoliikenteen tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 61/359/98
Antopäivä 8.2.1999

Kilpailuneuvosto on 8.2.1999 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen sekä jäsenet Astola, Liljeblom, Stenbacka ja Timonen, päättänyt seuvaavaa.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Itä-Suomen lääninhallitus on 20.10.1998 päivätyllä tarjouspyyntökirjeellään ja 22.10.1998 virallisen lehden osassa julkiset hankinnat julkaistulla hankintailmoituksella pyytänyt tarjouksia läänin alueella linja-autoilla tai takseilla ajettavan maaseudun runkoliikenteen hoitamisesta. Tarjouksia on pyydetty muun muassa kohteesta 32, joka käsittää koulupäivinä ajettavan reitin Siilinjärvi - Koivusaari - Siilinjärvi. Määräaikaan 26.11.1998 mennessä lääninhallitus sai kohteesta kolme tarjousta, joista se 14.12.1998 valitsi liikennöitsijäksi halvimman tarjouksen tehneen Kuopion Liikenteen.

HAKEMUS

Linja-Karjala Oy on 28.12.1998 kilpailuneuvostolle saapuneessa hakemuksessaan
vaatinut, että kilpailuneuvosto

1) poistaa lääninhallituksen päätöksen tarjouskilpailun kohteen numero 32 osalta;

2) kieltää lääninhallitusta soveltamasta tarjouskilpailun ehtojen kohdassa 15 olevaa
lausumaa "Jos ostaja on kuitenkin ennen tarjouskilpailun järjestämistä pyytänyt
hakemaan kohteena olevaa liikennettä luvalle, ei tarjouskilpailua keskeytetä, vaan tässä vaiheessa jätetty hakemus jätetään päätettäväksi tarjouskilpailun jälkeen";

3) velvoittaa lääninhallituksen korjaamaan virheellisen menettelynsä esimerkiksi siten, että lääninhallituksen on luovuttava tarjouskilpailusta kohteen numero 32 osalta; ja

4) kieltää lääninhallitusta toistaiseksi tekemästä ostosopimusta kohteesta numero 32
ainakaan pidemmäksi ajaksi kuin tämän hakemuksen lainvoimaiseen ratkaisemiseen
saakka.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Lääninhallitus on syksyllä 1998 pyrkinyt järjestämään joukkoliikenteen hankintaa
linjaliikennelupien varassa, suorahankintatarjousten ja tarjouskilpailun perusteella.
Lääninhallitus on 3.7.1998 päivätyssä kirjeessään kehottanut antamaan 5.6.1999
päättyvää ostoliikennettä koskevat liikennelupahakemukset ja mahdolliset
suorahankintatarjoukset viimeistään 7.9.1998. Samalla on ilmoitettu, ettei tarjouskilpailun yhteydessä voisi jättää liikennelupahakemuksia ja että tarjouskilpailun aikana jätettävät lupahakemukset käsiteltäisiin vasta tarjouskilpailun ratkaisemisen jälkeen. Liikennelupahakemusten määräaikaa on 6.10.1998 pidennetty 16.10.1998 saakka. Samalla lääninhallitus on ilmoittanut, ettei se käsittele tuon määräajan jälkeen tulleita liikennelupahakemuksia yhdessä määräaikana saapuneiden hakemusten kanssa.

Lääninhallitus on 20.10.1998 julkaissut tarjouspyynnön ostoliikenteestä. Tarjoukset tuli antaa viimeistään 26.11.1998.

Linja-Karjala Oy on 21.8.1998 päivätyssä hakemuksessaan pyytänyt, että sille
myönnettäisiin liikennelupa reitille Kuopio klo 8.20 - Juankoski klo 9.55 sekä reitille
Juankoski klo 14.00 - Kuopio klo 15.50. Kysymyksessä on hakijan hoitama ostoliikenne, jonka sopimuskausi päättyy 5.6.1999. Hakija on täydentänyt hakemustaan 6.11.1998 pyytämällä, että sille myönnettäisiin liikennelupa myös lääninhallituksen 3.7.1998 ilmoittamalle reitille Nilsiä klo 6.05 - Kuopio klo 7.00 sekä tarjouskilpailussa kohteena 32 mainitulle reitille Siilinjärvi klo 7.55 - Koivusaari - Siilinjärvi klo 8.55.

Lääninhallitus on 14.12.1998 päättänyt ostaa Kuopion Liikenteeltä hakijan 6.11.1998
päivätyssä lupahakemuksessa tarkoitetun liikenteen reitillä Siilinjärvi - Koivusaari -
Siilinjärvi (tarjouskilpailun kohde 32) hintaan 78 872 markkaa. Lääninhallitus on niinikään 14.12.1998 hylännyt hakijan 21.8.1998 päivätyn liikennelupahakemuksen koskien reittejä Kuopio - Juankoski ja Juankoski - Kuopio ja myöntänyt näitä reittejä koskevan liikenneluvan Kuopion Liikenteelle sekä päättänyt jättää ratkaisematta hakijan 6.11.1998 päivätyn täydennyshakemuksen.

Lääninhallitus on julistanut liikennelupia yleisesti haettavaksi sekä lisäksi tarjouskilpailun, jonka ehtojen kohdassa 15 lääninhallitus on pidättänyt oikeuden luopua tarjouskilpailusta sellaisen kohteen osalta, josta on tehty liikennelupahakemus.

Lääninhallituksen olisi tullut valmistella, käsitellä ja ratkaista yhdessä kaikki yhtä aikaa vireillä olleet hakemukset ja tarjoukset, jotka koskivat haettavaksi julistettua tai
tarjouskilpailun kohteena ollutta liikennettä. Ainakaan 26.11.1998 mennessä saapuneiden ja silloin ratkaisematta olleiden liikennelupahakemusten yhdessä käsittelemisestä ei olisi aiheutunut haitallista viivytystä. Lääninhallitus ei omilla ilmoituksillaan ole voinut poistaa hallintomenettelylain 14 §:ssä säädettyä yhdessä käsittelemisen velvollisuutta.

Tarjouskilpailun kohteessa 32 on kysymys liikenteestä, josta kertyvät asiakastulot
riittäisivät hakijalle sen hoitamiseen. Kaikilla liikenteenharjoittajilla on ollut mahdollisuus hakea liikennelupaa tuohon liikenteeseen. Kuopion Liikenne ei ole katsonut voivansa tyytyä asiakkailta saataviin tuloihin, eikä se ole jättänyt kohteesta
liikennelupahakemusta, vaan ostoliikennetarjouksen.

Lääninhallituksen olisi tullut luopua tarjouskilpailusta kohteen 32 osalta ja myöntää sitä koskeva linjaliikennelupa hakijalle. Kun lääninhallitus on kuitenkin päättänyt ostaa liikenteen Kuopion Liikenteeltä, se on päättänyt tukea Kuopion Liikenteen liiketoimintaa. Tämä vääristää kilpailua ja rikkoo Euroopan yhteisön kilpailusääntöjä. Kun liikennelupien hakemiseen ja tarjouskilpailuun ovat voineet osallistua muistakin jäsenvaltioista olevat yritykset, niin lääninhallituksen menettelyn on katsottava voineen vaikuttaa myös jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

VASTINE JA LAUSUNTO

Itä-Suomen lääninhallitus on 14.1.1999 toimittamassaan vastineessa esittänyt muun
ohella seuraavaa.

Lääninhallitus on liikennöitsijöille osoittamallaan kirjeellä 3.7.1998 antanut ohjeet
liikennepalveluiden hankintamenettelystä ajokaudella 6.6.1999 - 3.6.2000 ja julistanut
haettavaksi liikenneluville ostokohteet, joiden sopimuskausi päättyy 5.6.1999.
Ostoliikenteiden linjaliikenneluville hakumenettely perustuu henkilöliikenneasetuksen
(666/1994) 9 §:ään ja liikenneministeriön päätöksen nro 329/1995 5 §:ään. Määräysten mukaan lääninhallituksen on liikennepalveluja ostaessaan ennen ostotoimiin ryhtymistä riittävästi varmistettava, että asiakastulojen varassa toimiva liikenne on hyödynnetty tehokkaasti ja että uutta liikennettä ei saada syntymään asiakastulojen varassa. Lääninhallitus ilmoitti, että koska kilpailutettava ostoliikenne on julistettu haettavaksi liikenneluvalle ennen tarjouskilpailua, ei tarjouskilpailun yhteydessä voi jättää lupahakemuksia, ja että tarjouskilpailun aikana jätetyt lupahakemukset käsitellään tarjouskilpailun ratkaisemisen jälkeen. Kysymyksessä on uusi menettelytapa, joka otettiin käyttöön, jotta hankintamenettely ja liikennelupamenettely saataisiin erotettua toisistaan.

Liikennelupahakemukset tuli jättää 7.9.1998 mennessä. Määräajan jälkeen eräät
liikennöitsijät jättivät lupahakemuksia saatuaan tietää, että toiset yritykset olivat hakeneet liikenneluvalle heidän ostoliikenteenä hoitamiaan kohteita. Tämän johdosta määräaikaa 6.10.1998 päivätyllä kirjeellä pidennettiin 16.10.1998 saakka. Kirjeessä ilmoitettiin, että asetettuun uuteen määräaikaan mennessä tulleet hakemukset käsitellään yhdessä ja ratkaistaan samalla kertaa. Määräajan jälkeen saapuneita hakemuksia ei käsitellä yhtä aikaa määräaikana saapuneiden hakemusten kanssa.

Liikennepalveluiden hankintaa koskeva tarjouskilpailu käynnistyi 20.10.1998
lääninhallituksen julkaistessa ostoliikenteen tarjouskilpailukohteet. Hakemuksen kohde 32 sisältää yhden koulupäivinä ajettavan vuoron Siilinjärvi klo 7.55 - Koivusaari - Siilinjärvi klo 8.55.

Linja-Karjala Oy ja Kuopion Liikenne jättivät linjaliikennelupahakemukset Linja-Karjala Oy:n hoitamasta kohteesta Kuopio klo 8.35 - Juankoski ja Juankoski klo 14.00 - Kuopio. Lääninhallituksen jatkettua määräaikaa Kuopion Liikenne täydensi hakemusta lisäämällä siihen ympärivuotisen maanantaista perjantaihin ajettavan reitin Nilsiä - Kuopio.

Lääninhallitus julkaisi 20.10.1998 kilpailuttamalla ostettavat kohteet, joissa oli mukana hakijan vaatimuksia koskeva kohde 32. Saatuaan tietää että Kuopion Liikenne oli täydentänyt omaa lupahakemustaan yhdellä kohteella, hakija jätti 6.11.1998
hakemuksen, jossa haettiin luvalle samaa kohdetta kuin Kuopion Liikenne hakemusta
täydentäessään ja tarjouskilpailussa olevaa kohdetta 32.

Hakija osallistui myös tarjouskilpailuun kohteen 32 osalta. Kohteesta annettiin kolme
tarjousta, Kuopion Liikenne (78 872 mk), Linja-Karjala Oy (119 500 mk) ja
Linja-autoliikenne Erkki Itkonen Oy (631 680 mk). Kilpailu ratkaistiin 14.12.1998. Kohteen 32 osalta lääninhallitus hyväksyi Kuopion Liikenteen antaman halvimman tarjouksen. Vaikka kohteesta 32 oli vireillä myös linjaliikennelupahakemus, hankintamenettelyä ei keskeytetty, koska lääninhallitus oli ennen ostotoimiin ryhtymistään julistanut kilpailuttamalla ostettavat kohteet linjaliikenneluville haettaviksi eikä kohteesta 32 ollut lääninhallituksen asettamaan määräpäivään mennessä tullut hakemusta.

Hakijan ja Kuopion Liikenteen 16.10.1998 mennessä tulleet liikennelupahakemukset
lääninhallitus ratkaisi 14.12.1998 Kuopion Liikenteen hyväksi. Hakijan 21.8.1998 päivätty hakemus hylättiin. Hakijan 6.11.1998 päivätty lisähakemus on edelleen ratkaisematta.

Kuopion Liikenne on 11.1.1999 toimittanut lausunnon.

Hakija on 22.1.1999 toimittanut vastaselityksen annetun vastineen ja lausunnon
johdosta.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/1992) piiriin sellaisena kuin se on muutettuna 1.3.1998 voimaan tulleella lailla (1247/1997) ja siihen soveltuvat kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998) palveluhankintoja koskevat säännökset. Lääninhallitus on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Saadun selvityksen mukaan virallisessa lehdessä mainittujen kohteiden arvonlisäveroton kokonaisarvo täyttää säädetyn vuonna 1998 sovellettavan kynnysarvon (1 161 374 mk). Hakemus on saatettu vireille lain 9a §:n edellyttämällä tavalla.

Kun kaikki kilpailuneuvoston toimivallalle säädetyt edellytykset ovat täyttyneet,
kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

2. Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n mukaan hankintayksiköiden on hankinnoissaan meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tulee turvatuksi. Lain 1 §:n tavoitteiden toteutumista turvaavat yhtäältä julkisista hankinnoista annetut menettelysäännökset sekä toisaalta lain 7 §:n säännös tarjouskilpailun ratkaisuperusteista.

Lain 7 §:n mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee
hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Lääninhallitus on 3.7.1998 liikennöitsijöille osoittamallaan kirjeellä antanut ohjeet
liikennepalveluiden hankintamenettelystä kaudella 6.6.1999 - 3.6.2000 ja julistanut
ostokohteet, joiden sopimuskausi päättyy 5.6.1999, haettavaksi linjaliikenneluville
7.9.1998 mennessä. Kirjeen liitteessä on yksilöity reitit, muun muassa koulupäivinä
ajettava reitti Siilinjärvi klo 7.55 - Koivusaari - Siilinjärvi klo 8.55.

Koska lääninhallitus ei pidennettyyn määräaikaan 16.10.1998 mennessä saanut
linjaliikennelupahakemuksia yllä mainitusta kohteesta, lääninhallitus pyysi 20.10.1998 päivätyllä tarjouspyyntökirjeellä ja 22.10.1998 virallisessa lehdessä julkaistulla hankintailmoituksella tarjouksia muun muassa mainitusta kohteesta, joka on merkitty tarjouspyyntökirjeessä kohteeksi 32.

Määräaikaan 26.11.1998 mennessä lääninhallitus sai kohteesta 32 kolme tarjousta,
Kuopion Liikenteen 78 872 markan hintaisen tarjouksen, hakijan 119 500 markan
hintaisen tarjouksen ja Linja-autoliikenne Erkki Itkonen Oy:n 631 680 markan hintaisen tarjouksen.

Lääninhallitus valitsi 14.12.1998 kohteen 32 liikennöitsijäksi Kuopion Liikenteen, jonka tarjous oli hinnaltaan halvin.

Hakijalla on samanaikaisesti tarjouskilpailun vireillä ollessa ollut vireillä 21.8.1998 päivätty linjaliikennelupahakemus kahdesta reitistä. Hakija on 6.11.1998 täydentänyt
lupahakemustaan lisäämällä siihen muun muassa tarjouskilpailun kohteena 32 olleen
reitin Siilinjärvi - Koivusaari - Siilinjärvi. Hakija on pitänyt lain tarkoituksen vastaisena tarjouskilpailun ehtojen kohdassa 15 ollutta lausumaa "Jos ostaja on kuitenkin ennen tarjouskilpailun järjestämistä pyytänyt hakemaan kohteena olevaa liikennettä luvalle, ei tarjouskilpailua keskeytetä, vaan tässä vaiheessa jätetty hakemus jätetään päätettäväksi tarjouskilpailun jälkeen". Hakija on katsonut, että lääninhallituksen olisi tullut keskeyttää tarjouskilpailu saatuaan kohteesta liikennelupahakemuksen.

Julkisten hankintojen kilpailuttamisen tarkoituksena on julkisten varojen säästäminen.
Julkisia hankintoja koskevien säännösten ohella kyseessä olevan tarjouskilpailun
järjestämisessä noudatetaan luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä annetun lain
(343/1991) määräyksiä myöhempine muutoksineen sekä sanotun lain perusteella
annettuja alempiasteisia määräyksiä. Tarkempia säännöksiä on muun ohella annettu
liikenneministeriön päätöksellä (329/1995). Päätöksen 5 §:n 1 momentin 4) kohdan
mukaan ennen ostotoimiin ryhtymistä on riittävästi varmistettava, että asiakastulojen
varassa toimiva liikenne on hyödynnetty tehokkaasti ja että uutta liikennettä ei saada
syntymään asiakastulojen varassa.

Lääninhallitus on menetellyt edellä olevan säännöksen mukaisesti pyytäessään 3.7.1998 päivätyllä kirjeellään linjaliikennelupahakemuksia muun muassa kohteesta 32. Tarjouskilpailun ehtojen kilpailukohteesta luopumista koskevan kohdan 15 osalta
kilpailuneuvosto toteaa, että kyseinen kohta kuuluu kokonaisuudessaan seuraavasti:

"Milloin olosuhteet tai liikenteen järjestämisen edellytykset ovat siten muuttuneet, että
suunniteltua liikennettä ei ole tarkoituksenmukaista tai mahdollista toteuttaa
tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla, ostaja voi luopua kilpailukohteesta kesken
tarjouskilpailun.

Mikäli tarjouskilpailun aloittamisen jälkeen yksittäistä tarjouskilpailukohdetta haetaan
hoidettavaksi linjaliikenneluvalla ilman ostajan rahoitusosuutta, voi ostaja luopua
kilpailukohteesta kesken tarjouskilpailun ja viranomainen myöntää liikenneluvan.

Jos ostaja on kuitenkin ennen tarjouskilpailun järjestämistä pyytänyt hakemaan kohteena olevaa liikennettä luvalle, ei tarjouskilpailua keskeytetä, vaan tässä vaiheessa jätetty hakemus jätetään päätettäväksi tarjouskilpailun jälkeen."

Erottaakseen hankinta- ja lupamenettelyt toisistaan erillisiksi menettelyiksi lääninhallitus on ennen ostotoimiin ryhtymistään 3.7.1998 julistanut kohteet liikenneluville haettaviksi. Tässä yhteydessä lääninhallitus on jo ilmoittanut liikennöitsijöille:

"Koska lääninhallitus julistaa kilpailutettavan ostoliikenteen haettavaksi liikenneluvalle ennen tarjouskilpailua, ei tarjouskilpailun yhteydessä voi jättää lupahakemuksia. Tarjouskilpailun aikana jätetyt lupahakemukset käsitellään tarjouskilpailun ratkaisemisen jälkeen."

Määräaikaa on 6.10.1998 päivätyllä kirjeellä pidennetty 16.10.1998 saakka. Kirjeessään lääninhallitus on vielä ilmoittanut:

"Tällä kirjeellä asetettuun määräaikaan mennessä tulleet hakemukset valmistellaan
yhdessä ja ratkaistaan samalla kertaa. Tämän määräajan jälkeen tulleita hakemuksia ei
käsitellä määräaikaan mennessä tulleiden hakemusten kanssa yhtäaikaa."

Selvyyden vuoksi kilpailuneuvosto toteaa, että liikennelupahakemusmenettelyn tutkiminen ei kuulu kilpailuneuvoston toimivaltaan. Asiassa on siten kyse siitä, onko tarjouskilpailun kohdan 15 ehto sallittu ja onko lääninhallitus muutoin menetellyt julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti.

Kilpailuneuvosto pitää lääninhallituksen menettelyä liikennepalvelujen hankinnassa
kilpailumahdollisuuksien selvittämisen kannalta järkevänä. Olennaista on, että
liikennelupamenettelyä ei väärinkäytetä taktisena keinona tarjouskilpailun vesittämiseksi niissä tapauksissa, joissa hakija on hävinnyt tarjouskilpailun. Lääninhallitus on etukäteen selvittänyt mahdollisuudet liikenteen hoitamiseksi liikenneluvin. Lääninhallitus on ilmoittanut tarjouskilpailun ehdoissa, ettei jälkikäteisiä liikennelupahakemuksia oteta huomioon tarjouskilpailua ratkaistaessa. Edellä olevat syyt huomioon ottaen kilpailuneuvostolla ei ole huomautettavaa sanotunlaisen määräyksen liittämisestä tarjouskilpailun ehdoksi. Päinvastoin ehto on omiaan lisäämään menettelyn ennakoitavuutta, turvaamaan tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun sekä johtamaan siihen, että edullisin tarjous tulee valituksi lain 7 §:n edellyttämällä tavalla.

Kilpailuneuvosto toteaa vielä, että vaikka kohde 32 joudutaan hankkimaan ostoliikenteenä sen sijaan, että se saataisiin hoidetuksi linjaliikenneluvalla, tarjoajien yhdenvertainen ja syrjimätön menettely edellyttää, että annettuja määräyksiä noudatetaan. Menettely ei saa myöskään muodostua sellaiseksi, että annettuja määräyksiä on mahdollista kiertää. Hakija on hakemuksessaan ilmoittanut, että kohteen 32 asiakastulot riittäisivät hakijalle kohteen hoitamiseen. Hakija on tästä huolimatta linjaliikenneluvan hakemisen jälkeen 11.11.1998 jättänyt samasta kohteesta 119 500 markan hintaisen tarjouksen, joka on 40 628 markkaa eli 51,5 prosenttia kalliimpi kuin voittaneen Kuopion Liikenteen tarjous.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta
ilmenevällä tavalla.

3. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.