Julkista hankintaa koskeva hakemus joukkoliikenteen tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 1/359/98
Antopäivä 30.3.1998

Kilpailuneuvosto on 30.3.1998 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen sekä jäsenet Astola, Honkapohja, Korpi, Lilja, Neimala ja Relander, päättänyt seuraavaa.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Turun kaupunki on 2.10.1997 päivätyllä kirjeellään ja virallisen lehden julkiset hankinnat -osassa 9.10.1997 julkaistulla hankintailmoituksella pyytänyt tarjouksia
joukkoliikennepalvelujen hoitamisesta taksaeroperusteisesti. Tarjouksia on pyydetty
kahdesta kauppatorilta lähtevästä reittiosuudesta 11A ja 11B.

Turun kaupungin joukkoliikennelautakunta valitsi 30.12.1997 tekemällä päätöksellään
Tarjousyhteenliittymä TLO:n tarjouksen yhteishintaan 4,5755 mk/matka. Kohteista oli
tehnyt tarjouksen myös Matka-Autot Oy hintaan 6,5 mk/matka.

HAKEMUS

Matka-Autot Oy on kilpailuneuvostolle 7.1.1998 toimittamallaan hakemuksella vaatinut, että

1. hankintayksikön 30.12.1997 § 327 tekemä päätös poistetaan siltä osin kuin
Tarjousyhteenliittymä TLO:n tarjous on ollut tarjouspyynnön ja voimassa olevan
lainsäädännön vastainen;

2. hankintayksikön päätös poistetaan siltä osin kuin tarjousyhteenliittymä on valittu
tarjouskilpailun kohteiden liikennepalveluiden toimittajaksi;

3. hankintayksikkö velvoitetaan tekemään uusi päätös liikennepalveluiden toimittajasta
ottamatta huomioon tarjousyhteenliittymän tarjousta; ja

4. hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut asiassa
myöhemmin esitettävän laskelman mukaisesti laillisine korkoineen.

Perusteluna vaatimuksilleen hakija on esittänyt seuraavaa.

Hankinnassa tulevat noudatettaviksi paitsi hankintalaki ja -asetus myös tarjouspyynnössä mainitut tarjouskilpailun yleiset ja erityiset ehdot. Tämän lisäksi tulee ottaa huomioon muun lainsäädännön henkilölinjaliikenteelle ja tarjousyhteenliittymille asettamat vaatimukset. Luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä annetun lain (343/1991) 6a §:ssä säädetään, että luvanvaraisen henkilöliikenteen harjoittaminen on sallittu erikseen myönnettävän luvan perusteella. Saman lainkohdan 2 momentissa säädetään, että ostoliikennepalveluiden harjoittamiseksi elinkeinonharjoittajalla on oltava joukkoliikennelupa. Suoraan lain säännöksen nojalla ostoliikennesopimuksen osapuolena olevan on oltava joukkoliikenneluvan haltija.

Tarjouspyynnön 2. kohdan mukaan tarjouskilpailu on avoin kaikille liikennöitsijöille, joilla on oikeus henkilöliikenteen harjoittamiseen. Kohdan 7.1 mukaan tarjoukseen on liitettävä selvitys siitä, että tarjoajalla on henkilöliikennettä koskevien säännösten mukaan oikeus henkilöliikenteen harjoittamiseen Suomessa ja liikenteestä vastaava henkilö täyttää säädöksissä määrätyt ehdot.

Edellä mainittuihin säännöksiin viitaten on tarjouksen tekijällä oltava joukkoliikennelupa ja muut mahdolliset säännösten vaatimat henkilöliikenteen harjoittamisen edellytyksenä olevat luvat. Hakijan tietojen mukaan Tarjousyhteenliittymä TLO ei ole joukkoliikenneluvan tai minkään muunkaan sellaisen luvan haltija, joka oikeuttaisi henkilöliikenteen harjoittamiseen linja-autolla.

Tarjousyhteenliittymällä on oltava joukkoliikennelupa siitä huolimatta, että sen kaikki
osakasyritykset mahdollisesti ovat luvan haltijoita. Tarjousyhteenliittymä TLO:n tarjous on jätettävä tarjouspyynnön ehtojen ja henkilöliikennelain vastaisena huomioon ottamatta.

Tarjousyhteenliittymä TLO:hon kuuluvat kaikki Turun Linja-autoilijain Osakeyhtiön (TLO) noin 20 osakasyritystä, jotka yksin hallitsevat yli 60 %:a Turun yhteistariffiliikenteestä. Kilpailunrajoituslain 5 §:n 1 momentin mukaan on nimenomaisesti kielletty sellainen yhteistyö, jossa joku yhteistoimintaan osallinen joutuu luopumaan tarjouksen tekemisestä. Tapauksessa noin kahdenkymmenen elinkeinonharjoittajan yhteistarjous on katsottava kielletyksi muiden perusteiden ohella siitä syystä, että yhteisen tarjouksen tekeminen on selvä osoitus yhteenliittymään kuuluvien liikenteenharjoittajien sopimuksesta olla tekemättä yhteenliittymän tarjouksen kanssa kilpaileva tarjous.

Yhteistoiminta elinkeinonharjoittajien välillä on kilpailunrajoituslain 6 §:n 2 momentin
mukaan sallittu silloin, kun annetaan yhteinen tarjous yhteisestä suorituksesta. Yhteisen tarjouksen antamisen edellytyksenä on, että jokaisen yhteenliittymän jäsenen on osallistuttava suorituksen täyttämiseen. Yhteisen tarjouksen tekemisen on katsottu
olevan mahdollista ainoastaan silloin, kun työtä tai palvelua ei ole mahdollista toteuttaa yksin minkään mukana olevan yhtiön toimin. Ollakseen sallittua yhteistyötä, on elinkeinonharjoittajien liityttävä yhteen nimenomaan antaakseen yhteisen tarjouksen.

Tarjousyhteenliittymä TLO:n tarjousta on pidettävä kilpailunrajoituslain vastaisena
yhteisenä tarjouksena, koska

• tarjoajana on yli 20 liikennöitsijän kiinteä osakeyhtiömuotoinen yhteenliittymä;

• kaikki yhteenliittymän jäsenet eivät osallistu palvelusuorituksen täyttämiseen, ja jos

jostakin syystä kaikki jäsenyritykset osallistuvat palvelun suorittamiseen, ei siihen ole
todellista tarvetta, vaan tämä on saatu aikaan keinotekoisesti;

• kilpailutettava liikenne on kalusto- ja henkilökuntavaatimuksiltaan sellainen, että useat TLO:n jäsenyrityksistä voisivat hoitaa liikenteen yksin;

• yhteinen tarjous on käsittänyt yhteisten hintojen määräämisen yhteenliittymään

kuuluvien elinkeinonharjoittajien kesken;

• tarjouksen antamiseen kykenevät TLO:n osakkaina olevat liikenteenharjoittajat ovat

luopuneet tarjouksen tekemisestä; ja

• tarjousyhteenliittymän jäsenyritykset ovat liittyneet yhteen osakeyhtiöksi myös muusta syystä kuin yhteisen tarjouksen tekemiseksi tarjouskilpailussa.

Koska Tarjousyhteenliittymä TLO ei täytä tarjouskilpailun yleisten ehtojen kohdan 10
vaatimusta ja on kilpailunrajoituslain vastainen yhteenliittymä, on sen tarjous jätettävä
liikennepalvelun toimittajaa valittaessa huomioon ottamatta.

TURUN KAUPUNGIN VASTINE

Joukkoliikennetoimisto on jo tarjouspyynnössä varautunut siihen, että myös
tarjousyhteenliittymät voivat tehdä tarjouksia. Tarjouspyynnössä on mainittu, että
tarvittaessa tarjouksen tulee sisältää selvitys tarjousyhteenliittymästä ja tiedot kaikista
tarjousyhteenliittymään kuuluvista liikennöitsijöistä.

Tarjousyhteenliittymä TLO:n tarjouksen on allekirjoittanut 22 liikennöitsijää, jotka Turun ja Porin lääninhallituksen 15.3.1996 myöntämällä liikenneluvalla ovat ajaneet kyseistä liikennettä vuoden 1996 toukokuusta lukien. Liikennöinti perustui Turun kaupungin ja TLO:n liikennöitsijöiden välillä 1.9.1995 tehtyyn lisäsopimukseen, jonka yhtenä osana oli taksaeroperusteisen liikenteen käynnistäminen Uudenmaantien ja Satakunnantien reittiosuudella. Liikennöinti korvasi entisen linjan numero 11 liikenteen. Lisäsopimuksen ehdoissa mainittiin, että kaupungin niin halutessa taksaeroperusteinen liikenne voidaan kilpailuttaa. Joukkoliikennelautakunta teki kesällä 1997 päätöksen linjan kilpailuttamisesta.

Tarjousyhteenliittymä TLO:n tarjous koskee liikenneluvassa olevaa liikennettä siten, että Turun kaupungin rajojen sisäpuolella mainitussa liikenteessä kelpaavat Turun kaupungin liput tarjoushinnassa mainitulla korvauksella, jonka Turun kaupunki maksaa. Matka-Autot Oy:n hakemuksessa esitetty väite puuttuvasta liikenneluvasta on siten perusteeton.

Joukkoliikennelautakunta on valinnut tarjouksista halvimman ja katsoo, ettei asiassa ole toimittu kilpailunrajoituslain vastaisesti, sekä esittää hakemuksen hylkäämistä.

TARJOUSYHTEENLIITTYMÄ TLO:N LAUSUNTO

Tarjousyhteenliittymä katsoo, että Turun kaupungin joukkoliikennelautakunnan päätöstä ei ole tehty julkisista hankinnoista annetun lain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka määräysten tai Euroopan yhteisön perustamissopimuksen vastaisesti. Tämän vuoksi ei ole perusteita poistaa päätöstä osittain eikä velvoittaa hankintayksikköä tekemään uutta päätöstä. Mikäli kilpailuneuvosto katsoo, että tarjousyhteenliittymän tarjous on hylättävä, vaatii tarjousyhteenliittymä päätöksen poistamista kokonaan. Lisäksi tarjousyhteenliittymä vaatii, että hakija velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Hakemuksessa on täysin sivuutettu hankintalain päätarkoitus eli olemassa olevien
kilpailumahdollisuuksien hyväksikäyttäminen, mikä on todettu hankintalain 5 §:n 1
momentissa. Hankintalain tarkoitus käy ilmi myös lain 7 §:n 1 momentista.
Tarjouspyynnön kohdassa 8 on määritelty tarjouskilpailun ratkaisuperusteet.
Tarjousyhteenliittymän tarjous oli olennaisesti edullisempi kuin hakijan tarjous.
Tarjousyhteenliittymän tarjouksen kokonaispisteet olivat noin 45,7 prosenttia hakijan
vastaavia edullisemmat. Vaikka tarjousyhteenliittymän tarjouksen palvelutaso oli
olennaisesti parempi kuin hakijan, niin sen tarjouksen mukaiset korvaukset olivat
kuitenkin 29,6 prosenttia halvemmat kuin hakijan vastaavat. Tämän vuoksi
hankintayksikön oli hankintalain 7 §:n nojalla hyväksyttävä tarjousyhteenliittymän tarjous.

Erimielisyyden kohteeksi jää se, onko tarjousyhteenliittymältä vaadittava
joukkoliikennelupa siinäkin tapauksessa, että sen kaikilla jäsenillä on lupa. Asian
luonteesta johtuu, että tarjousyhteenliittymältä ei vaadita erillistä joukkoliikennelupaa.
Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjousyhteenliittymät voivat jättää yhteisiä tarjouksia kilpailtavana olevasta liikenteestä. Kun jokaisella tarjousyhteenliittymän jäsenellä on joukkoliikennelupa, jonka nojalla he voivat vastata omasta liikennesuoritteestaan, on selvää, että tarjousyhteenliittymän tarjous täyttää tarjouspyynnön ehdot ja henkilöliikennelain vaatimukset joukkoliikenneluvasta.

Hakija on väittänyt, että tarjousyhteenliittymä on kilpailunrajoituslain vastainen
tarjousyhteenliittymä. Lain 5 §:n 2 momentin mukaan tarjousyhteenliittymä on tietyin
edellytyksin sallittu järjestely. Suomessa vakiintuneen käytännön mukaan
joukkoliikenteen tarjouskilpailussa on otettu huomioon tarjousyhteenliittymät.
Ratkaistavaksi jää, onko tämän lausunnon antajien muodostamaa tarjousyhteenliittymää pidettävä lainvastaisena. Kun kaikki tarjousyhteenliittymän jä-senet osallistuvat voimassa olevien joukkoliikennelupien ja ennen kaikkea yhteisen linjaliikenneluvan ehtojen mukaisesti kilpailutetun liikenteen hoitamiseen, täyttää tarjousyhteenliittymä laissa asetetut edellytykset.

Hallituksen esityksessä ja alan kirjallisuudessa on todettu, että tarjousyhteenliittymä on
sallittu esimerkiksi sellaisissa tilanteissa, joissa suoritus on liian suuri yksittäiselle
yrittäjälle ja lain säännöksen avulla on pyritty kannustamaan pienten ja keskisuurten
yritysten välistä yhteistyötä ja lisäämään tällaisten yritysten mahdollisuuksia osallistua
tarjouskilpailuihin. Esimerkinomainen viittaus ei suinkaan merkitse, etteikö olisi olemassa myös muita tarjousyhteenliittymän sallivia perusteita.

Hakemuksessa ei ole selostettu kysymyksessä olevaan kilpailuttamiseen liittyviä
erityispiirteitä, jotka selittävät sen, että kilpailussa on jätetty vain kaksi tarjousta.
Tarjouskilpailun kohteena olevat reittiosuudet muodostuvat kahdesta linjasta, linja 11 A (kauppatori-Satakunnantie-Pläkkikaupunki) ja linja 11 B (kauppatori-Uudenmaantie-Piispanristi). Molemmat linjat koskevat Turun kaupungin
ulosmenoteitä, jotka kuuluvat Turun ja lähikuntien välisen vilkkaan linjaliikenteen reitteihin. Jo tarjouspyyntöä tehtäessä oli selvää, että vain liikennöitsijöillä, joilla oli voimassa oleviin linjaliikennelupiin perustuva mahdollisimman tiheä liikenne kyseisillä reittiosuuksilla, voisivat tehdä kilpailukykyiset tarjoukset. Tällaisille liikenteenharjoittajille kilpailutettavan liikenteen hoitamisesta muodostuu suhteellisen vähän lisäkustannuksia, koska kilpailutettava liikenne voidaan niveltää olemassa olevaan linjaliikenteeseen.

Matka-Autot Oy harjoittaa voimassa olevien linjaliikennelupien nojalla lähiliikennettä
Paraisille, Kaarinaan ja monien Vakka-Suomen kuntien alueella. Vastaavasti
tarjousyhteenliittymän jäsenillä on voimassa olevat yhteiset liikenneluvat, jotka ulottuvat Turun ympäristökuntiin. Edellä selostetuista synergiaeduista johtuen vain Matka-Autot Oy ja tarjousyhteenliittymä jättivät tarjouksen tarjouskilpailussa.

Yhteiset liikenneluvat muodostavat sen hyväksyttävän perusteen, minkä takia
tarjousyhteenliittymän jäsenet tekivät tarjouksen tarjousyhteenliittymänä. Yhteisten
liikennelupien haltijoilla ei ole oikeutta määrätä liikennöimisestään muita yhteisen luvan haltijoita kuulematta. Jokainen yhteisen liikenneluvan haltija on vastuussa yhteisten liikennelupien mukaisesta liikenteestä. Oikeustoimet, jotka koskevat yhteisten liikennelupien liikennöimistä, edellyttävät kaikkien suostumusta.

Tarjousyhteenliittymän jäsenet ovat pieniä ja enintään keskisuuria liikenteenharjoittajia, jotka vain yhdessä pystyvät huolehtimaan kilpailutetusta liikenteestä ottamalla huomioon olemassa olevat liikennöimisvelvollisuutensa, jotka perustuvat Turun kaupungin kanssa tehtyyn ostoliikennesopimukseen ja voimassa oleviin yhteisiin linjaliikennelupiin.

Kilpailun tarkoituksena on ollut hankintalain ja kilpailulakien tarkoituksen mukaisesti
turvata, että liikenne tulee hoidetuksi hankintayksikön kannalta mahdollisimman
edullisesti. Mikäli tarjousyhteenliittymän tarjous jätettäisiin kilpailun ulkopuolelle joidenkin muodollisten seikkojen takia ja hyväksyttäisiin hakijan tarjous, joutuisi Turun kaupunki maksamaan lähes puolet vähäisemmästä palvelutasosta noin 30 prosenttia enemmän. Tämä ei ole hankintalain tarkoitus.

HAKIJAN VASTASELITYS

Hakija on esittänyt vielä muun ohella seuraavaa.

Tarjousyhteenliittymä on käytännössä sama kuin TLO, joka harjoittaa
osakassopimukseen perustuvaa laajamittaista yhteistoimintaa osakasyritystensä välillä.
Käsillä olevassa tilanteessa TLO on konsortio, joka hakijan tietämän mukaan jakaa
liikennöitsijöiden välillä reittien vuorot ja liikenteestä saadut tuotot. Vuorojakoa ja muuta yhteiseen liikenteeseen kuuluvaa hallinnointia ei tehdä tarjousyhteenliittymän, vaan yhteisyrityksen, TLO:n, puitteissa. TLO:n jäsenyritysten liikennöinnissä on kyse
elinkeinotoiminnan harjoittamisesta yhteiseen lukuun ja jäsenet ovat yhdistäneet
liiketoimintansa muutoin kuin väliaikaisesti. TLO:ta on tosiasiallisesti pidettävä tarjouksen tekijänä, jolla tulisi olla joukkoliikennelupa.

Tarjousyhteenliittymää on pidettävä kiellettynä tarjouskartellina, jota ei voida perustella kartellin myötä parantuneella kilpailukyvyllä. Se, että TLO:n liikennöitsijät liikennöivät liikennelupien mukaista liikennettä yhteisten liikennelupien perusteella ei ole sellainen peruste, joka oikeuttaisi poikkeamaan tarjouskartellikiellosta tai yhteisen tarjouksen antamiseen yhteisestä suorituksesta.

Yhteisen tarjouksen tekeminen on tarkoittanut myös tarjouksen antamisesta pidättymistä. Tarjousyhteenliittymään kuuluvien yli 20 liikenteenharjoittajan joukossa olisi ollut useita liikenteenharjoittajia, jotka olisivat kokonsa ja resurssiensa puitteissa voineet antaa tarjouspyynnön mukaisesta liikenteestä oman tarjouksensa. Jäsenistä Askaisten Auto Oy:llä on Linja-autoliitto ry:n jäsenluettelon mukaan yli 50 ja Turun Linja-auto Oy:llä yli 70 autoa. Lisäksi useat tarjousyhteenliittymään kuuluvat pienet tai keskisuuret liikenteenharjoittajat kuuluvat maan suurimpiin linja-autokonserneihin. Turun Linja-auto Oy kuuluu Koiviston Auto Oy:hyn, joka yhteensä noin 700 linja-autollaan on Suomen suurin linja-autoyhtiö. Liikenneyhtiö M. Koski Oy ja Aatto Heinonen Oy kuuluvat noin 450 auton Savonlinja-konserniin ja Linjaliikenne K. Hakanen Oy kuuluu valtion omistamaan Pohjolan Liikenne Oy:hyn, jolla on noin 230 linja-autoa. Matka-Autot Oy:llä on kaikkiaan noin 50 linja-autoa.

Vaikka TLO:n tekemä tarjous katsottaisiin kilpailunrajoituslain 5 §:n kiellosta huolimatta sallituksi, on se joka tapauksessa kiellettävä ollessaan kilpailunrajoituslain 6 §:n mukaista kiellettyä hintayhteistyötä. TLO:n jäsenyritysten liikennöinti ja liikennöinnistä saatavat tulot jaetaan osakkeenomistuksen suhteessa. TLO on määrittänyt yhden hinnan liikenteelle ja liikenteestä saatavat tulot ohjataan yhteen pooliin, josta ne jaetaan TLO:n osakkeenomistuksen suhteessa. Kyse on yhteisen hinnan määräämisestä ja hinnoista sopimisesta eli kilpailunrajoituslain 6 §:ssä tarkoitetusta kielletystä hintayhteistyöstä. Koska tarjousyhteenliittymän tarjous on kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaista hintayhteistyötä eikä tälle yhteistyölle ole annettu, eikä edes pyydetty, poikkeuslupaa, on kyseinen tarjous jätettävä lainsäädännön ja tarjouskilpailun ehtojen vastaisena huomioon ottamatta.

TLO:n toissijainen vaatimus hankintayksikön päätöksen poistamisesta on aiheeton.

VALMISTELUISTUNTO

Asiassa on pidetty 12.3.1998 valmisteluistunto. Istunnossa olivat edustettuina
Matka-Autot Oy ja Turun kaupunki. Paikalla olivat myös kuultavina Tarjousyhteenliittymä TLO, Turun Linja-auto Oy, Turun Linjat Oy ja kilpailuvirasto.

Turun kaupunki on pyytänyt hakijan velvoittamista korvaamaan kaupungin
oikeudenkäyntikulut 7 320 markalla laillisine korkoineen.

Matka-Autot on 17.3.1998 jättämässä kirjelmässään täsmentänyt
oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa 36 600 markaksi laillisine korkoineen. Hakija on
vastustanut Tarjousyhteenliittymä TLO:n kuluvaatimusta, koska tarjousyhteenliittymä on asiassa kuultavana eikä asianosaisena. Mikäli kilpailuneuvosto kuitenkin katsoo, että tarjousyhteenliittymän asema prosessissa on sellainen, että sillä olisi oikeus vaatia
itsenäisesti kuluja prosessissa, hakija on pyytänyt, että tarjousyhteenliittymä velvoitetaan vastaamaan hakijan oikeudenkäyntikuluista yhdessä hankintayksikön kanssa.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/92) piiriin ja siihen soveltuvat
kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun
asetuksen (243/1995) palveluhankintoja koskevat säännökset. Turun kaupunki on
julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Saadun
selvityksen mukaan virallisessa lehdessä mainittujen kohteiden arvonlisäveroton
kokonaisarvo täyttää säädetyn vuonna 1997 sovellettavan kynnysarvon (1 223 466 mk). Kun vielä hakemus on saatettu vireille lain 9 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla, kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

2. Hankintapäätös ja ratkaisun perustelut

Turun kaupunki on 2.10.1997 päivätyllä kirjeellään ja virallisen lehden julkiset hankinnat -osassa 9.10.1997 julkaistulla hankintailmoituksella pyytänyt tarjouksia
joukkoliikennepalvelujen hoitamisesta taksaeroperusteisesti. Tarjouksia on pyydetty
kahdesta kauppatorilta lähtevästä reittiosuudesta (11A ja 11B).

Turun kaupungin joukkoliikennelautakunta valitsi 30.12.1997 tekemällä päätöksellään
Tarjousyhteenliittymä TLO:n tarjouksen hintaan 4,5755 mk/matka. Kohteista oli tehnyt tarjouksen myös Matka-Autot Oy hintaan 6,5 mk/matka.

Matka-Autot Oy on kilpailuneuvostolle tekemässä hakemuksessaan katsonut, että
hankintayksikön olisi tullut jättää Tarjousyhteenliittymä TLO:n tarjous kilpailunrajoituslain ja tarjouskilpailun ehtojen vastaisena huomioonottamatta ja valita Matka-Autot Oy:n tarjous.

Julkisista hankinnoista annetun lain 6 §:n perusteella tarjouskilpailusta voidaan sulkea
pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseen. Tarjousmenettely on siten kaksivaiheinen. Ennen parhaan tarjouksen valintaa hankintayksikön tulee selvittää, että kelpoisuusehdot täyttyvät. Tämän jälkeen hankintayksikön tulee ratkaista tarjouskilpailu esitettyjen valintakriteerien mukaisesti.

Hankinnoissa on noudatettava julkisia hankintoja koskevien säännösten ohella muutoin Suomessa voimassa olevaa lainsäädäntöä. Kilpailunrajoituksista annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan elinkeinotoiminnassa ei saa soveltaa sopimusta tai
yhteisymmärryksessä toisen kanssa muuta järjestelyä, jonka mukaan tavaran myymistä, ostamista tai palveluksen suorittamista koskevassa tarjouskilpailussa:

1) jonkun on luovuttava tarjouksen tekemisestä;

2) jonkun on annettava korkeampi tai alempi tarjous kuin toisen; tai

3) tarjoushinta, ennakko tai luottoehto muutoin perustuu tarjoajien yhteistoimintaan
sellaisessa tarjouskilpailussa.

Lain 5 §:n 2 momentin mukaan 1 momentti ei kuitenkaan koske sopimusta tai muuta
järjestelyä, jonka mukaan tarjouksen antajat ovat liittyneet yhteen tehdäkseen yhteisen
tarjouksen yhteisestä suorituksesta.

Kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan mukaan samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivat elinkeinonharjoittajat tai näiden yhteenliittymät eivät saa sopimuksella tai niihin rinnastettavalla menettelyllä määrätä tai suosittaa elinkeinotoiminnassa perittäviä tai maksettavia hintoja tai vastikkeita.

Kilpailunrajoituslain 19 §:n 1 momentin mukaan kilpailuvirasto voi elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän hakemuksesta määrätä, ettei 4-6 §:n säännöksiä sovelleta kilpailunrajoitukseen, jos se osaltaan tehostaa tuotantoa tai hyödykkeiden jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä ja jos hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.

Hankintakilpailun voittaneen tarjouksen on antanut Tarjousyhteenliittymä TLO.
Tarjousyhteenliittymän muodostavat 22 liikenteenharjoittajaa, jotka harjoittavat
linja-autoliikennettä Turussa ja Turun ympäristössä. Kyseiset 22 liikenteenharjoittajaa ovat osakkaina Turun Linja-autoilijain Osakeyhtiössä (TLO).

Kilpailuneuvosto on tänään antamalla päätöksellään d:o 9/359/97 hylännyt Turun
Linja-autoilijain Osakeyhtiön poikkeuslupahakemuksen sillä perusteella, että Turun
Linja-autoilijain Osakeyhtiö muodostaa kilpailunrajoituslain 6 §:ssä tarkoitetun kielletyn hintakartellin. Päätöksessä todetaan, ettei TLO ole myöskään esittänyt kilpailuneuvostolle selvitystä, jonka mukaan poikkeusluvan myöntämiseen olisi ollut edellytyksiä.

Tässä tapauksessa, jossa kyse on ollut tietystä kohteesta järjestetystä tarjouskilpailusta,
TLO:n jäsenyritysten harjoittamaa yhteistyötä on pidettävä kilpailunrajoituslain 5 §:n
1 momentin 1 kohdan vastaisena tarjouskartellina. Samalla menettely yleisemmin täyttää myös edellä käsitellyn 6 §:n vastaisen hintayhteistyön tunnusmerkistön, jota koskeva poikkeuslupahakemus on tullut hylätyksi.

Hankintayksikkö on perustellut valintaansa hinnan ohella sillä, että tarjouskilpailun
yleisten ehtojen kohdan 10 mukaan tarjousyhteenliittymät ovat voineet jättää yhteisen
tarjouksen kilpailtavana olevasta liikenteestä. Tämä ei kuitenkaan voi merkitä sitä, että
kilpailunrajoituslaissa kielletyn tarjouskartellin antama tarjous voitaisiin hyväksyä
tarjouskilpailun voittajaksi. Sen sijaan se on mahdollistanut sallitun tarjousyhteenliittymän antaman tarjouksen hyväksymisen, kuten tarjouspyynnön kohdassa 8 on määritelty. Kyseisen kohdan mukaan tarjoaja voidaan sulkea pois tarjouskilpailusta, jos

"tarjoajana on tarjousyhteenliittymä, joka ei täytä "Yleiset ehdot" kohdassa 10
määriteltyjä vaatimuksia".

Yleisten ehtojen kohdan 10 mukaan:

"Liikennöitsijät voivat Suomea sitovien sopimusten ja voimassa olevan
kilpailulainsäädännön puitteissa muodostaa tarjousyhteenliittymiä, jotka jättävät yhteisiä tarjouksia kilpailtavana olevasta liikenteestä."

Kilpailuneuvoston valmisteluistunnossa hankintayksikkö on ilmoittanut, että kyseiset reitit 11 A ja 11 B ajetaan neljällä autolla. Tarjousyhteenliittymä ei ole esittänyt
kilpailuneuvostolle selvitystä, miksi kyseisten reittien hoitamiseen tarvittaisiin 22
liikenteenharjoittajan autot, vaikka reitit on mahdollista hoitaa neljällä autolla.

Kilpailunrajoituslain 5 §:n 2 momentissa sallitulla tarjousyhteenliittymällä tarkoitetaan
tilannetta, jossa yritykset sitoutuvat sellaiseen yhteiseen työsuoritukseen, jota ei ole
mahdollista toteuttaa yksin minkään mukana olevan elinkeinonharjoittajan toimin. Tällöin jokaisen yhteistarjouksessa mukana olevan elinkeinonharjoittajan on myös jollain lailla osallistuttava itse suorituksen täyttämiseen. Lainvalmistelutöissä todetaan, että tunnusomaista tällaiselle tilanteelle on, että suoritus, jota tarjouskilpailu koskee, on liian suuri yksittäiselle yhteistoimintaan osallistuvalle yritykselle. Yhteistyöhön osallistuvat toimittajat sitoutuvat sellaiseen yhteiseen suoritukseen, jonka toteuttaminen ei olisi mahdollista yksin minkään mukana olevan yrityksen toimin. Tässä tapauksessa yhteenliittymässä on mukana selvästi enemmän liikenteenharjoittajia kuin mitä yhteinen työsuoritus edellyttäisi. Järjestelyn todellisena tavoitteena ja seurauksena ei ole liikennöinnin edellyttämien resurssien kokoaminen, vaan TLO:n jäsenyritysten välisen kilpailun estäminen.

Edellä mainituin perustein Tarjousyhteenliittymä TLO:n tapauksessa kyse ei ole
kilpailunrajoituslain 5 §:n 2 momentissa sallitusta tarjousyhteenliittymästä. Sitä vastoin menettelyä on pidettävä lain 5 §:n 1 momentissa kiellettynä tarjouskartellina. Kuten edellä mainitussa kilpailuneuvoston TLO:n poikkeuslupahakemusta koskevassa päätöksessä on todettu, TLO:n jäsenyritysten harjoittama yhteistyö on myös kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaista. Yhteistyöjärjestelyn perusluonne on siinä määrin kilpailulainsäädännön vastainen, ettei poikkeusluvan myöntäminen tule kysymykseen.

Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa hankintayksikön olisi tullut ennen tarjousten vertailua hylätä Tarjousyhteenliittymä TLO:n, kielletyn tarjouskartellin, antama tarjous
tarjouspyynnön 8. kohdan nojalla. TLO:n jäsenten yhteistarjous ei ole täyttänyt kyseistä tarjouspyynnön ehtoa, koska se on kilpailunrajoituslain 5 §:n vastainen. Kilpailuneuvosto toteaa selvyyden vuoksi, että vaikka tarjouspyynnössä ei olisi ollut edellä mainittua yleisten ehtojen nimenomaista mainintaa, tarjousyhteenliittymän tarjous olisi tullut joka tapauksessa hylätä pakottavien lainsäännösten vastaisena. Kilpailunrajoituslain 18 §:n mukaan sopimukseen, sääntömääräykseen tai muuhun oikeustoimeen tai järjestelyyn sisältyvää ehtoa, joka on 4-7 §:n vastainen, ei saa soveltaa tai panna täytäntöön.

Liikenneluvan osalta kilpailuneuvosto toteaa, että kilpailuneuvosto on aikaisemmassa
ratkaisukäytännössään katsonut, että tarjouspyynnön ehto siitä, että tarjoajalla on
vaadittava lupa, on täyttynyt, jos tarjouksen antaneen yhtiön kaikilla osakkailla on
vaadittava lupa (T Makkonen Oy; d:o 12/359/97; kilpailuneuvoston päätös 21.5.1997).
Korkein hallinto-oikeus on vahvistanut kilpailuneuvoston päätöksen 16.3.1998 antamallaan ratkaisulla (taltio 0409).

Turun kaupunki on vaatinut, että mikäli Tarjousyhteenliittymä TLO katsotaan
lainvastaiseksi tarjouskartelliksi, hankintayksikölle annetaan mahdollisuus järjestää
tarjouskilpailu uudelleen. Perusteluna vaatimukselleen kaupunki on esittänyt, että sillä
tulee olla mahdollisuus käyttää hyväkseen olemassa olevat kilpailumahdollisuudet. Hakija on vastustanut kilpailun uudelleen järjestämistä.

Kilpailuneuvosto harkitsee kohtuulliseksi, että TLO:n jäsenyrityksille varataan tilaisuus tehdä tarjous liikenteen hoitamisesta. Tämän vuoksi Matka-Autot Oy:n hakemus hylätään tältä osin. Asiaa harkitessaan kilpailuneuvosto on ottanut huomioon tarjouspyynnön 8. kohdan sekä julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n, jonka mukaan hankintakilpailu on järjestettävä siten, että saadaan aikaan riittävä kilpailu.

Kun hakija on osittain voittanut, Turun kaupunki on velvoitettava osallistumaan hakijan oikeudenkäyntikuluihin.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta
ilmenevällä tavalla.

3. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto kumoaa Turun kaupungin joukkoliikennelautakunnan 30.12.1997 tekemän hankintapäätöksen, jolla lautakunta on valinnut Tarjousyhteenliittymä TLO:n tarjouksen reiteistä 11A ja 11B.

Turun kaupunki velvoitetaan korvaamaan Matka-Autot Oy:n oikeudenkäyntikuluista 20 000 markkaa korkolain 4 §:n 3 momentin mukaisine viivästyskorkoineen luettuna siitä, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta. Muut oikeudenkäyntikuluvaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.