Julkista hankintaa koskeva hakemus koulukuljetusten tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 40/359/98
Antopäivä 18.11.1998

Kilpailuneuvosto on 18.11.1998 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian
käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen sekä jäsenet Hertto, Lilja, Liljeblom ja Stenbacka, päättänyt seuraavaa.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kesälahden kunnan koululautakunta on pyytänyt puhelimitse Kesälahden Taksit ry:ltä
tarjouksia koulukuljetuksista lukuvuonna 1998-99. Määräaikaan 22.6.1998 mennessä
hankintayksikkö sai kolme tarjousta. Koululautakunta valitsi kunnan pohjoispään kylien, Hummovaaran ja Villalan, koulukuljetusten suorittajaksi taksiautoilija Y:n. Kyseisistä kuljetuksista oli jättänyt tarjouksen myös taksiautoilija X:n.

HAKEMUS

Autoilija X on 1.10.1998 kilpailuneuvostolle toimittamassaan hakemuksessa vaatinut ensisijaisesti, että päätös Kesälahden kunnan pohjoispään koululaiskuljetusten osalta on poistettava. Toissijaisesti hakija on vaatinut Kesälahden kunnan velvoittamista maksamaan hyvitysmaksuna 55 000 markkaa laillisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua päätöksen antopäivästä lukien. Lisäksi kunta on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen. Vaatimuksiaan hakija on perustellut muun ohella seuraavasti.

Koululautakunta hyväksyi kunnan pohjoispään kuljetuksista Y:n tarjouksen, jossa oli ilmoitettu kolmen prosentin alennus liikenneministeriön taksasta. Koska kyseisessä tarjouksessa oli sitouduttu laskuttamaan lähin taksi periaatteen mukaisesti, tarjous oli taksien asemapaikasta johtuen kunnalle kalliimpi.

Y on saanut epämääräisen puhelinsoiton Kesälahden taksiasemalta taksiautoilija Timo A:lta muutamaa päivää ennen tarjousajan päättymistä siitä, että kunnan koululaiskuljetuksista olisi tehtävä tarjous. Tarjouksia pyydettäessä tarjoajien tietoon ei saatettu kuljetusreittejä eikä niitä oppilaita, joita kuljetus koskee. Hankinta ei ole ollut arvoltaan niin vähäinen tai kiireellinen, että se olisi voitu tehdä ainoastaan suullisesti. X:n käsityksen mukaan asiassa oli kysymys siitä, haluaako hän suorittaa koululaiskuljetuksia kunnan pohjoispäässä kuten ennenkin. X on käsittänyt asian näin, koska hän on suorittanut koululaiskuljetuksia kunnan kanssa tekemiensä kuljetussopimusten mukaisesti jo yli kolmekymmentä vuotta lähin taksi periaatteella, jonka mukaan kuljetukset laskutetaan auton asemapaikasta. Sopimukset on tehty alussa suullisesti, myöhemmin kirjallisesti, kuitenkin aina samoja tavaksi muodostuneita sopimusperiaatteita ja -tapoja noudattaen.

Tarjouspyyntö olisi tullut tehdä niin selkeästi, että siihen perustuvat tarjoukset olisivat
olleet vertailukelpoisia keskenään. Kuljetettavien koululaisten ja ajettavien kuljetusreittien olisi tullut olla tiedossa. Prosenttialennuksella ei ole edellä mainitun lähin taksi periaatteen johdosta olennaista merkitystä.

Vertailun vuoksi X teki oikaisuvaatimuksensa yhteydessä kustannusvertailun niiden oppilaiden kuljetusten osalta, joiden käynti Villalan ala-asteella oli johtajaopettaja B:n tiedossa. Kustannusvertailusta kävi ilmi, että hänen suorittamansa kuljetukset olivat päivässä 13,10 markkaa edullisempia, vaikka otettiin huomioon Y:n tarjouksessaan ilmoittama kolmen prosentin alennus. Kuljetus tuli lukuvuodessa Y:n suorittamana
2 489 markkaa kalliimmaksi. Vertailusta kävi myös ilmi, miten paljon edullisempia koulukuljetukset olisivat olleen X:n suorittamina lukuvuoden 1997-1998 pohjoispään reittejä noudattaen.

Julkisista hankinnoista annetun lain mukaan kunnan on julkisena yhteisönä valittava se tarjous, joka on sille halvin tai kokonaistaloudellisesti edullisin. Tarjouksia on vertailtava hinnan ja laadun perusteella. X:n esittämä tarjous oli hinnaltaan edullisin lähin taksi periaatteen mukaan. Tämä laskutusperuste on kirjattu taksapäätökseen. Tämä laskutusperiaate on aiemmin hyväksytty, myös kirkonkylän taksien osalta, ja tähän on myös Y:n tarjous perustunut.

X:n ja kunnan väliseen sopimustapaan on jo yli kolmenkymmenen vuoden ajan
kuulunut se, että X on tehnyt reittisuunnitelmat tiedossa olevien kuljetettavien
oppilaiden mukaan. Hän ei ole aiempina vuosikymmeninä laskuttanut erikseen
reittisuunnitelmista eikä hän tänäkään vuonna rikkonut syntynyttä hyväksi osoittautunutta sopimustapaa.

Kuljetuksen laadusta ei kunnan, oppilaiden tai heidän vanhempiensa taholta ole tullut
moitteita. X:llä on myös kuljetuksiin hyvin soveltuva Ford Mondeo vuosimallia 1996, jossa on yhdeksän istumapaikkaa ja erityisesti farmariauton takaosaan rakennetut istumapaikat kahdelle koululaiselle.

Oikaisuvaatimusta käsiteltäessä Y on esittänyt lautakunnalle, että laki ei velvoita yrittäjää laskuttamaan asemapaikasta saakka. Y on kuitenkin tarjouksessaan viittauksella reittitaksaan tosiasiassa viitannut liikenneministeriön päätökseen henkilövuokra-autojen reittitaksoista. Laskutus muusta kuin asemapaikasta lähtien olisi siten tarkoittanut uuden tarjouksen tekemistä, mikä ei ole mahdollista.

Kuljetukset X:n suorittamina olisivat viikossa 72,90 markkaa eli vuodessa noin 2 770 markkaa Y:n kuljetuksia halvempia.

Koululaisajot olisivat tuottaneet X:lle 2 714,70 markkaa viikolta, mikä tekee 51 579 markkaa lukuvuodessa. Tarjousten laatimisesta on aiheutunut 3 500 markan vahinko.

VASTINE JA LAUSUNTO

Kesälahden kunta on 19.10.1998 kilpailuneuvostolle toimittamassaan vastineessa
esittänyt, että tarjoukset oppilaskuljetuksista lukuvuodeksi 1998-99 pyydettiin puhelimitse 16.6.1998 Kesälahden Taksit ry:ltä määräajan ollessa 22.6.1998. Yhdistys on itse huolehtinut tarjouspyynnön tiedottamisesta jäsenistölleen parhaaksi katsomallaan tavalla. Tarjouspyyntömenettely on toistunut muodoiltaan samanlaisena usean vuoden ajan.

Tarjouspyyntöä ei tehty yksityiskohtaisiin reittisuunnitelmiin perustuen, koska sellaisia ei ollut olemassa. Kunnan ja taksiyhdistyksen välillä on noudatettu sellaista käytäntöä, että taksit laativat oppilaskyydityksiä koskevat yksityiskohtaiset reittisuunnitelmat ilman eri korvausta tarjoushintaan kuuluvana. Taksit ovat suorittaneet oppilaiden kuljetuksia vuosikaudet, joten heillä on vankka tuntemus oppilasmääristä ja reiteistä saamansa kokemuksen perusteella. Kun X:n hakemuksessa tarkoitetut kuljetukset tapahtuvat alle 500 asukkaan muodostamassa kyläparissa kunnan pohjoispäässä, on ilmiselvää, että kuljetuksia vuosikymmenet hoitaneilla takseilla on riittävä tieto reiteistä ja oppilasmääristä.

Hankinnan arvo vuositasolla on toteutuneiden reittien perusteella laskettuna noin
105 000 markkaa. X:n ja Y:n tarjouksia verrattaessa kävi ilmi, että molemmat tarjoukset perustuvat liikenneministeriön vahvistamaan taksaan, josta Kupiainen tarjosi kolmen prosentin alennusta. Koska kuljetettavia oppilaita on sekä Hummovaaran että Villalan kylän alueella, ei taksin lähtöpaikalla voi olla kovin suurta merkitystä tarjouksia arvioitaessa. X:n esittämät tulkinnat toisen osapuolen tekemän tarjouksen sisällöstä tulee subjektiivisina jättää omaan arvoonsa.

Kirjallista sopimusta oppilaskyydityksistä ei ole tehty. Kuljetukset ovat perustuneet
Kesälahden Taksit ry:n tekemään tarjoukseen, jonka mukaan kunnassa on seurattu
taksien laskutuksen oikeellisuutta.

Yhteenvetona kunta on esittänyt, että ilmeisesti hakija on perustanut hakemuksensa
olettamukseen, että pitkään jatkunut kuljetussopimussuhde on muodostunut hänelle
ylimuistoisen nautintaoikeuden kaltaiseksi pysyväksi eduksi, johon ei voi kajota.

Koska hakijalla ei ole voinut olla etuoikeutta saada kunnan pohjoispään
oppilaskyydityksiä hoitaakseen, ei hänelle ole voinut koitua vahinkoa niiden antamisesta toiselle yrittäjälle. On selvää, että tarjouskilpailussa häviäminen on normaali yritystoimintaan kuuluva riski, josta ei, kuten ei myöskään tarjouksen laadinnasta, voi saada vahingonkorvausta.

Taksiautoilija Y on 15.10.1998 toimittamassaan lausunnossa vaatinut
lausunnosta lähemmin ilmenevillä perusteilla hakemuksen hylkäämistä, koska hänen
tekemänsä tarjous on ollut halvempi kuin X:n tekemä tarjous.

X on toimittanut 27.10.1998 vastaselityksen annetun vastineen ja
lausunnon johdosta. Vastaselityksessään hakija on esittänyt, että tarjouspyynnön
kohteena ovat olleet Villalan ja Hummovaaran koulupiirien alueet. Kun Hummovaaran koulu sittemmin lakkautettiin, päättivät Hummovaaran alueen koululaisten vanhemmat kuljetuttaa lapsensa Kiteen kunnan alueella sijaitsevaan Puhoksen kouluun. Päätös tehtiin vasta, kun koululaiskyydityksistä oli jo annettu tarjoukset. Koulutoimenjohtajan väite siitä, että oppilaat ja kuljetusreitit olisivat olleet tarjoajien tiedossa on perätön.

Kunnan vastineesta käy ilmi, että molemmat tarjoajat tekivät tarjouksensa perustaen sen liikenneministeriön päätökseen. Taksin asemapaikalla oli lopputulokseen huomattava merkitys, koska ne oppilaat, jotka jäivät kuljetettaviksi, asuvat keskimääräisesti lähempänä X:n asemapaikkaa.

Hakija on pyytänyt oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 15 989,32 markalla laillisine korkoineen.

Kesälahden kunta on vielä esittänyt, että sekä X:n että Y:n laskelmia
voidaan pitää oikeina. Poikkeamat johtuvat siitä, että X:n on käyttänyt laskelmissaan kevätlukukautena 1998 toteutuneita reittejä ja Y:n lukuvuoden 1998-99 alun tilanteen mukaisia reittejä. Koska asiaa on tarkasteltava vallitsevan tilanteen perusteella, on Y:n tarjous kokonaisuutena hieman edullisempi kuin X:n tarjous, vaikka otetaankin huomioon X:n asemapaikan hivenen edullisempi sijainti kuljetusten suhteen.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/92) piiriin sellaisena kuin se on
muutettuna 1.3.1998 voimaan tulleella lailla (1247/1997). Kesälahden kunta on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun
asetuksen (380/1998) 1 §:n 1 momentin mukaan asetusta sovelletaan sellaiseen tavara-
ja palveluhankintaan, jonka ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään
200 000 erityisnosto-oikeutta (SDR) vastaava määrä ecuina ilmaistuna (kynnysarvo) asetuksen mukaista ennakko- tai hankintailmoitusta julkaistaessa. Pykälän 4 momentin mukaan kauppa- ja teollisuusministeriö ilmoittaa vuosittain, mitkä kynnysarvojen markkamääräiset arvot ovat. Kauppa- ja teollisuusministeriö on ilmoittanut edellä mainituksi markkamääräiseksi kynnysarvoksi 1 161 374 markkaa vuodelle 1998. Saadun selvityksen mukaan nyt kyseessä olevan palveluhankinnan arvonlisäveroton arvo on noin 105 000 markkaa, joten hankinta alittaa säädetyn kynnysarvon. Kyseessä on siten kynnysarvon alittava hankinta, johon asetus ei sovellu.

Kilpailuneuvosto on tutkinut toimivaltaansa liittyvänä kysymyksen siitä, onko hakemus saatettu vireille hankintalain edellyttämällä tavalla. Hankintalain 9a §:n 2 momentin mukaan hakemus kilpailuneuvostolle on tehtävä kirjallisesti ennen hankintasopimuksen tekemistä. Hankintasopimus ei estä hakemuksen käsittelyä, jos hakemus on tehty 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoajat ovat saaneet tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta tai sitä koskevasta päätöksestä. Tarjoajien katsotaan saaneen tiedon, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua asiakirjan lähettämisestä. Kilpailuneuvoston oikeuskäytännössä (esim. Sirolan Liikenne Oy, kilpailuneuvoston päätös 24.8.1995, d:o 6/359/95) hankintasopimuksena on pidetty tarjouspyynnössä mainitun yksityiskohtaisen sopimuksen solmimista asianosaisten välillä. Kesälahden kunnan koululautakunta on tehnyt voittaneen tarjouksen mukaisen tilauksen koulukuljetuksista puhelimitse ennen hakemuksen saapumista kilpailuneuvostolle. Saadun selvityksen mukaan hankintasopimusta ei tehty eikä ollut tarkoitus tehdä kirjallisena. Hankintaa koskeva hakemus on saapunut kilpailuneuvostolle 1.10.1998. Hakemusta ei ole tehty 14 päivän kuluessa Kesälahden kunnan koululautakunnan 1.7.1998 tekemän hankintapäätöksen tiedoksisaamisesta.

Kesälahden kunnan koululautakunnan hankintapäätös on lähetetty X:lle
3.7.1998. Päätöksen liitteenä on ollut ohje kunnallisesta oikaisuvaatimusmenettelystä.
Hakija on tehnyt saamansa valitusosoituksen mukaisesti oikaisuvaatimuksen, jonka
koululautakunta on hylännyt 12.8.1998. Oikaisuvaatimuksen liitteenä on ollut ohje
muutoksenhakumenettelystä Pohjois-Karjalan lääninoikeudelle, johon hakija on jättänyt valituksen. Lääninoikeus on jättänyt valituksen toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta.

Hankintapäätöksestä tai sen liitteestä ei ole ilmennyt, miten hakijan tulisi menetellä saattaakseen asian muutoksenhakuelimenä hankinta-asioissa olevan kilpailuneuvoston tutkittavaksi.

Kilpailuneuvosto on 21.9.1998 antamassaan päätöksessä (Avoimien Järjestelmien
Instituutti Oy; d:o 29/359/98) katsonut, että hankintayksikön virheellisen menettelyn
valitusosoituksen antamisessa ei tule johtaa hakijan oikeudenmenetykseen. Tämän
vuoksi ja kun kaikki muutkin kilpailuneuvoston toimivallalle säädetyt edellytykset ovat täyttyneet, kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

2. Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n mukaan hankintayksiköiden on hankinnoissaan meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tulee turvatuksi. Tämä tarkoittaa muun ohella sitä, että tarjouspyyntö on valmisteltava ja laadittava niin, että se tuottaa yhteismitallisia ja toisiinsa verrattavissa olevia tarjouksia. Hankintayksikön tulee riittävässä määrin ennen tarjouspyynnön julkistamista selvittää tarpeitaan ja yksilöidä hankinnan kohde
tarjouspyynnössä sillä tarkkuudella, että edellä mainittuun lopputulokseen on mahdollista päästä. Tarvittaessa hankintayksikön tulee ottaa yhteyttä tarjoajiin saadakseen tarvittavat selvitykset ja täydennykset tarjousten vertailemiseksi.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa koululautakunta on 16.6.1998 pyytänyt
suullisesti tarjouksia kunnan koululaiskuljetuksista. Vastineessaan kunta on ilmoittanut, että tarjouspyyntöä ei tehty yksityiskohtaisiin reittisuunnitelmiin perustuen, koska sellaisia ei ollut olemassa. Kunnan ja taksiyhdistyksen välillä on noudatettu käytäntöä, että taksit laativat oppilaskyydityksiä koskevat yksityskohtaiset reittisuunnitelmat ilman eri korvausta tarjoushintaan kuuluvana.

Päätöspöytäkirjasta 1.7.1998 käy ilmi, että koululautakunta on saanut kunnan
pohjoispään koulukuljetuksista kaksi tarjousta. X on tarjoutunut suorittamaan kuljetukset liikenneministeriön hyväksymän reittitaksan mukaisesti. Taksiautoilija Y on tarjoutunut suorittamaan kuljetukset kyseisellä taksalla, josta annetaan alennusta kolme prosenttia. Koululautakunta on 1.7.1998 valinnut kuljetusten suorittajaksi autoilija Y:n.

Liikenneministeriön henkilövuokra-autojen reittitaksoista 18. päivänä joulukuuta 1997 antaman päätöksen 3 §:n mukaan "Matkan pituus määräytyy ajon alkamispisteestä, ei kuitenkaan kauempaa kuin asemapaikasta ja sinne takaisin."

Molemmmat tarjouksen antaneet, X ja Y, ovat hinnoitelleet
tarjouksensa liikenneministeriön kyseisen pykälän perusteella sillä erotuksella, että
Y on tarjonnut kolmen prosentin alennusta. Matkan taksa määräytyy
liikenneministeriön edellä mainitun päätöksen mukaan ajettujen kilometrien perusteella. Koska X:n ja Y:n asemapaikat saadun selvityksen mukaan sijaitsevat eri paikoissa, on ajettavat reitit ja niiden kilometrimäärät oltava selvillä, jotta annettuja tarjouksia voitaisiin verrata keskenään. Näin ei ole kuitenkaan ollut käsiteltävänä olevassa tapauksessa, vaan hankintayksikön päätös on tehty ilman tietoa ajettavista kilometreistä.

Vasta oikaisu- ja muutoksenhakuvaiheessa X ja Y ovat puolin ja toisin
esittäneet ajettavat reitit ja niihin perustuvat laskelmat. Annettuja tarjouksia ei kuitenkaan esitettyjen laskelmien perusteella voida vertailla keskenään, sillä reittitiedot poikkeavat toisistaan. Kunnan 6.11.1998 päivätyn vastineen mukaan X on käyttänyt laskelmissaan kevätlukukautena 1998 toteutuneita reittejä ja Kupiainen lukuvuoden 1998-99 alun tilanteen mukaisia reittejä. Saadun tiedon mukaan kumpikaan esitetyistä reittilaskelmista ei, muuttuneiden olosuhteiden johdosta, vastaa lukuvuoden 1998-99 todellista tilannetta. Kilpailuneuvosto toteaa, että kilpailuneuvoston tarkastus tähtää siihen, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hankintamenettelyssä ja päätöksenteossa tuolloin tiedossa olleiden seikkojen nojalla.

Yhteenvetona kilpailuneuvosto toteaa, että tarjousvertailu on jäänyt puutteelliseksi.
Hinnoittelu on perustunut ajokilometreihin, mutta ajettavat reitit ja kilometrit eivät ole olleet esillä vertailuajankohtana. Tästä syystä tarjousvertailu on jäänyt siinä määrin
epämääräiseksi, ettei edullisin tarjous ole tullut selvitetyksi sillä tavoin kuin lain 7 §
edellyttää.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta
ilmenevällä tavalla.

3. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto kumoaa Kesälahden kunnan koululautakunnan 1.7.1998 tekemän,
kunnan pohjoispään koulukuljetuksia koskevan päätöksen. Asia palautetaan
koululautakunnnalle, jonka tulee tehdä annetuista tarjouksista tarjousvertailu ja sen
jälkeen hankintapäätös annettujen valintaperusteiden mukaisesti.

Kesälahden kunta velvoitetaan korvaamaan hakijan kohtuulliseksi harkitut
oikeudenkäyntikulut 5 000 markalla korkolain 3 §:n 4 momentin mukaisine
viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua päätöksen antamisesta lukien.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.