Julkista hankintaa koskeva hakemus kuljetus- ja työkonepalveluita koskevassa asiassa

Dnro 24/359/96
Antopäivä 17.2.1997

Kilpailuneuvosto on 17.2.1997 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen sekä jäsenet Honkapohja, Korpi, Lilja, Liljeblom ja Neimala, päättänyt seuraavaa.

HAKEMUS

Hakija autoilija X on 11.11.1996 kilpailuneuvostolle toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että kilpailuneuvosto

1. antaisi julkisista hankinnoista annetun lain 9 §:n mukaisen kiellon Turun kaupungin kunnallistekniselle osastolle, ja

2. velvoittaisi hankintayksikön järjestämään lainmukaisen tarjouskilpailun koskien yksikön kuljetus- ja työkonepalveluiden hankintamenettelyä.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hakija on toiminut Turussa vuodesta 1977 lukien yksityisenä ammatinharjoittajana omistamallaan kuorma-autolla. Hakija on osallistunut keväällä 1995 kaupungin järjestämään kuljetuspalveluiden hankintaa koskevaan tarjouskilpailuun, joka koski sopimuskautta 1.7.1995-30.6.1996. Turun kaupunki ei ole järjestänyt tarjouskilpailua rakennusviraston kunnallisteknisen osaston 1.7.1996 jälkeen tarvitsemista ulkopuolisista kuljetus- ja työkonepalveluista. Hakija ei ole näin ollen voinut tarjota kuljetuspalveluitaan kaupungille.

VASTINE

Turun kaupungin kunnallistekninen osasto on 29.11.1996 toimittamassaan vastineessa lausunut, että heidän noudattamansa hankintamenettely on liiteaineistosta ilmenevien kiinteistö- ja rakennustoimen lautakunnan tekemien päätösten mukainen. Kunnallistekninen osasto on muutoin viitannut aiemmin kauppa- ja teollisuusministeriölle antamiinsa selvityksiin.

SUULLINEN VALMISTELUISTUNTO

Asiassa on järjestetty 16.1.1997 suullinen valmisteluistunto.

ASIANOSAISTEN LISÄKIRJELMÄT

Hakija X sekä Turun kaupunki ovat 30.1.1997 toimittaneet asiassa vielä lisäkirjelmät.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

Autoilija X:n hakemus koskee Turun kaupungin menettelyä kuljetus- ja työkonepalveluiden hankinnassa. Kyseisten hankintojen osalta järjestettiin tarjouskilpailu viimeksi vuonna 1995. Turun kaupungin kiinteistö- ja rakennustoimen lautakunta on 22.5.1996 pitämässään kokouksessa päättänyt olla kilpailuttamatta sanottuja hankintoja 1.7.1996 alkaen. Hakija on pitänyt menettelyä julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n vastaisena ja vaatinut tarjouskilpailun järjestämistä. Turun kaupunki on vastustanut hakemusta.

1. Hakemuksen tutkiminen

Asia kuuluu julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) piiriin. Turun kaupungin kunnallistekninen osasto on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Julkisia hankintoja koskevan lain 9 §:n 1 momentin mukaan hakemuksen kilpailuneuvostolle voi tehdä se, jota asia koskee. Kun tarjouskilpailua ei ole järjestetty, X ei ole voinut tarjota palveluitaan kaupungille. Asia koskee siten hänen oikeuttaan 9 §:ssä tarkoitetuin tavoin.

Kilpailuneuvosto on tutkinut toimivaltaansa liittyvänä esikysymyksenä kynnysarvojen täyttymisen nyt kysymyksessä olevassa hankinta-asiassa. Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista annetun asetuksen (243/1995) 1 §:ssä on palveluhankintojen osalta säädetty, että asetusta sovelletaan sellaiseen palveluhankintaan, jonka arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään 200 000 ECU:a. Käsiteltävänä olevaan hankintaan sovellettavan vuonna 1996 noudatettavan laskentakaavan mukainen kynnysarvo on 1 294 398 markkaa. Asian käsitteleminen kilpailuneuvostossa edellyttää siten, että nyt käsiteltävänä olevan hankinnan arvonlisäveroton osuus on vähintään edellä mainitun markkamäärän suuruinen.

Asetuksen 7 §:n 3 momentin mukaan määräajoin uudistettavan tai säännöllisesti toistuvia tavarantoimituksia tai palveluja koskevan sopimuksen arvon laskentaperusteena käytetään joko viimeksi kuluneen tilikauden tai 12 kuukauden aikana tehtyjen samanlaisten sopimusten kokonaisarvoa alkuperäistä sopimusta seuraavien 12 kuukauden arvioidut määrään tai arvoon vaikuttavat muutokset mukaan luettuina tai niiden sopimusten ennakoitua yhteisarvoa, jotka tehdään ensimmäisen sopimuksen toimitusta seuraavien 12 kuukauden aikana taikka koko sopimuskauden aikana, jos sopimuskausi on tätä pitempi.

Turun kaupungin kunnallisteknisen osaston ilmoituksen mukaan ulkopuolisten kuljetus- ja työkonepalveluiden hankinnan yhteisarvo on vuosittain 12-15 miljoonaa markkaa. Edellä mainituilla perusteilla Turun kaupungin kunnallisteknisen osaston hankkimien kuljetus- ja työkonepalveluiden arvonlisäveroton kokonaisarvo täyttää siten asetuksen 1 §:n nojalla määräytyvän kynnysarvon.

Kun kaikki kilpailuneuvoston toimivallalle julkisten hankintojen osalta säädetyt edellytykset näin ovat täyttyneet, kilpailuneuvosto on tutkinut asian.

2. Asian ratkaiseminen

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n mukaan hankintayksiköiden on hankinnoissaan meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tulee turvatuksi. Viimeksi mainitun tavoitteen saavuttaminen edellyttää, että menettely on järjestettävä sellaiseksi, ettei se tarjoa mahdollisuuksia syrjimiseen tai suosimiseen taikka muuhunkaan epäasialliseen kohteluun. Lain 5 §:n 1 momentin mukaan hankinnassa on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet. Hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Lain esitöissä tällaisena erityisenä syynä on mainittu muun muassa hankinnan vähäinen arvo, tarjouskilpailun järjestämisestä aiheutuvat kohtuuttoman suuret hallinnolliset kustannukset tai sellainen odottamaton muusta kuin hankintayksikön omista toimenpiteistä johtuva kiire hankinnan tekemisessä, ettei tarjouskilpailua ehditä järjestää (1992 vp, HE 154, s. 12). Hankintayksikön on osoitettava erityisten syiden käsilläolo.

Asiakirjoista käy ilmi, että Turun kaupungin kunnallistekninen osasto on järjestänyt vuonna 1995 tarjouskilpailun sopimuskaudesta 1.7.1995-30.6.1996. Kilpailu on järjestetty ns. puitekilpailuna siten, että edullisen tarjouksen tehneet tarjoajat on otettu erityiseen luetteloon, josta palveluiden tarjoajat on yksittäistapauksissa valittu. Sittemmin tarjouskilpailun järjestämisestä on luovuttu. Kiinteistö- ja rakennustoimen lautakunta on 22.5.1996 pitämässään kokouksessa päättänyt, että 1.7.1996 alkaen osaston töissä otetaan käyttöön kunnallisteknisen osaston valmistelemat ja neuvottelemat kuljetus- ja työkonepalveluiden hankkimisohjeet hinnastoineen. Esitellessään asiaa 8.5.1996 pidetyssä kokouksessa on kunnallistekninen osasto katsonut tarjousmenettelystä saatujen kokemusten osoittaneen, että kilpailu lisää huomattavasti valmistelutyötä erityisesti tarjousvaiheessa. Valmistelutyö on hankinnan kynnysarvojen ylittymisen takia aloitettava jo noin puoli vuotta ennen tarjoushintojen käyttöönottoa. Osaston mukaan tarjouskauden pituus ei voi yleensä olla yhtä vuotta pitempi, mikäli halutaan välttyä tarjoushintojen tarkistusmahdollisuudelta tarjouskauden aikana.

Kilpailuneuvosto hyväksyy kunnallisteknisen osaston näkemyksen siitä, ettei yksittäistä, hyvin lyhytaikaista urakkaa ole tarkoituksenmukaista kilpailuttaa, koska tästä aiheutuvat kustannukset ylittäisivät saadun hyödyn, siten kuin hankintalain 5 §:ssä on todettu. Kun hankintojen vuosittainen yhteisarvo on 12-15 miljoonaa markkaa, hankintojen kilpailuttamisesta ei kuitenkaan voida luopua pelkästään sillä perusteella, että yksittäisten urakoiden kilpailuttaminen ei ole perusteltua. Tarjouskilpailu on mahdollista järjestää sellaisena puitekilpailuna, jollainen Turussa on aikaisemmin toimeenpantu ja jollaista kilpailumuotoa sovelletaan kilpailuneuvoston hankkimien vertailutietojen mukaan useissa muissakin kaupungeissa. Hankinnat on kilpailutettava määräajoin.

Hankintayksikkö on vastineessaan viitannut siihen, että asiassa on järjestetty kilpailu vuonna 1995, joten hintataso on hankintayksikön tiedossa. Kun hinnat vaihtelevat kysyntä- ja tarjontatilanteen mukaan, aikaisempaa kilpailua ei voida pitää lain 5 §:ssä
tarkoitettuna erityisenä syynä kilpailuttamisesta luopumiselle.

Esitettyyn viitaten kilpailuneuvosto katsoo, ettei Turun kaupunki ole esittänyt laillista syytä kilpailuttamisesta luopumiselle.

Nyt kysymyksessä olevan kaltaisessa hankintamenettelyssä yksittäisen palveluiden tarjoajan kannalta on tarjouskilpailun järjestämisen ohella olennaista se, että kaupungin asianomaiset viranomaiset palvelutilauksia tehdessään noudattavat ja soveltavat objektiivisia ja syrjimättömiä valintaperusteita. Kilpailun tuloksena aikaansaadulta palveluiden tarjoajien listalta on esimerkiksi yksittäisen kuljetustehtävän suorittaja valittava sellaisin perustein, jotka kestävät myös kriittisen jälkikäteisen tarkastelun.

Kilpailuneuvosto toteaa, että nyt kysymyksessä olevan kaltaisessa kuljetus- ja työkonepalveluiden hankinnassa voivat yksittäisen urakoitsijan valinperusteina tulla kysymykseen hinnan ohella lähinnä vain kaluston soveltuvuus käyttötarkoitukseen ja
kaluston kunto. Jos muita valintaperusteita halutaan soveltaa, asianomaisen hankintapäätöksen tekijän tulee pystyä osoittamaan, että kyseiset perusteet ovat palveluhankinnan kannalta tarpeellisia eivätkä johda tarjoajien syrjintään.

Turun kaupunki on valmisteluistunnossa perustellut menettelyään olla antamatta hakijalle urakoita myös sillä, että hakija on useaan otteeseen ollut yhteydessä kauppa- ja teollisuusministeriöön. Kauppa- ja teollisuusministeriö on 4.9.1996 päivätyssä kirjeessään katsonut hankintasääntöjä mahdollisesti rikotun. Kilpailuneuvosto toteaa, etteivät X:n yhteydenotot ministeriöön ole oikeudellisesti relevantti seikka harkittaessa sitä, onko Turun kaupungin teknisellä osastolla ollut lain 5 §:ssä tarkoitettu erityinen syy olla järjestämättä tarjouskilpailua. Kilpailuneuvosto toteaa selvyyden vuoksi, ettei hakijan menettely hankintamenettelyyn liittyvien epäkohtien selvittämiseksi voi olla sellainen peruste, jolla tarjoaja voidaan sulkea hankintojen ulkopuolelle.

Edellä mainituilla perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

3. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto kumoaa Turun kaupungin kiinteistö- ja rakennustoimen lautakunnan 22.5.1996 tekemän päätöksen olla kilpailuttamatta kuljetus- ja työkonepalveluiden
hankintoja. Julkisista hankinnoista annetun lain mukainen tarjouskilpailu on järjestettävä 30.6.1997 mennessä.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.