Julkista hankintaa koskeva hakemus Porvoon moottoritieurakan tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 95/690/1999
Antopäivä 21.9.2000

Kilpailuneuvosto on 21.9.2000 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän
asian käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja
Heikonen sekä jäsenet, Astola, Elovaara, Liljeblom, Stenbacka ja Timonen,
päättänyt seuraavaa

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Tielaitoksen Uudenmaan tiepiiri on julkaissut 28.1.1999 Suomen virallisen
lehden Julkiset Hankinnat -osan numerossa 4 hankintailmoituksen
rakennusurakasta, jonka kohteena oli "Valtatien 7 (E 18) parantaminen
moottoritieksi välillä Porvoo - Koskenkylä". Kysymyksessä oli
kokonaisvastuu-urakka, joka sisälsi suunnittelun ja rakentamisen. Hankinnan
ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo oli 270 miljoonaa markkaa.
Hankintailmoituksen mukaan Tielaitoksen tuotanto, joka on osa Tielaitoksen
organisaatiota, osallistuisi urakkakilpailuun. Valintaperusteeksi ilmoitettiin
kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen arviointiperusteiksi hinta, tekniset
ansiot, tienrakennussuunnittelun ja rakennustyön osaaminen sekä
laaduntuottokyky. Tarkemmat perusteet ilmenivät tarjousasiakirjoista.

Hankinnassa noudatettiin rajoitettua menettelyä ja 9.3.1999 mennessä
toimitettujen osallistumishakemusten perusteella urakkakilpailuun hyväksyttiin
kaikki viisi hakemuksen jättänyttä urakoitsijaa, Rakennus Oy Lemminkäinen,
NCC-Puolimatka Oy, Tekra Oy, YIT-Yhtymä Oyj ja Tuotantoyhtymä PoKo, joka
on hanketta varten perustettu työyhteenliittymä osakkainaan Tielaitoksen
tuotanto, MVR Maatek Oy sekä Kesälahden Maansiirto Oy.

Hankintayksikkö on pyytänyt urakoitsijoilta tarjoukset 23.3.1999.
Tarjouspyynnön mukaan tarjouskilpailu toteutettiin kahden kuoren menettelynä,
ensimmäisessä kuoressa olivat tiedot tarjouksen antajasta, alustavasta
rakennussuunnitelmasta ja urakan toteutuksesta, joista tekijöistä annettiin
laatupisteitä, ja toisessa kuoressa ilmoitettiin kokonaishinta ja vakuuksien
laatu. Valinta oli määrä suorittaa laatupisteiden ja tarjoushinnan pohjalta
laskettavan vertailuhinnan perusteella. Määräaikaan 2.8.1999 kello 13.00
mennessä hankintayksikkö sai viisi tarjousta.

Hankintayksikkö on tarjousvertailun perusteella 18.8.1999 päättänyt antaa
urakan Tuotantoyhtymä PoKo:lle, jonka arvonlisäveroton tarjoushinta oli
206.900.000 markkaa, laatupisteet 62+137+94 ja vertailuhinta 170.526.980
markkaa. Muiden urakoitsijoiden tarjoushinnat olivat 216.681.967 -
244.000.000 markkaa ja vertailuhinnat 180.184.807 - 205.020.040 markkaa.
Toiseksi halvin tarjous- ja vertailuhinta oli Rakennus Oy Lemminkäisellä.
Valinta on ilmoitettu urakoitsijoille 19.8.1999 päivätyillä kirjeillä.

KILPAILUNEUTRALITEETTI

Moottoritiehankkeen toteuttamisen valmisteluun oli asetettu liikenneministeriön
määräämä työryhmä, jossa olivat edustettuina Tielaitoksen tiehallinto ja
tuotanto, Suomen Maanrakentajien Keskusliitto r.y. sekä Asfalttiliitto r.y.
Työryhmän tehtävä oli selvittää, voiko ja millä edellytyksin Tielaitoksen tuotanto
osallistua urakkakilpailuun. Työryhmä asetti alatyöryhmän määrittämään
edellytykset, joilla tietuotanto voi osallistua urakkakilpailuun yksityisten
urakoitsijoiden kanssa yhtäläisistä lähtökohdista. Tuloksena oli 12.1.1999
päivätty muistio "Kilpailuneutraliteetti Porvoo - Koskenkylä hankkeessa
tietuotannon osallistuessa urakkakilpailuun".

Liikenneministeriö asetti DI Olli Laineen puolueettomana arviomiehenä
seuraamaan hanketta.

Hakemus

Rakennus Oy Lemminkäinen on 2.9.1999 kilpailuneuvostolle toimittamassaan
hakemuksessa vaatinut, että kilpailuneuvosto
1. -poistaa Tielaitoksen Uudenmaan tiepiirin päätöksen Tuotantoyhtymä PoKo:n
valinnasta Porvoon moottoritieurakan urakoitsijaksi;
2. -kieltää hankintayksikön päätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesti
kilpailuneuvoston käsittelyn ajaksi;
3. - velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä ja
4. -velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijalle asian käsittelystä aiheutuvat
oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen.

Hakija katsoo, että hankintamenettely ei ole ollut hankintalain edellyttämällä
tavalla tasapuolinen ja urakkakilpailuun osallistuneita yksityisiä yrityksiä
syrjimätön. Menettelyssä on ollut muun muassa seuraavat virheet: 1)
urakkakilpailun voittanutta työyhteenliittymää muodostettaessa ei ole
järjestetty julkista tarjouskilpailua, vaikka Tielaitos tuotanto julkisista
hankinnoista annetun lain tarkoittamana hankintayksikkönä olisi ollut siihen
velvollinen, joten työyhteenliittymän tarjous on lainvastainen; 2)
työyhteenliittymän tarjous on etenkin Tielaitos tuotannon osuuden suhteen
ilmeisen alihintainen eikä tarjous täytä kilpailuneutraliteetin vaatimuksia ja 3)
työyhteenliittymän tarjouksessa ei ole esitetty selvitystä siitä, miten Tielaitos
tuotanto on turvannut työyhteenliittymän sisäisillä vakuus- ja
maksujärjestelyillä valtion edun osakkaiden maksukyvyttömyystilanteen
varalta.

VASTINE JA LAUSUNNOT

Tielaitos on kiistänyt vaatimukset 9.9.1999 antamassaan vastineessa.

Tuotantoyhtymä PoKo on antanut lausunnon 9.9.1999.

Olli Laine on toimittanut kilpailuneuvostolle lausunnon 10.9.1999.

ASIAN KÄSITTELY

Asiassa on suoritettu kirjelmien vaihtoa. Laine on antanut 27.9.1999 lausunnon
PoKo:n tarjouksen kustannustekijöistä sekä sitä täydentäviä lausuntoja.

Kilpailuneuvosto on 22.9.1999 järjestänyt asiassa valmisteluistunnon ja
11.10.1999 pääkäsittelyn. Pääkäsittelystä on laadittu erillinen pöytäkirja.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS 11.10.1999

Kilpailuneuvosto on 11.10.1999 antanut asiassa päätöksen koskien hankinnan
täytäntöönpanoa ja asian jatkokäsittelyä. Kilpailuneuvosto on katsonut, ettei
ollut perusteita kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanoa ottaen huomioon
hankinnan kiireellisyys ja asiaan liittyvät yleiset edut. Käsittelyä on päätetty
jatkaa hyvitysmaksuasiana. Alihinnoittelua koskevat väitteet on päätetty
selvittää ulkopuolisen asiantuntijan suorittamalla tarkastuksella.

CM-URAKOINTI OY:N SUORITTAMA TARKASTUS

Kilpailuneuvosto on 19.10.1999 antanut mainitussa päätöksessä tarkoitetun
lisäselvityksen suorittamista koskevan toimeksiannon valitsemalleen
osapuolten hyväksymälle asiantuntijalle CM-Urakointi Oy:lle. Toimeksiannon
suorittamistavasta, sisällöstä ja laajuudesta on järjestetty neuvottelu
10.11.1999, jossa ovat kilpailuneuvoston ja toimeksisaajan lisäksi olleet läsnä
Tielaitos ja hakija.

CM-Urakointi Oy on esitellyt tarkastustoimeksiannon tuloksia osapuolille
3.2.2000 järjestetyssä neuvottelussa ja antanut asiassa 16.2.2000 päivätyn
tarkastusraportin.

Raportin yhteenveto ja johtopäätös -osassa todetaan, että CM-Urakointi Oy on
tarpeellisessa laajuudessa perehtynyt Tuotantoyhtymä PoKo:n
tarjouslaskelmiin ja tehnyt riittävät vertailut selvitettävien kysymysten osalta
myös kilpailijoiden laskelmiin. CM-Urakointi Oy:n tietoon ei ole tullut seikkoja,
joiden perusteella olisi syytä pätevästi epäillä, etteikö PoKo:n tarjous perustuisi
asianmukaisiin laskelmiin ja markkinahinnoitteluun. Ainoaksi kysymykseksi on
jäänyt PoKo:n päällystetöiden hinta, jonka merkitys on kuitenkin
kokonaistarjoushinnan tasolla melko vähäinen. Asfalttitöitä käsittelevässä
raportin osassa on todettu, että PoKo:n yksikköhinnat päällysteiden osalta
ovat kilpailijoihin nähden merkittävästi alhaisempia, mutta päällystehintojen
osuus koko tarjoushinnasta on vain noin 5 %. Hinnoittelueron (1 %) merkitys
koko tarjoushintatasossa on vähäinen. Se ei muuttaisi tarjoajien järjestystä.
CM-Urakointi Oy on pitänyt noin 5 % hintaeroa ensimmäiseksi ja toiseksi
sijoittuneiden tarjoajien kesken varsin tavanomaisena käytännön kokemusten
perusteella. CM-Urakointi Oy ei ole nähnyt asiassa lisäselvitystarvetta.

CM-Urakointi Oy on vielä todennut, että Tielaitos tuotannon asema vapaissa
urakkakilpailuissa on ongelmallinen. Tietuotanto on selkeästi
kanssakilpailijoitaan paremmassa asemassa. Tämä koskee etenkin
suunnittelua ja hyväksyttäviä rakenneratkaisuja koskevien tietojen saamista.

Hakija on kilpailuneuvostolle 9.3.2000 toimittamassaan kirjeessä ilmoittanut,
ettei se pidä lisätarkastuksia tarpeellisina.

HAKIJAN LAUSUNTO JA LOPPULAUSUNTO

Hakija on toimittanut kilpailuneuvostolle tarkastusraporttia koskevan lausunnon
9.3.2000 ja loppulausunnon 10.4.2000.

Loppulausunnossa esitetyt hakijan lopulliset vaatimukset ovat seuraavat.
Hakija vaatii, että kilpailuneuvosto velvoittaa hankintayksikön

1. suorittamaan hakijalle hyvitysmaksua 18.177.623 markkaa korkolain 4 §:n 3
momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua päätöksen
antamispäivästä lukien;
2. korvaamaan hakijalle asian käsittelystä aiheutuneet asianajokulut,
438.785,40 markkaa, korkolain 4 §:n 3 momentin mukaisine
viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua päätöksen antamispäivästä lukien;
3. korvaamaan hakijalle professori Kaliman asiantuntijalausunnon
hankkimisesta aiheutuneet kulut, 48.434 markkaa, korkolain 4 §:n 3 momentin
mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua päätöksen antamispäivästä
lukien;
4. korvaamaan oikeudenkäynnin hakijalle itselleen aiheuttamasta työstä ja
oikeudenkäyntiin välittömästi liittyvästä menetyksestä 400.000 markkaa,
korkolain 4 §:n 3 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua
päätöksen antamispäivästä lukien ja
5. ja Tuotantoyhtymä PoKo:n yhteisvastuullisesti suorittamaan hakijalle
65.007,70 markkaa korvauksena hakijan maksamista CM-Urakointi Oy:n
palkkioista ja kuluista, laillisine viivästyskorkoineen.

Perusteluina hakija on vedonnut muun ohella seuraavaan.

Hankintamenettely ei ole ollut hankintalain edellyttämällä tavalla avoin,
tasapuolinen ja syrjimätön. Menettelyssä on ollut selviä virheitä ja
hankintapäätös on ollut hakijaa syrjivä sekä hankintalain vastainen.
Hankintayksikkö on hyväksynyt tarjouksen, joka on sekä pakottavan
lainsäädännön että tarjouspyynnön vastainen ja tarjous olisi siksi tullut hylätä
ennen tarjousvertailua. Lisäksi menettelyssä on ollut muita vakavia virheitä,
joille on yhteistä, että hankintayksikkö on suosinut perusteettomasti
työyhteenliittymää hakijan ja muiden tarjoajien vahingoksi. Jos
tarjousmenettely olisi ollut virheetön, hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus
voittaa tarjouskilpailu ja hakijalla on oikeus saada hyvitysmaksu. Tielaitoksen
toimiminen urakkakilpailussa vääristää epäterveellä tavalla koko
maanrakennusalan kilpailutilanteen; kilpailu ei ole aitoa ja tasapuolista.

Työyhteenliittymän tarjouksen hylkääminen pakottavan lainsäädännön
vastaisena

Hankintayksikön olisi tullut hylätä työyhteenliittymän tarjous ennen
tarjousvertailua, koska tarjous oli pakottavan lainsäädännön vastainen
seuraavista syistä. Työyhteenliittymä on muodostettu perustuslaintasoisen
valtiontalousoikeudellisen lainsäädännön vastaisesti ja eduskunnan
budjettivaltaa loukaten. Hankintayksikkö on hankintalain ja
kynnysarvoasetuksen pakottavien säännösten vastaisesti laiminlyönyt
kilpailuttaa työyhteenliittymän yksityisten osakasten valinnan ja laiminlyönyt
varmistua työyhteenliittymän alihankintojen kilpailuttamisesta syyllistyen siten
hankintalain säännösten kiertämiseen.

Vaatimuksensa tueksi hakija on viitannut professori Kai Kaliman
asiantuntijalausuntoon 7.12.1999. Kalima katsoo, että hankintayksikön olisi
tullut hylätä Tuotantoyhtymä PoKo:n tarjous norminvastaisena ennen
tarjousvertailua. Työyhteenliittymän perustaminen on ollut HM 64 §:n vastaista.
Tielaitoksen jäsenyys tuotantoyhtymässä, jossa se vastaa yksityisten
osakeyhtiöiden kanssa yhdessä rakennuttajalle urakkasopimuksen
täyttämisestä ja sen mukaisista vastuista, on merkinnyt sitoutumista
sellaiseen, määrältään epämääräiseen ehdolliseen menoon, joka on
rinnastettavissa tilanteisiin, joissa edellytetään valtion takuun antamista.
Tuotantoyhtymän perustaminen on rinnastettavissa siihen, että valtio osallistuu
osakeyhtiön perustamiseen, mikä vaatii eduskunnan hyväksymisen. Ei voida
ajatella, että valtio voisi sitoutua vastuuseen työyhtymän yksittäisten
osakkaiden vastuista lievemmillä edellytyksillä. Menettely olisi vaatinut
nimenomaista lain säännöstä tai eduskunnan suostumusta. Koska näitä ei ole,
työyhteenliittymän perustaminen on ollut norminvastainen. Tielaitosta sitoo HM
92 §:n legaliteettiperiaate. Sillä ei ole ollut toimivaltaa hankintapäätöksen
hyväksymiseen. Yksityisten osakeyhtiöiden 1,5 miljoonan markan vakuudet
ovat alimitoitetut. Tästäkin syystä Tielaitoksen sitoutuminen
työyhteenliittymään syrjii valittajaa.

Professori Kalima katsoo, että työyhteenliittymä on muodostettu myös
hankintasäännösten vastaisesti. Tuotantoyhtymä PoKo:n yksityisten jäsenten
valinta olisi tullut kilpailuttaa, koska kysymyksessä on ollut hankintalain 4 §:n
mukainen julkinen hankinta. Hankintayksikkö on hankkinut ehdollisesti jo
yhteenliittymää muodostettaessa hankintakokonaisuudesta yksityisten
jäsenten osuutta vastaavan osan. Yhdenvertaisuuden periaate ja
tasapuolisuuden vaatimus edellyttävät, että kaikilla yrityksillä tulee olla
yhtäläinen mahdollisuus tarjoutua hankintayksikön muodostaman
työyhteenliittymän jäseniksi. Tielaitoksella on kaksoisrooli hankintayksikkönä
ja tarjouskilpailuun osallistuvana tuotantoyksikkönä, mikä on jo
peruslähtökohdiltaan ongelmallista. Tilanne on ollut tiedossa jo
tuotantoyhtymää muodostettaessa ja se on edesauttanut yrityksiä saamaan
muita paremman aseman osakkuuden myötä ilman tehokasta kilpailua.

Kalima toteaa vielä, että Tielaitoksen olisi tullut ennen hankintapäätöksen
tekemistä varmistua siitä, että työyhteenliittymä ja erityisesti siihen kuuluvat
yksityiset osakeyhtiöt ovat sitoutuneet kilpailuttamaan omat alihankintansa
julkisia hankintoja koskevien säännösten mukaisesti.
Työyhteenliittymäsopimuksessa samoin kuin muissakaan asiakirjoissa ei
kuitenkaan ole mainintaa aliurakoiden kilpailuttamisvelvoitteesta, vaikka laki
edellyttää sitä toimeksiantohankinnassa. Yhteenliittymän perustamisella ei saa
kiertää kilpailuttamisvelvoitetta.

Velvollisuus hylätä työyhteenliittymän tarjous tarjouspyynnön vastaisena

Sen lisäksi, että työyhteenliittymän tarjous on hylättävä pakottavan
lainsäädännön vastaisena, se olisi tullut hylätä myös tarjouspyynnön
vastaisena. Tarjous sisältää liian vähän asfalttipäällystettä eivätkä
pohjanvahvistusratkaisut täytä hankevaatimuksia määrien ja
painumaraja-arvojen suhteen. Hankintayksikkö on siten menetellyt hakijaa
syrjivästi ja hankintalain vastaisesti, mikä ilmenee CM-Urakointi Oy:n
tarkastusraportista sekä hakijan muistiosta 12.1.2000 ja lausunnosta
8.3.2000.

Muut olennaiset virheet hankintamenettelyssä

Lisäksi hankintamenettelyssä on ollut seuraavia, vakavia menettelyvirheitä,
joiden vuoksi työyhteenliittymän ja muiden tarjoajien tarjoukset eivät ole olleet
keskenään vertailukelpoisia ja jotka merkitsevät työyhteenliittymän hankintalain
vastaista suosimista. Hankintayksikkö on sallinut työyhteenliittymän käyttää
suunnittelijoinaan Tielaitoksen tarjouspyyntöasiakirjojen laadintaan
osallistuneita, Tielaitoksen palveluksessa olevia asiantuntijoita ja
suunnittelijoita. Hankintayksikkö on laiminlyönyt selvittää ja lisätä
työyhteenliittymän tarjoushintaan työyhteenliittymän asfalttipäällysteen osalta
saaman julkisen subvention rahamääräisen arvon (hinta alittaa selkeästi
markkinahinnan), pohjanvahvistukseen liittyvän avoimen riskin rahamääräisen
arvon (vaje ainakin pohjanvahvistuksen paalulaattojen, syvästabilointien ja
lujitekankaiden osalta ja tehty 3.000.000 markan varaus kattaa
tarkastusraportin mukaan vain osan riskistä) sekä työyhteenliittymän sisäisten
vakuusjärjestelyjen puutteellisuudesta valtiolle aiheutuvan riskin rahamääräisen
arvon. Hankintayksikkö on hankintapäätöksen jälkeen ilmoittanut kattavansa
urakasta Tielaitokselle mahdollisesti aiheutuvan tappion anomalla
lisämäärärahaa valtion budjetista, vaikka se on nimenomaan ennen päätöstä
ilmoittanut, että mahdollinen tappio katetaan Tielaitoksen tuotannon muun
toiminnan ylijäämistä.

Hyvitysmaksu

Virheettömässä hankintamenettelyssä hakijalla olisi ollut todellinen
mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, hakijan tarjous- ja vertailuhinta on ollut
toiseksi halvin. Hankintayksikkö on siten velvoitettava suorittamaan hakijalle
hyvitysmaksua. Sen määrää korottavina tekijöinä on otettava huomioon, että
hankintayksikkö on menetellyt poikkeuksellisen moitittavasti, sekä hankinnan
poikkeuksellisen suuri kokonaisarvo. Hakijalle tarjouslaskentakuluista ja
saamatta jääneestä urakkakatteesta aiheutunut vahinko, yhteensä 18.177.623
markkaa on korvattava kokonaisuudessaan.

CM-Urakointi Oy:n tarkastusraportin kustannukset

Vaikka CM-Urakointi Oy:n tarkastusraportin ei katsottaisi osoittavan
hankintamenettelyssä sellaisia virheitä, joiden perusteella hakijalla olisi oikeus
hyvitysmaksuun, hankintayksikkö ja työyhteenliittymä on velvoitettava
korvaamaan hakijalle raportista aiheutuneet kustannukset. Perusteena tälle
ovat Laineen raporteista ilmenneet epäselvyydet ja epätäsmällisyydet.
Hankintayksikön tulee vastata niistä kustannuksista, joita Laineen
mahdollisista laiminlyönneistä on prosessissa aiheutunut. Työyhteenliittymän
vastuun perusteena on, että mikäli tarjoukset olisi vertailtu keskenään hakijan
esittämällä tavalla, ei kustannuksia olisi lainkaan aiheutunut.

HANKINTAYKSIKÖN KIRJELMÄT JA LOPPULAUSUNTO

Hankintayksikkö on toimittanut kilpailuneuvostolle kirjelmän 7.2.2000 ja
loppulausunnon 10.5.2000.

Loppulausunnossa esitetyt hankintayksikön lopulliset vaatimukset ovat
seuraavat. Hankintayksikkö vaatii, että kilpailuneuvosto
1. hylkää hakijan vaatimukset perusteettomina tai toissijaisesti alentaa taikka
kohtuullistaa vaadittua hyvitysmaksua sekä asianajo- ja asianosaiskuluja, ja
2. velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäynti-, asianosais-
ja muut kulut 366.469,50 markalla, korkolain 4 §:n 3 momentin mukaisine
viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua päätöksen antamispäivästä lukien.

Vaatimuksia on perusteltu muun ohella seuraavasti.

Tielaitos on toiminut 1.1.1998 alkaen sisäisesti jakautuneena
tilaajatoiminnoista vastaavaan tiehallintoon ja tuotantotoiminnasta vastaavaan
tuotantoon. Ne toimivat selkeästi erillään kilpailutetuissa hankkeissa.
Tielaitoksen tuotannolla on ollut oikeus osallistua tarjouskilpailuun.
Osallistumisesta ja pelisäännöistä haluttiin sopia etukäteen, jotta vältyttäisiin
turhilta epäilyksiltä ja voitaisiin turvata uuden hanketyypin eteneminen. Tältä
pohjalta on syntynyt kilpailuneutraliteettissopimus. Suomen Maanrakentajien
Keskusliitto SML ry:llä on edustaja liikenneministeriön asettamassa
työryhmässä ja se sai lisäksi asettaa jokaiseen viiteen tarjousten
arviointiryhmään oman edustajansa.

Hakija ei ole vaatinut CM-Urakointi Oy:n tarkastusraporttiin lisäselvityksiä ja on
siten tyytynyt siihen. Hakijan itsensä suorittamat selvitykset ovat epäasiallisia
ja niistä tehdyt päätelmät perusteettomia. Ne on jätettävä huomioon ottamatta.
Ratkaisu on perustettava tarkastusraporttiin, jonka johtopäätös on
yksiselitteinen; hakijan esittämät hinnoittelua ja tarjouksen massamääriä
koskevat epäilyt ovat perusteettomia. Tielaitoksen yleisiin toimintaperiaatteisiin
kohdistetut väitteet ovat perusteettomia ja asiaan kuulumattomia.

Hakijan väitteet tarjouspyynnön suunnitelmatietojen siirtymisestä Tielaitoksen
suunnittelijoiden kautta työyhteenliittymälle ovat perättömiä. Kaikkien tarjoajien
on täytynyt tehdä alustavaa rakennussuunnittelua voidakseen tehdä
tarjouksen. Työyhteenliittymä on vienyt suunnittelun huomattavan pitkälle, joten
sillä on ollut paremmat mahdollisuudet arvioida riskejä ja tehdä menestyvä
tarjous. Tosiasia on, että Tielaitoksen henkilökunnalla ja organisaatiolla on
sellaista yksittäistä tietoa ja taitoa, joita muilla ei ole, mutta se ei voi olla este
urakkakilpailuun osallistumiselle, kun oman organisaation osallistuminen
lähtökohtaisesti hyväksytään.

Hankintayksikkö on hyväksynyt kaikki ilmoittautuneet tarjoajaehdokkaat, sillä
ei ollut perustetta hylätä ketään. Mikään hankintasäännösten hylkäysperuste
ei voi tulla sovellettavaksi hakijan esittämien väitteiden perusteella.

Vastineena professori Kaliman lausuntoon hankintayksikkö on viitannut
professori Arvo Myllymäen 28.1.2000 päivättyyn lausuntoon, jossa tämä on
ottanut kantaa Tuotantoyhtymä PoKo:n muodostamisen laillisuuteen
valtiontaloudellisesta näkökulmasta. Myllymäki katsoo, ettei perustuslaki tai
muutkaan oikeusnormit estä Tielaitos tuotantoa muodostamasta
työyhteenliittymää. Valtion maksuperustelaki ja nettobudjetoinnin edellytykset
on avattu juuri tällaista aktiivisuutta varten. Työyhteenliittymä ei ole
rinnastettavissa osakeyhtiöön. Työyhteenliittymästä aiheutuu valtiolle pienempi
riski kuin siitä, että Tielaitos tuotanto olisi yksin tarjouksen tekijä. Tielaitos
tuotanto ei vastaa mistään yksityisten osakeyhtiöiden vastuista, vaan sen
vastuu on vain tilaajalle. Työyhteenliittymä on perustettu vain yhtä projektia
varten. Taloudellisena riskinä ovat ainoastaan hankkeen hinnoittelussa tehdyt
mahdolliset virheet. Työyhteenliittymän osakkuudella ei ole mitään tekemistä
valtiontakauksen tai -takuun kanssa. Yhteisen tarjouksen tekeminen ei ole
merkinnyt Tielaitos tuotannolle ehdolliseen menoon sitoutumista. Sopimus sitoi
vuonna 1999 Tielaitoksen menoon, johon sillä oli eduskunnan antama valtuus.
Tielaitos ei ole sitoutunut määrältään epämääräiseen menoon. Yhteenvetona
Myllymäki on todennut, että Tuotantoyhtymä PoKo on muodostettu
hallitusmuodon valtiontaloussäädösten, valtion talousarviolain sekä vuotuisessa
talousarviossa eduskunnan antaman valtuuden mukaisesti.

Toisaalta Tielaitos katsoo, ettei kilpailuneuvoston kompetenssiin kuulu
työyhteenliittymäosakkuuden lainmukaisuuden arviointi, jossa on kysymys
valtiontalousoikeudellisen lainsäädännön tulkinnasta. Kilpailuneuvostolle kuuluu
ainoastaan hankintasäännösten noudattamisen arviointi. Kilpailuneuvoston on
viran puolesta jätettävä hakijan vaatimukset tältä osin tutkimatta tai
toissijaisesti hylättävä ne.

Hankintayksikkö katsoo, että Tielaitos tuotannolla on ollut oikeus
kilpailuttamatta ryhtyä osakkuussuhteeseen työyhteenliittymässä.
Yhteistyökumppanin haussa ei ole kysymys hankintasäännösten
tarkoittamasta hankinnasta, siinä ei ole kyse ostamisesta ja myymisestä.
Työyhteenliittymä on muodostettu kilpailunrajoituksista annetuin lain
säännöksiä noudattaen. Joka tapauksessa, mikäli yhteenliittymän osakkuus
katsottaisiin hankinnaksi, olisi kyseessä erillinen hankinta-asia, jonka
oikeellisuutta ei voi asettaa nyt käsiteltävän moottoritieurakan edellytykseksi.

Hankintayksikkö ei ole voinut velvoittaa työyhteenliittymää kilpailuttamaan
hankintojaan eikä työyhteenliittymää voida pitää kilpailuttamisvelvollisena
julkisena hankintayksikkönä. Tarjoajan hylkäysperusteena ei hakijan
esittämällä tavalla voida käyttää sitä, että hankintayksikkö on laiminlyönyt
varmistua alihankintojen kilpailuttamisesta eikä se tee tarjousta lainvastaiseksi.

Tarjoukset on käyty läpi viidessä eri arviointiryhmässä, joissa on ollut mukana
Suomen Maanrakentajien Keskusliiton nimeämä asiamies. Työyhteenliittymän
tarjous on kaikilta osin täyttänyt tuotevaatimukset eikä hankintayksiköllä ole
ollut perustetta hylätä tarjousta hakijan esittämistä syistä. Kyseessä on
kokonaisvastuu-urakka, joten hankintayksiköllä ei tarjouspyyntövaiheessa ollut
tiedossaan päällysteiden yksityiskohtaisia määrätietoja eikä niitä edellytetty
tarjouksessakaan. Päällystemäärien oikeellisuus ei siten ole ollut todettavissa
tarjousten arviointivaiheessa. Urakoitsija on velvollinen suorittamaan tarvittavan
päällystyksen tuotevaatimukset täyttäen. Hakija on verrannut päällystemääriä
maksimimäärään, jossa ei ollut otettu huomioon jo olemassa olevan
päällystealan hyödyntämistä. Tarkastusraportissakaan ei katsota
päällystemääriä alimitoitetuksi. Päällysteen hintaero on kokonaistarjoushinnan
tasolla melko vähäinen. Työyhteenliittymän tarjous on perustunut
AB-päällysteen käyttöön, joka täyttää tuotevaatimukset ja on halvempaa kuin
hakijan tarjouksen perusteena oleva SMA-päällyste. Kokonaisvastuu-urakasta
johtuen tarjouspyynnössä ei ole yksityiskohtaisesti määritelty
pohjanvahvistusmääriä eikä lopullisia vahvistustapoja. Työyhteenliittymän
esittämät määrät ja tavat on työryhmässä arvioitu tuotevaatimukset täyttäviksi
yksimielisesti. Siltä osin kuin se mahdollisesti sisältää riskejä, on tehty
riskivaraus.

Hintakilpailu oli tiukka, voittajan ja toiseksi tulleen tarjoajan ero oli vain 5 %.
Tästä johtuen hankintayksiköllä ei ollut mitään syytä epäillä etteikö
työyhteenliittymä olisi toiminut hinnoittelussa neutraliteettimuistion mukaisesti.
Alihinnoittelusta ei ollut mitään viitteitä, joten hinnoitteluperusteita ei ollut syytä
tarkemmin tutkia. Tarkastusraportti on osoittanut alihinnoitteluepäilyksen
perusteettomaksi.

Työyhteenliittymä on asianmukaisesti toimittanut tiehallinnolle vakuudet, joita
voidaan pitää riittävinä.

Perustetta hyvitysmaksun määräämiseen ei ole. Koska hakijan ja voittaneen
urakoitsijan välinen hintaero oli noin 10 miljoonaa markkaa, tulisi hakijan
vaatimien laskennallisten lisäysten ylittää hintaero, jotta hakijalla olisi ollut
todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hakija ei ole esittänyt laskelmia
lisäysten suuruudesta.

TUOTANTOYHTYMÄ POKO:N LOPPULAUSUNTO

Tuotantoyhtymä PoKo on toimittanut kilpailuneuvostolle loppulausunnon
22.5.2000. PoKo vaatii, että siihen kohdistettu vaatimus yhteisvastuullisesta
korvausvelvollisuudesta hankintayksikön kanssa hylätään ja hakija velvoitetaan
korvaamaan PoKo:n oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen.
Oikeudenkäyntikulut koostuvat asianajopalkkiosta 138.104 markkaa ja asian
selvittelystä PoKo:lle aiheutuneista kuluista 162.185,90 markkaa.

Tuotantoyhtymä PoKo on ilmoittanut, että se ei ole käyttänyt
tarjouslaskennassa hyväkseen Tielaitoksen suunnitteluorganisaatiota.
Asfalttipäällysteen määrätieto on hankittu omilla selvityksillä eikä tarjous ole
ollut tarjouspyynnön vastainen. CM-Urakointi Oy:n tarkastuksessa on todettu,
ettei päällystemäärää voida pitää alimitoitettuna. Päällysteen hinta ei sisällä
julkista subventiota ja hinnalla on vähäinen merkitys koko urakan kannalta.
Väitteet riskistä pohjanvahvistuksen osalta ovat perusteettomia.
Pohjanvahvistusratkaisu on Fundus Oy:n huolellisesti suunnittelema.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/1992) piiriin sellaisena kuin
se on muutettuna 1.3.1998 voimaan tulleella lailla (1247/1997). Tielaitos on
julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö.
Hakemus on saatettu vireille lain 9a §:n edellyttämällä tavalla. Koska kaikki
kilpailuneuvoston toimivallalle säädetyt edellytykset ovat täyttyneet,
kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista
(380/1998) annetun asetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan asetusta sovelletaan
sellaisen rakennusurakan teettämiseen, jonka ennakoitu arvo ilman
arvonlisäveroa on vähintään 5.000.000 erityisnosto-oikeutta vastaava määrä
ecuina ilmaistuna (kynnysarvo) asetuksen mukaista ennakko- tai
hankintailmoitusta julkaistaessa. Pykälän 4 momentin mukaan kauppa- ja
teollisuusministeriö ilmoittaa vuosittain, mitkä kynnysarvojen markkamääräiset
arvot ovat. Kauppa- ja teollisuusministeriö on ilmoittanut edellä mainituksi
markkamääräiseksi kynnysarvoksi 29.034.338 markkaa vuodelle 1999. Saadun
selvityksen mukaan kohteen arvonlisäveroton kokonaisarvo täyttää säädetyn
vuoden 1999 kynnysarvon. Hankintaan soveltuvat julkisista hankinnoista
annetun lain ohella kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä
rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998) rakennusurakoita koskevat
säännökset.

2. Perustelut

2.1. Valtiontalousoikeudelliset väitteet

Hakija katsoo, että hankintayksikön olisi tullut hylätä Tuotantoyhtymä PoKo:n
tarjous ennen tarjousvertailua, koska se oli pakottavan lainsäädännön vastainen
sen vuoksi, että työyhteenliittymä on muodostettu perustuslaintasoisen
valtiontalousoikeudellisen lainsäädännön vastaisesti ja eduskunnan
budjettivaltaa loukaten. Hakija on perustanut väitteensä professori Kai Kaliman
lausuntoon.

Hankintayksikkö on toimittanut kilpailuneuvostolle professori Arvo Myllymäen
lausunnon, jonka johtopäätösosassa todetaan, että Tuotantoyhtymä PoKo on
muodostettu valtiontaloussäännösten, valtion talousarviolain sekä eduskunnan
vuotuisessa talousarviossa antaman valtuuden mukaisesti.

Valtiontaloutta koskevien säännösten lähtökohtana on, että uusien menojen
aiheuttaminen tai sellaisia koskevien merkittävien riskien syntyminen edellyttää
eduskunnan myötävaikutusta. Olennaista asiaa tarkasteltaessa on siten, onko
osakkuus työyhteenliittymässä tuonut mukanaan sen tapaisia lisämenoja tai
riskejä, joiden johdosta menettelyä olisi ollut pidettävä ilmeisesti
lainvastaisena.

Työyhteenliittymä, jonka yhtenä osakkaana on Tielaitos tuotanto, on Porvoon
moottoritien tarjouskilpailussa tehnyt urakkatarjouksen moottoritien
rakentamisesta. Kysymys ei ole ollut Tielaitoksen osalta hallintotoimesta, vaan
menettelystä, jolla Tielaitos on pyrkinyt toteuttamaan perinteiseen
toimialaansa, tienpitoon kuuluvaa tehtävää nykyisten julkisten varojen käytön
tehostamista ja hankintojen kilpailuttamista painottavien periaatteiden
mukaisesti.

Tietyn urakan toteuttamista varten perustettu työyhteenliittymä on vakiintunut
organisaatiomuoto esillä olevan kaltaisissa urakoissa. Vaihtoehtona olisi ollut
Tielaitoksen yksin omalla organisaatiollaan toteuttama tienrakennus taikka
jättäytyminen kokonaan syrjään hankkeen toteuttamisesta. Kilpailuneuvoston
käsityksen mukaan hankkeeseen liittyvät riskit eivät ole Tielaitoksen
näkökulmasta ainakaan olennaisessa määrin kasvaneet toteutettaessa työ
yhteenliittymämuodossa verrattuna siihen, että Tielaitos olisi yksin ollut
rakentajana. Päinvastoin, eräänä syynä työyhteenliittymän käytölle suurissa
rakennushankkeissa on juuri se, että riskiä pyritään jakamaan. Selvää on, että
työyhteenliittymän sisäisin sopimus- ym. järjestelyin Tielaitoksen on tullut
normaaliin tapaan huolehtia siitä, ettei sen kannettavaksi jää poikkeuksellisia
riskejä. Tähän liittyviä järjestelyjä on lähemmin käsitelty jäljempänä.

Tarjouskilpailussa lähtökohtana on ollut, että Tielaitos tuotanto osallistuu
urakkakilpailuun ja kilpailee urakasta yksityisten yritysten kanssa
periaatteessa samoista lähtökohdista. Tällöin on perusteltua, että Tielaitos
tuotanto voi osallistua myös työyhteenliittymään. Tämä mahdollisuus on ollut
esillä jo neutraliteettisopimusta tehtäessä. Työyhteenliittymää on pidettävä
lähinnä urakkakilpailuun liittyvänä teknisenä järjestelynä.

Työyhteenliittymän osakkuus ei ole rinnastettavissa valtiontakaukseen tai

• takuuseen eikä osakeyhtiön perustamiseen. Tämän vuoksi ja kun

osakkuuteen ei ole näytetty muutoinkaan liittyvän poikkeuksellisia riskejä,
kilpailuneuvosto katsoo, ettei työyhteenliittymän tarjouksen hylkäämiseen ole
ollut perusteita esitetyistä valtiontalousoikeudellisista syistä.

Kilpailuneuvosto katsoo, etteivät hakijan esittämät valtiontalousoikeudelliset
näkökohdat ole olleet sen laatuisia, että hankintayksikön olisi tullut jättää
Tuotantoyhtymä PoKo:n tarjous huomioon ottamatta.

2.2. Työyhteenliittymän yksityisten osakasyhtiöiden kilpailuttaminen

Hakija katsoo, että hankintayksikön olisi tullut hylätä Tuotantoyhtymä PoKo:n
tarjous ennen tarjousvertailua, koska tarjous oli pakottavan lainsäädännön
vastainen myös sen vuoksi, että hankintayksikkö on hankintalain ja
kynnysarvoasetuksen pakottavien säännösten vastaisesti laiminlyönyt
kilpailuttaa työyhteenliittymän yksityisten osakkaiden valinnan.

Julkisista hankinnoista annetun lain 4 §:n 1-kohdan mukaan laissa tarkoitetaan
hankinnalla tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen
rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä.

Tuotantoyhtymä PoKo:n on muodostanut Tielaitos tuotanto sekä kaksi
yksityistä osakeyhtiötä, MVR Maatek Oy ja Kesälahden Maansiirto Oy.
Tielaitos tuotannon osuus työyhteenliittymästä on 40 % ja kummankin
yksityisen osakeyhtiön 30 %. Työyhteenliittymäsopimuksesta ilmenee, että
tarkoituksena on ollut yhteenliittymänä tehdä tarjous ja urakkasopimus sekä
toteuttaa työt KVU-urakkasopimuksen mukaisesti kohteessa Vt 7 (E 18)
Porvoo - Koskenkylä. Kysymys on yhden urakan toteuttamiseksi perustetusta
työyhteenliittymästä.

Kilpailuneuvosto katsoo, että mainitussa yhteenliittymän perustamisessa ei ole
kysymys hankintalain tarkoittamasta hankinnasta, joka olisi tullut kilpailuttaa,
vaikka Tielaitos onkin julkisista hankinnoista annetusta laissa tarkoitettu
hankintayksikkö. Työyhteenliittymää ei ole perustettu tavaroiden ja palvelujen
ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa tai urakalla
teettämistä varten. Tielaitos tuotanto ei yhteenliittymäsopimuksessa osta
sopimuskumppaneiltaan mitään, vaan se on ryhtynyt yhteistyöhön tehdäkseen
sopimuskumppaneidensa kanssa työyhteenliittymänä tarjouksen julkista
hankintaa koskevassa moottoritieurakan tarjouskilpailussa. Tielaitos ei ole ollut
velvollinen kilpailuttamaan osakasyhtiöitä.

Olennaista on, että Tielaitos on kilpailuttanut moottoritieurakan, joka on
hankintalain tarkoittama julkinen hankinta.

2.3. Työyhteenliittymän alihankintojen kilpailuttaminen

Hakija katsoo, että hankintayksikön olisi tullut hylätä Tuotantoyhtymä PoKo:n
tarjous ennen tarjousvertailua, koska tarjous oli pakottavan lainsäädännön
vastainen sen vuoksi, että hankintayksikkö on laiminlyönyt varmistua
työyhteenliittymän alihankintojen kilpailuttamisesta syyllistyen siten
hankintalain säännösten kiertämiseen.

Hankintayksikkö on järjestänyt hankintasäännösten mukaisen tarjouskilpailun,
jonka Tuotantoyhtymä PoKo on voittanut. Hankintayksikkö on kilpailuttanut
hankinnan asianmukaisesti. Kysymyksessä ei ole hankintalain 5 §:n 3
momentin tarkoittama tilanne, jossa hankinta annettaisiin toisen tehtäväksi.
Hankintayksikön velvollisuutena ei ole asettaa urakkakilpailun voittaneelle
tarjoajalle ohjeita voittaneen tarjoajan omien alihankintojen kilpailuttamisesta.

2.4. Työyhteenliittymän tarjouksen alihintaisuus ja vastaavuus
suunnitelmiin

Edellä mainitun neutraliteettisopimuksen mukaisesti liikenneministeriö on
nimennyt DI Olli Laineen selvitysmiehenä valvomaan sitä, että
yhdenvertaisuusperiaate toteutuu Tielaitos tuotannon osallistuessa tarjouksen
tekijänä nyt kysymyksessä olevaan urakkakilpailuun. Laine on katsonut
sopimusta noudatetun.

Hakijan vaatimuksesta kilpailuneuvoston valitsema asiantuntija CM-Urakointi
Oy on tarkastanut Tuotantoyhtymä PoKo:n tarjouksen hakijan esittämien
alihinnoittelua ja puutteellista mitoitusta koskevien epäilyjen selvittämiseksi.
CM-Urakointi Oy on tarkastustyötä varten saanut käyttöönsä tarpeelliseksi
katsomansa aineiston Tuotantoyhtymä PoKo:lta, hakijalta, Tielaitokselta,
Laineelta sekä muilta tarjouskilpailuun osallistuneilta yrityksiltä. Aineisto on
sisältänyt muun muassa yksityiskohtaiset tarjouslaskelmat määrä- ja
hintatietoineen. Tarkastusraportissa 16.2.2000 CM-Urakointi Oy toteaa, että
sen tietoon ei ole tullut seikkoja, joiden perusteella voisi pätevästi epäillä,
etteikö Tuotantoyhtymä PoKo:n tarjous perustuisi asianmukaisiin laskelmiin ja
markkinahinnoitteluun. Ainoaksi kysymykseksi on jäänyt PoKo:n
päällystetöiden hinta, jonka merkitys on kuitenkin kokonaistarjoushinnan
tasolla varsin vähäinen.

Tarkastusraportin mukaan Tielaitos tuotannon ja Fundus Oy:n suunnittelijat
ovat vahvistaneet, että työyhteenliittymän tarjouslaskennan pohjana olleet
massamäärät vastaavat suunnitelmia, paitsi pohjanvahvistuksen paalulaattojen,
syvästabilointien ja lujitekankaiden osalta. Niiden määriä on pienennetty
tarjouslaskentavaiheessa suunnittelijoiden kanssa käytyjen keskustelujen
jälkeen. Verrattaessa päämassatasolla työyhteenliittymän tarjousmääriä
muiden tarjoajien vastaaviin ja litteratasolla hakijan määriin, ei ole havaittu
merkittäviä tasopoikkeamia. Edellä mainittujen määrien pienentämisessä on
otettu tietty riski, mutta menettely ei ole ollut poikkeuksellinen. Asia on osittain
otettu huomioon arvioitaessa riskejä; riskikustannuksiksi on näiltä osin laskettu
kolme miljoonaa markkaa.

Suunnitelmaratkaisujen osalta tarkastusraportissa on lähdetty siitä, että
hankkeen arviointiryhmät ja tilaajat ovat tarkastaneet ja hyväksyneet kaikkien
tarjoajien esittämät suunnitelmat ja ratkaisut eikä selvitystyön aikana ole
havaittu sellaisia alihinnoitteluepäilyjä, että tarkastuksessa olisi tullut suorittaa
suunnitelmaratkaisujen vastaavuustarkastus hankkeen kuvaukseen ja
tuotevaatimuksiin uudelleen. Tilaaja oli asettanut tarjousten arviointiin viisi
arviointiryhmää, joissa on ollut mukana Suomen Maanrakentajien Keskusliiton
nimeämä asiamies ja niissä on hyväksytty työyhteenliittymän tarjous
tuotevaatimukset täyttäväksi.

Tarjousten yksikköhintavertailu osoittaa, että hakijan ja työyhteenliittymän
yksikköhinnat ja yleiskulut eivät yleisesti poikkea toisistaan, eikä
työyhteenliittymän tarjouksessa voida nähdä alihinnoittelua.
Tarkastusraportissa pidetään noin 5 % tarjoushintojen eroa ensimmäiseksi ja
toiseksi sijoittuneen kesken tavanomaisena.

Tuotantoyhtymä PoKo:n asfalttitöiden osalta on todettu, että päällystemääriä ei
voida pitää alimitoitettuina, joskin minimimäärinä. Tähän sisältyy jonkinasteista
riskinottoa. Työyhteenliittymän yksikköhinnat päällysteiden osalta ovat
kilpailijoihin nähden merkittävästi alhaisempia. Asfalttitöiden osuus koko
tarjoushinnasta on työyhteenliittymällä noin 5 %. Hinnoittelueron osuus (noin 1
%) koko tarjoushintatasossa on vähäinen. Se ei muuttaisi tarjoajien
järjestystä.

Edellä esitettyyn viitaten kilpailuneuvosto katsoo asiassa jääneen
selvittämättä, että Tuotantoyhtymä PoKo:n tarjous ei olisi perustunut
asianmukaisiin suunnitelmiin tai että tarjous olisi alihintainen. Tarkastusraportin
perusteella myös hakijan väitteet siitä, että asfalttimäärä olisi liian pieni tai että
tarjouksessa olisi poikkeamia suhteessa tuotevaatimuksiin ovat pääosin
jääneet vaille vahvistusta. Ainoastaan asfalttitöiden päällysteiden hinnan osalta
on havaittu merkittävä hinnanero, mutta sen osuus koko tarjoushintatasolla on
lopputuloksen kannalta merkitystä vailla.

2.5. Muut väitetyt puutteet

Hakija on väittänyt, että Tielaitos on sallinut työyhteenliittymän käyttää
suunnittelijoinaan Tielaitoksen tarjouspyyntöasiakirjojen laadintaan
osallistuneita, Tielaitoksen palveluksessa olevia asiantuntijoita ja
suunnittelijoita, mikä loukkaa hankintalain vaatimusta tarjouksen tekijöiden
tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Sekä työyhteenliittymä että
hankintayksikkö ovat kiistäneet tämän. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan
tiesuunnitelmaan tai täydentävään suunnitelmaan ei ole sisältynyt sellaista
tuotemäärittelyä eikä tarjouspyyntöasiakirjojen teknisessä järjestelyssä ole
syntynyt sellaista tietoa, joista olisi voinut saada kilpailuetua tarjousvaiheessa.
Tiesuunnitelmassa on kuvattu ja dokumentoitu kaikki jatkosuunnittelun
toteutuksen kannalta oleelliset tiedot. Myös maaperätutkimukset on
dokumentoitu yksityiskohtaisesti ja ne ovat olleet kaikkien käytettävissä.
Kilpailuneuvosto katsoo, ettei työyhteenliittymä ole saanut tältä osin sellaista
etua, joka oli johtanut muiden tarjoajien syrjimiseen.

Hakija on vedonnut myös siihen, että työyhteenliittymän sisäiset
vakuusjärjestelyt ovat puutteelliset ja vakuudet alimitoitetut.
Kilpailuneutraliteettisopimuksen 10. kohdassa on edellytetty, että tietuotanto
turvaa yhteenliittymän sisäisillä vakuus- ja maksujärjestelyillä etunsa (valtion
etu) mahdollisten konkurssi- tms. tapausten varalta. Tielaitos on edellyttänyt
yksityisiltä osakkailta 1,5 miljoonan markan vakuuksia. Laine on pitänyt
vakuusjärjestelyä kohtuullisia, yllätyksellisiä riskejä turvaavana.
Kilpailuneuvosto arvioi, että tämän tyyppisessä työvaltaisessa hankkeessa
riski ei ole erityisen suuri. Teoreettinen riski mahdollisessa
konkurssitapauksessa olisi lähinnä siinä, että Tielaitos tuotanto joutuisi
suorittamaan sopimuskumppanin osuuden itse tai hankkimaan aliurakoitsijan.
Kun riskiä ei ole pidettävä poikkeuksellisena, kilpailuneuvosto katsoo, ettei
vakuuskysymyksessäkään ole loukattu tarjoajien tasapuolisen kohtelun
periaatetta.

Hakija on vielä viitannut Tielaitokselle mahdollisesti aiheutuvan tappion
kattamiseen valtion varoista. Kilpailuneutraliteettisopimuksen mukaan
mahdollinen tappio katetaan tietuotannon muun toiminnan ylijäämillä, mutta
sittemmin on ilmennyt, että se katettaisiinkin valtion budjettivaroista samalta
momentilta kuin määräraha hankkeen toteuttamiseen on myönnetty. Tielaitos
on esittänyt, että mahdollinen tappio katetaan joka tapauksessa valtion
varoista, riippumatta siitä kohdistetaanko se moottoritiehankkeen
määrärahoihin vai Tielaitoksen tuotannon ns. ylijäämään. Kilpailuneuvosto ei
pidä hankkeesta mahdollisesti koituvan tappion budjettiteknistä käsittelyä
asian arvostelun kannalta merkityksellisenä.

6 .Johtopäätökset

CM-Urakointi Oy:n suorittamassa verraten laajassa työyhteenliittymän
tarjouksen tarkastuksessa ei ole saatu vahvistusta hakijan esittämälle
alihinnoitteluväitteelle. Tarjousten määrissä ja hintatasoissa ei ole ollut
merkittäviä poikkeamia. Ainoastaan asfalttitöiden päällysteiden hinnoittelun
osalta on todettu selvä hinnanero, mutta sen osuus koko tarjoushintatasolla on
ollut lopputuloksen kannalta vailla merkitystä.

Tarjousten arviointiryhmät, joissa on ollut mukana myös Suomen
Maanrakentajien Keskusliiton nimeämä edustaja, ovat hyväksyneet
työyhteenliittymän tarjouksen tuotevaatimukset täyttäväksi. CM-Urakointi Oy
on tarkastusraportissaan lähtenyt siitä, että arviointiryhmät ja tilaaja ovat
tarkastaneet ja hyväksyneet kaikkien tarjoajien esittämät suunnitelmat ja
ratkaisut. Suoritetussa selvitystyössä ei ole havaittu sellaista alihinnoittelua,
että suunnitelmaratkaisujen vastaavuustarkastus hankkeen kuvaukseen ja
tuotevaatimuksiin olisi tullut suorittaa. Suunnittelijat ovat vahvistaneet
tarjouslaskelman pohjautuneen suunnitelmiin aikaisemmin mainittuja
poikkeuksia lukuun ottamatta. Hallitsemattomia epätavallisia riskejä ei ole
laskennan osalta tullut esille.

Edellä olevaan viitaten kilpailuneuvosto katsoo, ettei työyhteenliittymän tarjous
ole ollut pakottavan lainsäädännön tai tarjouspyynnön vastainen. Ei ole esitetty
perusteita hylätä tarjousta ennen tarjousvertailua. Näyttämättä on jäänyt, että
hankintamenettelyssä olisi muutenkaan tapahtunut sellaisia olennaisia virheitä,
joiden vuoksi tarjoukset olisivat keskenään vertailukelvottomia.
Työyhteenliittymän tarjousta ei ole perusteettomasti tai hankintalain vastaisesti
suosittu niin, että hakijalla olisi oikeus saada hyvitysmaksua.

Kilpailuneuvosto toteaa, että hankintayksikön omaan organisaation kuuluvalla
on oikeus osallistua tarjouskilpailuun, mutta tarjoajien tasapuolisesta ja
syrjimättömästä kohtelusta on tuolloin erityisesti huolehdittava. Tilaaja on
vastuussa siitä, ettei tarjoaja saa tietoja, joita muilla tarjoajilla ei ole
käytössään ja ettei tällä ole mahdollisuutta päästä vaikuttamaan
tarjouskilpailun ratkaisuun. Tarjouskilpailun tasapuolisuuteen ja
syrjimättömyyteen on voitava luottaa ja sen tulee olla myös jälkikäteen
todennettavissa. Käytännössä tässä kohdataan suuria vaikeuksia, mikäli
tilaaja- ja tarjoajaorganisaatiota ei selkeästi eroteta toisistaan.

Tässä tapauksessa ei ole tullut esiin seikkoja, jotka olisivat tehneet
hankintamenettelyn siten virheelliseksi, että hankintapäätös olisi tullut kumota
tai määrätä hyvitysmaksu. Tämä on kuitenkin voitu todeta vasta laajojen
työyhteenliittymän tarjousta koskevien selvittelyjen jälkeen. Kilpailuneuvosto
toteaa, ettei solmittu neutraliteettisopimus ole ollut riittävä poistamaan
Tielaitoksen kaksoisroolista toisaalta tilaajana ja toisaalta tarjoajana johtuvia
ongelmia ja epäilyksiä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 § edellyttää hankintamenettelyn
syrjimättömyyttä. Tarjouskilpailu on järjestettävä siten, että menettelyn
syrjimättömyys voidaan todentaa. Tässä tarkoituksessa julkisyhteisön rooli
palvelujen tilaajana ja tarjoajana on erotettava selkeästi toisistaan. Tätä
edellyttävät kotimaisten hankintasäännösten ja EY:n hankintadirektiivien ohella
myös kilpailunrajoitusoikeudelliset näkökohdat, erityisesti Rooman
Sopimuksen 82 ja 86 artiklat yhdessä 10 artiklan kanssa. EY-oikeudessa on
johdonmukaisesti puututtu menettelytapoihin, joissa tilaajaorganisaation
rakenteen on katsottu voivan luoda syrjinnän olettaman tai riskin siitä, ettei
kaikkia tarjoajia kohdeltaisi tasapuolisesti. Myös kilpailuneuvosto on
aikaisemmassa oikeuskäytännössään kiinnittänyt huomiota hankintalain
asettamiin vaatimuksiin tilaaja- ja tarjoajaorganisaation erottamiselle muun
ohella Helsingin kaupungin henkilölinjaliikenteen hoitamista koskevassa
asiassa (d:o 26/359/96, kilpailuneuvoston päätös 21.4.1997, s. 19).

Kilpailuneuvosto toteaa, että Tielaitoksen tilaaja- ja tarjoajaorganisaatioiden
läheiset suhteet ovat Porvoon moottoritiehankkeessa aiheuttaneet edellisessä
kappaleessa tarkoitettuja ongelmia kilpailunrajoitusoikeuden ja julkisia
hankintoja koskevan lainsäädännön kannalta. Näihin ongelmiin on kiinnittänyt
huomiota myös CM-Urakointi Oy tarkastusraporttinsa johtopäätöksissä. Esille
tuotujen alihinnoittelu- ja subventioepäilysten vuoksi oikeudenkäynnille on ollut
perusteltua aihetta. Vallinneissa olosuhteissa tarjouksen
kustannusvastaavuuden selvittäminen on edellyttänyt laajoja selvityksiä.
Hankitun asiantuntijalausunnon perusteella Tielaitoksen voidaan todeta osittain
alihinnoitelleen tarjouksen asfalttipäällysteen osalta, joskaan hinnaneron
pienuuden johdosta se ei ole ratkaisevasti vaikuttanut tarjouskilpailun
lopputulokseen.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian
päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

3. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n perusteella asianosainen on velvollinen
korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut, jos erityisesti asiassa
annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään
oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä
asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen
oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen
perusteetonta vaatimusta. Rakennus Oy Lemminkäisen vaatimusta ei ole
pidettävä ilmeisen perusteettomana. Kilpailuneuvostolle tehty hakemus on
osaltaan johtunut Tielaitoksen selkiintymättömästä kaksoisroolista sekä
tilaajana että tarjoajana, joka on osaltaan antanut aiheen suoritettuihin
tarkastustoimenpiteisiin. Sen vuoksi on perusteltua, että Tielaitos vastaa itse
oikeudenkäyntikuluistaan ja kärsii vahinkonaan maksamansa osuuden
selvityskuluista.

Asian lopputulos huomioon ottaen Rakennus Oy Lemminkäisen
kulukorvausvaatimukselle ei ole perusteita. Yhtiö saa pitää vahinkonaan
maksamansa osuuden tarkastuskustannuksista.

Ottaen huomioon toisaalta jutun lopputulos ja edellä todetut
organisaatio-ongelmat sekä toisaalta Tielaitos tuotannon osakkuus
Työyhteenliittymä PoKo:ssa Rakennus Oy Lemminkäinen on velvoitettava
osaksi korvaamaan työyhteenliittymän oikeudenkäyntikulut.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian
päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

4. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto hylkää Rakennus Oy Lemminkäisen hakemuksen.

Kilpailuneuvosto hylkää Tielaitoksen ja Rakennus Oy Lemminkäisen
vaatimukset oikeudenkäynti- ja selvityskulujen korvaamisesta.

Vaatimukset enemmälti hyläten Rakennus Oy Lemminkäinen velvoitetaan
osallistumaan Tuotantoyhtymä PoKo:n oikeudenkäynti- ja selvityskuluihin
90.000 markalla korkolain 4 §:n 3 momentin mukaisine viivästyskorkoineen
siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea
muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin
muutoksen-hausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty.
Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei
korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.