Julkista hankintaa koskeva hakemus lukion uudisrakennuksen rakennusteknisten töiden tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 31/359/98
Antopäivä 27.8.1998

Kilpailuneuvosto on 27.8.1998 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian
käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen, sekä jäsenet Astola, Honkapohja, Korpi, Lilja, Liljeblom, Neimala ja Relander, päättänyt seuraavaa.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pyhäjoen kunta oli 28.5.1998 päivätyllä, seitsemälle rakennusrakoitsijalle lähetetyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia kunnassa rakennuskohteena olevan lukion rakennusteknisistä töistä. Määräaikaan 29.6.1998 mennessä hankintayksikkö oli saanut tarjoukset kaikilta seitsemältä yhtiöltä.

Määräaikaan mennessä saapuneiden ja 2.7.1998 tarkistettujen urakkatarjousten pohjalta Pyhäjoen kunnanhallitus päätti 2.7.1998 valita rakennusteknisten töiden urakoitsijaksi Teräsbetoni Oy:n, jonka tarjouksen arvonlisäveroton hinta oli 5 937 000 markkaa. Kunnanhallitus hylkäsi 20.7.1998 Rakennusliike Sorvoja Ky:n asian johdosta tekemän oikaisuvaatimuksen ja pysytti voimassa valintapäätöksen.

HAKEMUS

Rakennusliike Sorvoja Ky on kilpailuneuvostolle 31.7.1998 toimittamallaan ja 5.8.1998 täydentämällään hakemuksella pyytänyt kilpailuneuvostoa poistamaan Pyhäjoen kunnan rakennusurakoitsijan valintaa koskevan päätöksen ja kieltämään kuntaa soveltamasta sitä. Hakija on lisäksi vaatinut julkisista hankinnoista annetun lain perusteella korvausta Pyhäjoen kunnalta laskentakuluista 30 000 markkaa ja menetetystä katteesta 600 000 markkaa.

Perusteluina vaatimuksilleen hakija on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Alkuperäisten tarjousten perusteella hakijan tarjous on ollut edullisin. Urakkaneuvottelujen aikana Pyhäjoen kunta on menetellyt virheellisesti antaessaan Teräsbetoni Oy:n muuttaa tarjoushintaansa ilman perusteltuja muutoksia urakan sisältöön. Laki julkisista hankinnoista ja yleiset kilpailusäännöt (RT 16-10182) kieltävät urakkaneuvottelujen käynnin pelkästään hinnan alentamistarkoituksessa. Urakkatarjousta voidaan muuttaa perustellusti ainoastaan, jos urakan sisältöä muutetaan.

Tehdyt hintamuutokset Teräsbetoni Oy:n tarjoukseen eivät ole missään yhteydessä
tehtyihin suunnitelmamuutoksiin, vaan kyse on pelkästään urakkahinnan alentamisesta.

VASTINE

Pyhäjoen kunta on 11.8.1998 toimittamassaan vastineessa vaatinut, että hakijan
vaatimukset on hylättävä aiheettomina ja että hakija tulee velvoittaa korvaamaan asian
käsittelystä kunnalle aiheutuvat oikeudenkäyntikulut ja korvaus aiheutuneesta vahingosta, mikäli rakennuskustannukset viivästymisen vuoksi nousevat. Kunta on lisäksi vaatinut kilpailuneuvostoa kumoamaan antamansa väliaikaisen täytäntöönpanokiellon. Kunta on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Kunta on noudattanut urakoitsijaa valitessaan hyvää urakkakilpailutapaa, jota kukaan urakkaneuvotteluun osallistunut urakoitsija ei moittinut siitä neuvottelussa nimenomaisesti kysyttäessä. Urakkaneuvotteluissa pyrittiin löytämään teknisillä vaihtoehdoilla kustannussäästöjä, koska opetusministeriön rahoituspäätöksessä lukion kustannusarvioksi oli hyväksytty vain 9,01 miljoonaa markkaa, kun rakentamisohjelmassa lukion kustannusarvioksi oli ennakoitu suunnittelun pohjana ollut 12,4 miljoonaa markkaa.

Eri urakoitsijoita kohdeltiin menettelyssä korostetun tasapuolisesti. Määräaikaan
29.6.1998 mennessä tulleen Teräsbetoni Oy:n tarjouksen veroton hinta oli 6 287 000
markkaa hakijan tarjoushinnan ollessa 5 953 000 markkaa. Urakkaneuvottelujen ja
hinnassa huomioitujen hyvitysten jälkeen tarjouskilpailu ratkaistiin 2.7.1998 Teräsbetoni Oy:n hyväksi hintaan 5 937 000 markkaa. Sorvoja Ky:n hinta oli neuvotteluissa muuttunut 5 939 566 markaksi.

Urakkakilpailun jälkeen on tullut esille myös puhallusvillan osuus urakkasummaan.
Sorvoja Ky oli ottanut puhallusvillan hintavaikutuksen huomioon jo ensimmäisessä
tarjouksessa, jota taas Teräsbetoni Oy:n tarjouksessa ei oltu otettu huomioon.
Teräsbetoni Oy on käydyissä keskusteluissa lupautunut hyvittämään villasta 26 000
markkaa, joten urakkasopimus tultaisiin allekirjoittamaan 5 911 000 markan hintaisena.

Kunnan tekemää päätöstä tukee myös Teräsbetoni Oy:n kaksi kuukautta lyhyempi
rakennusaika, joka pienentää kunnan kustannuksia merkittävästi. Kunta katsoo, että
kokonaistaloudellisesti sen tekemä ratkaisu on oikea.

RAKENNUS- JA INSINÖÖRITOIMISTO TERÄSBETONI OY:N LAUSUNTO

Kilpailuneuvostolle 11.8.1998 toimittamassaan lausunnossa yhtiö on esittänyt seuraavaa. Teräsbetoni Oy on voittanut tarjouskilpailun, koska sen tarjous on ollut hakijan tarjousta edullisempi. Teräsbetoni Oy:n lopullinen tarjoushinta muodostui urakkaneuvotteluissa, joihin myös hakija otti osaa. Molemmilla yhtiöillä oli neuvottelujen aikana tasapuoliset mahdollisuudet tehdä tarjoushintaa alentavia muutoksia urakkatarjouksensa sisältöön. Neuvottelut käytiin puolueettomasti, eivätkä tarjouksentekijät tulleet neuvottelujen aikana tietoisiksi toistensa tarjouksista.

Lausunnossa on eritelty tekijöitä, joista tarkistettu tarjoushinta on muodostunut.
Teräsbetoni Oy:n mukaan alennukset muodostuivat tietyistä muutoksista urakan
sisältöön, alihankintahintavirheistä ja vähennyksistä sekä urakkaneuvotteluissa
ilmoitetusta kaksi kuukautta lyhyemmästä rakennusajasta syntyvistä säästöistä.

Edellä mainituilla ja muilla lausunnosta lähemmin ilmenevillä perusteilla Teräsbetoni Oy on vaatinut, että kilpailuneuvosto

1. hylkää perusteettomana hakijan vaatimuksen poistaa Pyhäjoen kunnanhallituksen
rakennusurakoitsijan valintaa koskeva päätös;

2. kumoaa kilpailuneuvoston Sorvoja Ky:n hakemuksesta 5.8.1998 antaman
hankintasopimuksen tekemistä koskevan väliaikaisen kieltopäätöksen ja

3. velvoittaa hakijan korvaamaan Teräsbetoni Oy:lle asian käsittelystä aiheutuvat
oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen myöhemmin esitettävän laskun mukaan.

VÄLIAIKAINEN KIELTO

Puheenjohtaja kielsi 5.8.1998 Pyhäjoen lukion rakennusteknisten töiden
urakkasopimuksen solmimisen 100 000 markan sakon uhalla. Kielto määrättiin olemaan voimassa, kunnes kilpailuneuvosto on asian ratkaissut tai toisin määrännyt.

Kilpailuneuvosto vahvisti 13.8.1998 pitämässään kokouksessa puheenjohtajan antaman väliaikaisen kiellon olemaan toistaiseksi voimassa.

VALMISTELUISTUNTO

Kilpailuneuvosto on järjestänyt asiassa 13.8.1998 valmisteluistunnon.

VASTASELITYS

Hakija antoi 13.8.1998 vastaselityksensä hankintayksikön vastineeseen ja vaati, että
Pyhäjoen kunta velvoitetaan korvaamaan hakijalle asian käsittelystä aiheutuvat
oikeudenkäyntikulut ja mahdolliset muut kulut.

LOPPULAUSUNNOT

Teräsbetoni Oy on toimittanut 20.8.1998 ja Pyhäjoen kunta 21.8.1998 loppulausuntonsa asiassa.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/1992) piiriin. Julkisia hankintoja
koskevat oikeusturvakeinot ilmenevät lain 8 ja 9 §:stä. Lainmuutoksella (1247/1997)
kilpailuneuvoston toimivaltaa on laajennettu koskemaan myös kynnysarvot alittavia
hankintoja. Lainmuutos tuli voimaan 1.3.1998. Lakia ei kuitenkaan sovelleta hankintaan, josta on julkaistu hankintailmoitus tai hankintamenettely on muutoin käynnistetty ennen lain voimaantuloa.

Pyhäjoen kunta on lähettänyt 28.5.1998 päivätyn tarjouspyynnön seitsemälle
urakoitsijalle. Hankintamenettelyyn sovelletaan hankintalakia siten kuin se on muutettuna 1.3.1998 voimaan tulleella lailla.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun
asetuksen (243/1995) 1 §:n 1 momentin mukaan asetusta sovelletaan sellaiseen
rakennusurakkaan, jonka arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään 5 000 000 ecua. Pykälän 2 momentin mukaan kauppa- ja teollisuusministeriö ilmoittaa vuosittain, mitä on pidettävä ecun markkamääräisenä arvona. Kauppa- ja teollisuusministeriö on ilmoittanut rakennusurakan markkamääräiseksi kynnysarvoksi 29 034 338 markkaa vuodelle 1998. Saadun selvityksen mukaan nyt kyseessä olevan rakennusurakan arvonlisäveroton arvo alittaa säädetyn kynnysarvon. Kyseessä on siten kynnysarvon alittava rakennusurakka, johon asetus ei sovellu.

Pyhäjoen kunta on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu
hankintayksikkö. Hakemus on saatettu vireille lain 9a §:n edellyttämällä tavalla. Kun
kaikki kilpailuneuvoston toimivallalle säädetyt edellytykset ovat täyttyneet,
kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

2. Hakemuksen pääasialliset perusteet

Hakija on katsonut kunnan menetelleen virheellisesti, koska tarjouskilpailussa hakijan
antama halvin tarjous jäi valitsematta. Määräpäivään 29.6.1998 mennessä saapuneiden tarjousten avaamisen jälkeen kunta oli ryhtynyt urakkaneuvotteluihin kolmen halvimman tarjouksen antaneen urakoitsijan kanssa.

Urakkaneuvottelujen seurauksena alunperin tarjouskilpailussa toisena ollut Teräsbetoni Oy alensi tarjoushintansa alle hakijan tarjoushinnan. Kunta päätti 2.7.1998 valita rakennusteknisten töiden urakoitsijaksi Teräsbetoni Oy:n. Hakija on katsonut, että Teräsbetoni Oy:n hintamuutokset eivät johtuneet urakan sisältöön tehdyistä muutoksista, vaan että kyse on ollut pelkästään hinnan tarkistamisesta. Hakija on katsonut, että tarjoajia ei ole urakkaneuvotteluissa kohdeltu tasapuolisesti.

3. Tarjousmenettelystä ja tarjoajien kohtelusta

Julkisia hankintoja koskevan lain pääperiaatteena on hankintojen kilpailuttaminen sekä tarjouksen tekijöiden syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu. Kilpailuttamisen päämuotona on tarjousmenettely, jossa tarjouksen tekijät toisistaan tietämättä esittävät tarjouksensa, joiden perusteella hankintayksikkö tekee ratkaisun. Menettelyn perustana on se, että sekä tarjousten tekijät että hankintayksikkö pitävät lähtökohtana tarjousten lopullisuutta. Jos tiedossa olisi, että tarjouksia olisi mahdollista myöhemmin tarkistaa, ensimmäisiä tarjouksia ei tehtäisi riittävän vakavasti sopimuksen menettämisen uhalla.

Hankintayksikkö ei välttämättä ole velvollinen hyväksymään mitään tarjouksista. Julkisia hankintoja koskevan lain esitöissä (HE 154/1992 vp. s. 13) on 6 §:n osalta todettu, ettei hankintalaki estä sopimuskäytännössä tavanomaisten tarjouksen hylkäämisperusteiden soveltamista. Sopimuskäytännössä tavanomaisena hylkäysperusteena on pidetty muun ohella sitä, että hankintayksikön mielestä kaikki saadut tarjoukset ovat liian kalliita. Peruste on mainittu muun ohella kuntien yleisissä hankintaohjeissa. Sallittua ei olisi sellainen menettely, jossa avoimen tarjouskilpailun järjestänyt hankintayksikkö samassa menettelyssä erikseen varaisi toiselle sijalle tai tätä huonommin sijoittuneille tarjoajille tilaisuuden parantaa tarjoustaan. Tämä käy ilmi rakennusurakoita koskevasta komission ja ministerineuvoston yhteisestä julkilausumasta (EYVL 1994 L111/114).

Hakijan alkuperäinen tarjous 5 953 000 markkaa oli 334 000 markkaa tarjouskilpailun
voittaneen Teräsbetoni Oy:n alkuperäistä 6 287 000 markan hintaista tarjousta halvempi. Kunta oli kutsunut hakijan, Teräsbetoni Oy:n ja kolmanneksi sijoittuneen Raahen Rakennuskolmio Ky:n 2.7. pidettyihin urakkaneuvotteluihin. Neuvottelupöytäkirjojen mukaan urakoitsijoilta oli muun muassa tiedusteltu "onko urakoitsija löytänyt lisättäviä tai halventavia tekijöitä tarjoushintaan?".

Neuvottelun tuloksena kunta oli hyväksynyt hakijan tarjoukseen muutokset alakaton ja porraskaiteiden osalta siten, että hakijan hinta oli merkitty tarkistettujen tarjousten
hintavertailuasiakirjaan 5 939 716 markaksi. Valitun urakoitsijan Teräsbetoni Oy:n
tarjoushintaa oli alennettu 2.7. ensin 5 997 000 markkaan. Hinnanalennus 290 000
markkaa oli tarkistettuun tarjoukseen sisältyneen laskentamuistion mukaan muodostunut siitä, että istutukset rajataan urakan ulkopuolelle sekä lattialaattaan, porraskaiteeseen ja siirtoseiniin tehtävistä muutoksista. Samana päivänä Teräsbetoni Oy oli esittänyt kunnalle tarkistettuun tarjoukseen lisäyksen, jonka mukaan urakkaan tehdään alakattomuutos kustannusvaikutukseltaan 60 000 markkaa. Lisäksi Teräsbetoni Oy oli ilmoittanut, että istutukset, lattialaatat ja siirtoseinät toteutetaan alkuperäisen suunnitelman mukaisesti. Näiden tarkistusten jälkeen Teräsbetoni Oy:n tarjoushinta aleni 5 937 000 markkaan, jonka perusteella kunta valitsi 2.7. urakoitsijaksi Teräsbetoni Oy:n. Hinnanero hakijan tarkistettuun tarjoukseen oli 2 716 markkaa.

Asiassa on ilmennyt urakkarajoihin liittyviä erimielisyyksiä muun muassa jääkaapin ja sähkölieden, alakattomuutoksen hintavaikutuksen sekä maanalaisten putkistojen osalta. Nämä erimielisyydet eivät kuulu kilpailuneuvostossa ratkaistaviin asioihin. Nyt
käsiteltävässä asiassa kilpailuneuvoston harkinnassa merkitystä saa se, miten
tarjouksiin tehdyt hinnanalennukset ovat perusteltavissa vastaavilla muutoksilla urakan sisältöön. Asiakirjoista ilmenee, että neuvottelujen johdosta urakan sisältöön on tehty muutoksia alakaton ja porraskaiteiden osalta. Näiden muutosten kustannusvaikutus on hakijan näkemyksen mukaan noin 27 000 markkaa, kun taas Teräsbetoni Oy ja Pyhäjoen kunta katsovat hintavaikutuksen olevan noin 85 000 markkaa. Teräsbetoni Oy:n alkuperäiseen tarjoukseen tehdyistä 350 000 markan suuruisista hintamuutoksista urakkaraja- ja kustannusvaikutuserimielisyydet poislukien jää jäljelle noin 230 000 markkaa, jolle ei ole osoitettu vastaavaa muutosta urakan sisällössä.

Teräsbetoni Oy on ilmoittanut voineensa luvata istutusten, lattialaattojen ja siirtoseinien sisältyvän hinnanalennuksesta huolimatta suunnitelmien mukaisesti urakkahintaan, koska näiden noin 71 000 markan hintavaikutusten tiedettiin kompensoituvan varsinaisen rakennuksen kahta kuukautta lyhyemmällä rakennusajalla. Loppuosaa hinnanalennuksesta yhtiö on perustellut alkuperäisen tarjouksensa virheellisillä kalustelaskelmilla ja tarjouksen alihankintaosuuteen liittyvillä hinnantarkistuksilla.

4. Menettelyn kokonaisarviointi

Kunta on perustellut menettelyään sillä, että opetusministeriö myönsi rahoitusta lukion rakentamista varten ennakoitua vähemmän eli noin 9 miljoonaa markkaa, kun
rakennussuunnitelmat oli tehty noin 12 miljoonan markan pohjalta. Kilpailuneuvostossa järjestetyssä valmisteluistunnossa kunnan taholta ilmoitettiin sen pyrkimyksenä olleen saada kustannussäästöjä vielä urakkaneuvotteluissa noin 10 %. Pyhäjoen kunnan laatimassa tarjouspyynnössä on mainittu rakennuttajan pidättävän oikeuden olla hyväksymättä kenenkään tarjousta. Mikäli tarjoukset olivat kunnalle liian kalliita, sillä olisi ollut mahdollisuus hylätä ne kaikki ja järjestää uusi tarjouskierros.

Hankintasäännökset eivät estä sitä, että avoimessa menettelyssä hankintayksikön ja
tarjoajien välillä käydään selventäviä keskusteluja, joiden tarkoituksena on poistaa
tarjouksissa mahdollisesti olevia tulkinnallisia epäselvyyksiä. Kyseiset keskustelut on
käytävä ennen tarjousvertailun ja hankintapäätöksen tekemistä. Tarjoajille on tarjottava tasapuolinen mahdollisuus osallistua tällaisiin teknisiin neuvotteluihin.

Hankintasäännösten kannalta ei voida pitää poissuljettuna myöskään sellaisia
tarjouskilpailun jälkeen käytäviä jatkoneuvotteluja, joilla hankkeen kustannuksia pyritään alentamaan karsimalla rakennussuunnitelmia ja muuttamalla siten tarjoajan
suoritusvelvollisuutta. Jatkoneuvotteluissa tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja
varattava kullekin tilaisuus tilauksensa tarkistamiseen suunnitelmamuutosten osalta.
Puheena oleva menettely ei saa kuitenkaan tähdätä aikaisempien sitovien tarjousten
tinkimiseen, vaan tarjousten hinnan tarkistusten tulee vastata suunnitelmamuutoksia.

Esillä olevassa tapauksessa kunta on päätynyt valitsemaan tarjoajan, jonka lopullinen
tarjous on ollut 350 000 markkaa alempi kuin alkuperäinen tarjous. Alennus on vastannut vain osittain tehtyjä suunnitelmamuutoksia. Pääosalle eli noin 230 000 markalle ei ole osoitettu vastaavaa muutosta urakan sisällössä. Valittu tarjous on ollut vain 16 000 markkaa alhaisempi kuin hakijan alkuperäinen tarjous. Määrä osoittaa, ettei alkuperäisen hintatason korkeus ole ollut ratkaiseva kunnan hankinnan kannalta. Kilpailuneuvosto katsoo, että kysymys on ollut sellaisesta tarjouskilpailun jälkeen järjestetystä tinkimiskierroksesta, joka ei ole sopusoinnussa hankintasäännösten edellyttämän tarjouskilpailun eikä myöskään rakennusurakan yleisten kilpailusääntöjen kanssa.

5. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n perusteella asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Pykälän 2 momentin mukaan oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta harkittaessa on otettava huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Käsillä olevassa tapauksessa hankintayksikön virheellinen menettely on ollut syynä kilpailuneuvostokäsittelyyn. Sen vuoksi Pyhäjoen kunta on velvoitettava korvaamaan hakijan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Teräsbetoni Oy:n ensisijaisesti hakijaan ja toissijaisesti Pyhäjoen kuntaan kohdistama
vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään ottaen huomioon jutun
lopputulos ja yhtiön oma menettely.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta
ilmenevällä tavalla.

6. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto kumoaa Pyhäjoen kunnanhallituksen 2.7.1998 tekemän päätöksen, jolla kunnanhallitus on päättänyt valita Rakennus- ja insinööritoimisto Teräsbetoni Oy:n Pyhäjoen lukion rakennusteknisten töiden urakoitsijaksi. Kunnan tulee hankintamenettelyä jatkaessaan ottaa lähtökohdaksi alkuperäiset tarjoukset ja suorittaa urakoitsijan valinta niiden pohjalta ottaen huomioon edellä esitetty. Sikäli kuin rakennussuunnitelmia on tarpeen muuttaa, kunnan tulee varata edullisimman tarjouksen tehneille urakoitsijoille tilaisuus tarkistaa tarjouksiaan suunnitelmamuutoksia vastaavasti. Mahdolliset epäselvyydet suunnitelmissa ja urakkarajoissa tulee ensin selvittää.

Hankintamenettely on kerrotuin tavoin oikaistava kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi saamisesta Pyhäjoen kunnalle nyt asetettavan 100 000 markan sakon uhalla. Samalla raukeaa kilpailuneuvoston väliaikainen uhkasakkopäätös.

Pyhäjoen kunta velvoitetaan korvaamaan Rakennusliike Sorvoja Ky:n kohtuullisiksi
harkitut oikeudenkäyntikulut 10 000 markalla. Muut oikeudenkäyntikuluvaatimukset ja asiassa esitetyt vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.