Julkista hankintaa koskeva hakemus lumitöiden tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 43/359/98
Antopäivä 17.12.1998

Kilpailuneuvosto on 17.12.1998 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian
käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen sekä jäsenet Astola, Hertto, Lilja, Liljeblom, Pekkarinen, Stenbacka ja Timonen, päättänyt seuraavaa.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Haapaveden kaupunki on 20.8.1998 päivätyllä kirjeellään pyytänyt tarjouksia muun ohella kaupungin omistamien kiinteistöjen pihojen lumitöistä talvikausille 1998-99 ja 1999-2000. Määräaikaan 2.9.1998 klo 15.00 mennessä kaksi urakoitsijaa antoi tarjouksensa. Tekninen lautakunta valitsi 6.10.1998 lumitöiden urakoitsijaksi Kaivinkonetyöt Hannu Jantunen Oy:n, joka tarjosi lumitöitä tuntihintaan 160 markkaa + alv. X oli tarjoutunut suorittamaan lumityöt tuntihintaan 130 markkaa + alv.

HAKEMUS

Urakoitsija X on kilpailuneuvostolle 23.10.1998 toimitetussa hakemuksessaan
pyytänyt kilpailuneuvostoa tutkimaan Haapaveden kaupungin teknisen osaston
toimenpiteitä traktoreiden työllistämisessä ja esittänyt seuraavaa.

Vuodesta 1992 lähtien Haapaveden kaupungissa on ollut omituinen tilanne traktoreiden työllistämisessä. Pyydetyt tarjoukset eivät ole merkinneet mitään, vaan jopa kymmenien prosenttien hintaedusta huolimatta edullisimmat tarjoukset on hylätty ja päädytty aina samaan yrittäjään, Hannu Jantuseen. Hakemukseen liitetty taulukko osoittaa, että ainoastaan yhden kerran Jantusen tarjous on ollut saman hintainen kuin kilpailijan tarjous, muulloin aina kalliimpi. Silti Jantunen on tehnyt lähes kaikki kyseisille koneille soveltuvat kaivurityöt. Lumitöissä on esiintynyt samanlaista suosimista.

Hakija on pyytänyt, että kilpailuneuvosto puuttuisi kyseiseen tilanteeseen ja velvoittaisi kaupungin noudattamaan olemassa olevia määräyksiä, niin kansallisia kuin EU:sta annettujakin. Samalla kilpailuneuvoston tulisi muidenkin koneiden osalta tutkia tapahtumien kulkua, sillä isompien koneiden sarjassa on toinen yrittäjä, jonka saamista urakoista myös mm. lääninoikeus on ollut ihmeissään.

Hakija on oheistanut muun ohella päätöksen teknisen lautakunnan 6.10.1998 antamasta päätöksestä.

VASTINE JA LAUSUNTO

Haapaveden kaupunki on 26.11.1998 toimittamassaan vastineessa esittänyt
seuraavaa.

Kaupungin hankintojen menettelytapaohjesäännön mukaan tarjouksista on hyväksyttävä halvin tai kokonaishinnaltaan edullisin. Kun ei hankita tiettyä tavaraa tai määrällisesti etukäteen tarkasti määritettyä työsuoritusta, edullisuutta ei voida arvioida yksinomaan kilpailuun tarjottujen työkoneiden tuntihintaveloitusten perusteella. Lumitöiden kustannukset talvikauden aikana määräytyvät lumen aurauskerroista, eri aurauskertoihin käytetystä työajasta ja työssä käytetyn työkoneen tuntiveloituksesta.

Teknisen lautakunnan päätökseen on kirjattu seuraavat perusteet, jotka on otettu
huomioon tarjousten valinnassa:

• tarjotut työkoneet ovat keskenään selvästi eritasoisia;

• tarjottujen työkoneiden keskinäiset tehokkuuserot ovat selvät; ja

• runko-ohjattavan lumityökoneen jäljiltä ei löydy keväällä niin paljon korjattavia

työvahinkoja kuin jäykkärunkoisen traktorin jäljiltä. Tästä on menneiltä vuosilta selvät
havainnot.

Urakoitsijoiden laskutuksesta tehdyssä seurannassa on tiedot urakoitsija X:n työstä
vuosilta 1994-1995 ja keväältä 1996 sekä urakoitsija Jantusen työstä syksyltä 1996,
vuodelta 1997 ja keväältä 1998. Molempien urakoitsijoiden konekanta on uusiutunut,
mutta on tyypiltään edelleen aiempien koneitten kaltainen. Edelleen mainittuna
tarkkailujaksona kaupungin kiinteistöjen pihojen lumityöalueet ovat lisääntyneet.
Seurannassa on todettu, että parhaimmillaan urakoitsija X:n tuntitehokkuus oli
laskutettua työtuntia kohti 2058 aurausneliömetriä sekä että heikoimmillaan urakoitsija Jantusen tuntitehokkuus oli laskutettua työtuntia kohti 3460 aurausneliömetriä. Käyttäen edullisuusvertailussa näitä tehokkuuslukuja ja nyt tarjottuja veloitushintoja saadaan X:n yksikköhinnaksi 6,3 penniä aurausneliömetriä kohden ja vastaavasti Jantusen hinnaksi 4,6 penniä. Kun yhden talvikauden aikana pihojen lumitöitä on noin 980 000 aurausneliömetriä, tulee urakoitsijoiden väliseksi kokonaishintaeroksi koko sopimusajalle noin 33 000 markkaa urakoitsija Jantusen tarjouksen eduksi.

Esittämänsä perusteella kaupunki toteaa, että tekninen lautakunta on menetellyt
kaupungissa hyväksyttyjen ja käytössä olevien hankintojen menettelytapaohjeen
mukaisesti, mitä oikaisuvaatimuksen tekijäkään ei ole kiistänyt ja että tarjousten
edullisuuden vertailu on tehty annettuihin tarjouksiin ja kyseisten urakoitsijoiden
aiemmasta työstä kaupungilla oleviin tietoihin perustuen. Hakemus on siten perusteeton.

Kaivinkonetyöt Hannu Jantunen Oy on 27.11.1998 toimittamassaan lausunnossa
esittänyt, että kaupunki on soveltanut menettelytapaohjeitaan, jotka ovat saman
suuntaiset hankintalain 7 §:n kanssa. Kaupunki on jo vuosia pitänyt tietokonepohjaista
kannattavuuslaskentaohjelmaa. Sinne on syötetty tiedot valitun yrittäjän kaupungille
osoittamista laskuista. Näistä tiedoista on nähtävissä, että kokonaistaloudellisesti
edullisin vaihtoehto on ollut Hannu Jantusen valinta. Myös hankintalaki antaa kaupungille mahdollisuuden valita joko kokonaistaloudellisesti edullisimman tai hinnaltaan halvimman vaihtoehdon.

Jantusen tarjous ei ole ollut pelkästään hinnaltaan halvin. Kuitenkin Jantusen tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin. Kalusto on uutta, tehokasta ja tarjouksen alaisiin töihin hyvin soveltuvaa. Työvoima on koulutettua, ammattitaitoista ja pätevää. Jantunen on laskuttanut vain todellisesta tehokkaasta työstä.

Lausunnon antaja viittaa Haapaveden kaupungin antamaan vastineeseen ja erityisesti
siinä esitettyyn laskelmaan. Hakija ei ole esittänyt mitään näyttöä nyt eikä aikaisemmin siitä, että häntä olisi syrjitty. Hakija ei ole esittänyt myöskään näyttöä siitä, että hänen tarjouksensa olisi ollut kokonaistaloudellisesti edullisin.

Kilpailuneuvoston ei tulisi ryhtyä mihinkään toimenpiteisiin asiassa eikä seuraamuksia tulisi määrätä.

X on toimittanut vastaselityksen.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/92) piiriin sellaisena kuin se on
muutettuna 1.3.1998 voimaan tulleella lailla (1247/1997). Haapaveden kaupunki on
julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö.

Hankintalain 9a §:n 2 momentin mukaan hakemus kilpailuneuvostolle on tehtävä
kirjallisesti ennen hankintasopimuksen tekemistä. Hankintasopimus ei estä hakemuksen käsittelyä, jos hakemus on tehty 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoajat ovat saaneet tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta tai sitä koskevasta päätöksestä. Tarjoajien katsotaan saaneen tiedon, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua asiakirjan lähettämisestä. Saadun selvityksen mukaan hakijalle ei ole toimitettu tarjouskilpailun ratkaisusta sellaista ilmoitusta ja valitusosoitusta, josta olisi alkanut kulua 9a §:n 2 momentin mukainen 14 päivän määräaika. Näin ollen hakemuksen vireillepanoaika on edelleen avoinna.

Kun kaikki kilpailuneuvoston toimivallalle säädetyt edellytykset ovat täyttyneet,
kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun
asetuksen (380/1998) 1 §:n 1 momentin mukaan asetusta sovelletaan sellaiseen tavara- ja palveluhankintaan, jonka ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään 200 000 erityisnosto-oikeutta (SDR) vastaava määrä ecuina ilmaistuna (kynnysarvo) asetuksen mukaista ennakko- tai hankintailmoitusta julkaistaessa. Pykälän 4 momentin mukaan kauppa- ja teollisuusministeriö ilmoittaa vuosittain, mitkä kynnysarvojen markkamääräiset arvot ovat. Kauppa- ja teollisuusministeriö on ilmoittanut edellä mainituksi markkamääräiseksi kynnysarvoksi 1 161 374 markkaa vuodelle 1998. Saadun selvityksen mukaan nyt kyseessä olevan palveluhankinnan arvonlisäveroton arvo alittaa säädetyn kynnysarvon. Kyseessä on siten kynnysarvon alittava hankinta, johon asetus ei sovellu. Käsiteltävänä olevaan hankintamenettelyyn tulevat sovellettaviksi julkisista hankinnoista annetun lain ohella julkisia hankintoja koskevat yleisperiaatteet.

2. Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n mukaan hankintayksiköiden on hankinnoissaan meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tulee turvatuksi. Lain 1 §:n tavoitteiden toteutumista turvaavat yhtäältä julkisista hankinnoista annetut menettelysäännökset sekä toisaalta lain 7 §:n säännös tarjouskilpailun ratkaisuperusteista.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Säännöksen perustelut (HE 69/1997 vp., s. 20) edellyttävät, että
kokonaistaloudellisuuteen liittyvät valintaperusteet ilmoitetaan etukäteen. Sekä
kilpailuneuvosto että korkein hallinto-oikeus ovat aikaisemmassa käytännössään
korostaneet valintaperusteiden ilmoittamisen tärkeyttä. Kilpailuneuvosto on jo aiemmin todennut, että ratkaisuperusteiden ilmoittamista koskevia säännöksiä on noudatettava myös EY:n kynnysarvojen alapuolella olevissa hankinnoissa (kilpailuneuvoston päätökset 13.8.1998, Rakennus-Nopsa Oy, d:o 20/359/98; 21.9.1998, taksiautoilija Sauli Järvinen, d:o 26/359/98; ja Savonlinja Oy, d:o 35/359/98; ks. myös KHO 12.11.1997, taltiot 2867 ja 2868).

Velvollisuus ilmoittaa valintaperusteet etukäteen seuraa myös hankintalain 1 §:n
avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteesta.

Tarjouspyyntökirjeessä 20.8.1998 ei ole mainittu hankinnan ratkaisuperustetta.
Tällaisessa tilanteessa tarjoajat ovat voineet lähteä siitä, että tekniset ja taloudelliset
vaatimukset täyttävistä tarjouksista valitaan hinnaltaan halvin.

Asiakirjoista käy ilmi, että hankintayksikkö on saanut kaupungin kiinteistöjen pihojen
lumenaurauksista Kaivinkonetyöt Hannu Jantunen Oy:n tarjouksen (tuntihinta 160 mk) ja urakoitsija X:n tarjouksen (tuntihinta 130 mk).

Tekninen lautakunta on 6.10.1998 valinnut lumitöiden urakoitsijaksi Kaivinkonetyöt Hannu Jantunen Oy:n. Päätöspöytäkirjaan on kirjattu seuraavaa:

"Jantusen ja X:n tarjoamat työkoneet ovat selvästi eritasoisia siten, että Jantusen
tarjoama Wille 855 runko-ohjattuna ja soveliaamman voimansiirron ansiosta on juuri
pihojen lumityössä jäykkärunkoista Valmetia nopeampi ja tehokkaampi sekä tarkemmin ajettava. Voidaan arvioida, että tehokkuusero on niin suuri, että korkeammasta tuntihinnasta huolimatta Jantusen Wille 855 -koneella pihojen lumitöiden teettäminen, lukuunottamatta lumen poiskuljettamista, tulee edullisemmaksi. Lisäksi runko-ohjattavan lumityökoneen jäljiltä ei löydy keväällä niin paljon korjattavia työvahinkoja kuin jäykkärunkoisen traktorin jäljiltä. Tästä onkin menneiltä vuosilta selvät havainnot."

Edellä mainittuja arviointiperusteita päätöksensä perusteluna käyttäen tekninen
lautakunta on valinnut Kaivinkonetyöt Hannu Jantunen Oy:n tarjouksen.

Kilpailuneuvosto toteaa, että ratkaisu on tullut tehdä tarjousten hinnan perusteella. Valittu Kaivinkonetyöt Hannu Jantunen Oy:n tuntihinta on ollut 160 markkaa ja siten 30 markkaa kalliimpi kuin hakijan tuntihinta 130 markkaa. Pelkästään tästä lähtien hakijan tarjous olisi tullut hyväksyä. Verrattaessa tarjottujen palvelujen kokonaishintoja vaikuttavat hintoihin myös käytettävien koneiden tehot. Tähän on epäsuorasti viitattu myös tarjouspyynnössä, missä on pyydetty esittämään mahdollisimman tarkat tiedot työhän tarjottavasta kalustosta varusteineen. Hakijalle ei ole voinut tulla yllätyksenä se, että hankintayksikkö kiinnittää huomiota myös koneiden tehoon urakoitsijavalintaa suorittaessaan.

Asiakirjoista käy ilmi, että voittaneen urakoitsijan ja hakijan käyttämät työkoneet eroavat selvästi toisistaan. Kaupunki on esittänyt selvityksen koneiden tehokkuuden
vaikutuksesta hintoihin. Esitetyllä perusteella valitun Kaivinkonetyöt Hannu Jantunen Oy:n tarjous on vuositasolla noin 33 000 markkaa hakijan tarjousta halvempi.

Kilpailuneuvosto toteaa, että Haapaveden kaupungin teknisen lautakunnan ei voida katsoa syrjineen hakijaa valitessaan lumenauraustöiden tekijäksi urakoitsijan, jonka tarjous on ollut työkoneen teho ja aurausmäärä huomioon ottaen hinnaltaan halvin.

Hakemuksessa esitettyjen muiden selvityspyyntöjen osalta kilpailuneuvosto toteaa, että kilpailuneuvosto on lainkäyttöelin, joka ratkaisee sen käsiteltäväksi saatettavia yksittäisiä hankinta-asioita. Julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön yleinen kehittäminen ja valvonta kuuluu kauppa- ja teollisuusministeriölle.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta
ilmenevällä tavalla.

3. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.