Julkista hankintaa koskeva hakemus nostolavalaitteen tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 31/359/97
Antopäivä 12.11.1997

Kilpailuneuvosto on 12.11.1997 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen sekä jäsenet Honkapohja, Korpi, Lilja, Liljeblom, Neimala ja Relander, päättänyt seuraavaa.

1. Tarjouspyyntö ja hankintapäätös

Porin kaupunki on virallisen lehden osassa julkiset hankinnat 19.12.1996 julkaistulla hankintailmoituksella ja 9.1.1997 viidelle toimittajalle lähetetyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia nostolavalaitteesta palokuntakäyttöön. Määräaikaan mennessä
hankintayksikkö on saanut tarjoukset kaikilta viideltä yhtiöltä.

Porin kaupungin pelastuslautakunta on 26.2.1997 päättänyt tilata Vemast Kaarina Oy:ltä Vema 443TF -nostolavalaitteen tarjouspyynnön mukaisesti lisättynä hengitysilmajärjestelmällä ja paarinkiinnitystelineellä hintaan 1 852 250 markkaa. Porin
kaupunginhallitus on käyttänyt päätökseen kuntalain 51 §:n mukaista otto-oikeutta. Kaupunginhallitus on päättänyt kumota pelastuslautakunnan päätöksen ja käynnistää uuden hankintamenettelyn. Samassa yhteydessä on pyydetty tarjouksia Pori Energialle hankittavasta nostolavalaitteesta.

Uudet tarjouspyynnöt on lähetetty niille viidelle toimittajalle, jotka olivat jättäneet tarjouksen ensimmäiseen tarjouspyyntöön. Näistä kolme on jättänyt tarjouksen.

Pelastuslautakunta on 17.9.1997 päättänyt valita Oy Bronto Skylift Ab:n tarjoaman F 42 HDT ER -nostolavalaitteen hintaan 1 593 000 markkaa. Lisäksi päätettiin tilata 217 928 markan hintaiset lisävarusteet. Jo tätä ennen Pori Energia oli tilannut samalta
toimittajalta nostolavalaitteen.

2. Hakemus

Vemast Kaarina Oy on kilpailuneuvostolle 25.9.1997 toimittamallaan hakemuksella vaatinut, että kilpailuneuvosto

1. poistaa Porin kaupungin päätöksen hankkia nostolavalaite palolaitokselle Oy Bronto Skylift Ab:lta; ja

2. velvoittaa Porin kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä sekä toimimaan julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti.

Lisäksi hakija on pyytänyt, että kilpailuneuvoston tulisi keskeyttää Porin kaupungin päätöksen täytäntöönpano väliaikaisesti kilpailuneuvoston käsittelyn ajaksi. Hakija on katsonut asian kiireellisyyden edellyttävän, että väliaikaisista toimenpiteistä päätetään
kilpailuneuvoston puheenjohtajan toimesta. Kiellon noudattamisen tehosteeksi asetettavan uhkasakon hakija on jättänyt kilpailuneuvoston harkintaan.

Perusteluna vaatimuksilleen hakija on esittänyt muun ohella seuraavaa.

Porin kaupunki on menetellyt julkisista hankinnoista annetun lain vastaisesti siinä vaiheessa, kun se ensimmäisen tarjouskierroksen jälkeen saattoi tarjoukset muiden tarjoajien tietoon ja tämän jälkeen päätti pyytää täysin samasta laitteesta uudet tarjoukset. Selvää on, ettei tässä vaiheessa voi enää toteutua vapaa tasapuolinen kilpailu, kun tarjouksen antajat tietävät toistensa samasta laitteesta antamien tarjousten sisällön. Koska Porin kaupunki ei jälkimmäisessä tarjouspyynnössään millään tavoin muuttanut tarjouspyynnön sisältöä siten, että voitaisiin katsoa kyseessä olevan tarjouspyyntö eri
laitteesta, vaan uusi pyyntö oli suora jäljennös alkuperäisestä tarjouspyynnöstä siinä olleine kirjoitusvirheineen, tulee asia ratkaista alkuperäisen tarjouskierroksen pohjalta. Hakija on pitänyt laitettaan teknisesti siinä määrin parempana, että palolaitoksen päällystö suosittaa yksimielisesti yhtiön laitteen hankkimista siinäkin tilanteessa, että hinta jäi uudelleen pyydettyjen tarjousten jälkeen korkeammaksi kuin valitun tarjoajan tarkistettu hinta.

Hankintalain 1 § edellyttää hankintayksiköiden menettelevän mainitun lain mukaisesti. Laissa turvataan tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Laki tarkoittaa myös sitä, että tarjouskilpailu tulee järjestää niin, että tarjoajat voivat toimia
terveiden liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti eikä hankintayksikkö saa johdatella tarjoajia perusteettomasti alentamaan hintaansa. Hankintayksikkö ei saa toimittaa tarjouskilpailua myöskään siten, että sen avulla järjestetään jollekin tarjoajalle mahdollisuus alentaa omaa hintaansa saadakseen tarjouksensa edullisemmaksi, mikäli tällaiselle uudelle pyynnölle ei ole olemassa asiallista perustetta.

Käsiteltävässä tapauksessa Porin kaupunki on keskeyttänyt alkuperäisen menettelyn ja näennäisesti pyytänyt uutta yhteistä tarjousta kahdesta kaupungille hankittavasta laitteesta. Koska laitteet olivat erilliset, pyysi kaupunki luonnollisesti teknisen erittelyn
kummastakin laitteesta erikseen. Oleellista on, että myös hinnat pyydettiin erikseen. Myös osatarjoukset voitiin hyväksyä. Näin ollen kyseessä ei ollut yhteistarjous kahdesta eri laitteesta, vaan käytännössä kaksi erillistä tarjouspyyntöä. Energialaitos onkin tehnyt oman ratkaisunsa täysin riippumatta palolaitoksen ratkaisusta.

Ensimmäisen tarjouskierroksen keskeyttämispäätöksen yhteydessä ei annettu minkäänlaisia uusia ohjeita uutta tarjouskierrosta varten. Hyvän hallintotavan mukaisesti pelkkä keskeyttämispäätös ei riitä. Sittemmin on selvästi havaittu, ettei keskeyttämispäätökselle ole ollut asiallista perustetta.

Koska Porin kaupunki ei ole menetellyt hankintalain mukaisesti, kilpailuneuvoston tulee käsitellä asia ja velvoittaa Porin kaupunki toimimaan lain edellyttämällä tavalla.

3. Vastine

Porin kaupunki on 8.10.1997 toimittamassaan vastineessa vaatinut, että hakijan vaatimukset on hylättävä aiheettomina ja esittänyt muun ohella seuraavaa.

Porin kaupunki on 9.1.1997 lähettänyt tarjouspyynnön nostolavalaitteesta Porin kaupungin palolaitoksen tarpeisiin. Tarjouspyynnöt on lähetetty viidelle toimittajalle, jotka
kaikki antoivat tarjouksen.

Porin kaupungin pelastuslautakunta päätti 26.2.1997 tilata Vemast Kaarina Oy:ltä Vema 443TF -nostolavalaitteen tarjouspyynnön mukaisesti lisättynä hengitysilmajärjestelmällä ja paarinkiinnitystelineellä. Pelastuslautakunta oli toimivaltainen tekemään asiassa päätöksen. Porin kaupunginhallitus käytti kuitenkin päätökseen kuntalain 51 §:n mukaista otto-oikeutta. Kuntalain mukaan kunnanhallituksella on oikeus ottaa käsiteltäväkseen asia, joka on kuntalain nojalla siirretty kunnanhallituksen alaisen viranomaisen toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen. Kaupunginhallitus päätti kumota pelastuslautakunnan päätöksen sekä saattaa asian uuden valmistelun kohteeksi. Porin kaupunginhallitus piti tarjouspyynnöissä esitettyä
hintatasoa liian korkeana, minkä vuoksi hankintaan haluttiin puuttua. Edelleen hankintamenettelyn aikana oli ilmennyt, että Porin kaupungin energialaitos aikoo myös hankkia vastaavan kaltaisen laitteen omaa toimintaansa varten, jolloin haluttiin ottaa huomioon laitosten yhteiskäyttömahdollisuudet ja hankintojen yhdistämisessä
mahdollisesti saatava taloudellinen etu. Julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti kyseinen päätös merkitsi hankintamenettelyn keskeyttämistä ja uudelleen aloittamista, joka kyseisen lain mukaan on sallittua.

Uudet tarjouspyynnöt lähetettiin samoille viidelle toimittajalle, joista kolme jätti tarjouksen. Kyseessä ei ollut hakemuksessa mainittu yhteishankinta, vaan kilpailullisen yhteistarjousedun tavoittelu. Ulottuman valvontajärjestelmästä tehty tiedustelu johtui siitä, että toisen tarjoajan, Oy Bronto Skylift Ab:n tarjouksessa kyseinen järjestelmä oli mukana.

Pelastuslautakunta käsitteli asiaa 13.8.1997 pidetyssä kokouksessa, jossa esittelijä esitti Oy Bronto Skylift Ab:n tarjouksen hyväksymistä. Uuden tarjouksen perusteella Oy Bronto Skylift Ab:n tarjous oli tarjouksista halvempi. Voidaan todeta, että kilpailullisen yhteistarjousedun tavoitteleminen oli onnistunut ja tarjousten hinnat olivat uudella tarjouskierroksella laskeneet. Pelastuslautakunta päätti 17.9.1997 valita Oy Bronto Skylift Ab:n tarjoaman F 42 HDT ER -nostolavalaitteen hintaan 1 593 000 markkaa. Tarjouksista
valittiin siis halvin. Pori Energian hallitus oli oman toimivaltansa puitteissa tehnyt päätöksen toisen nostolavalaitteen hankinnasta. Päätöksessä mainitaan perusteluina yhteiskäyttö palolaitoksen kanssa.

Vemast Kaarina Oy:n hakemuksessa esitetään useita viittauksia palolaitoksen edustajien kantoihin, palolaitoksen päällystön kokouksiin tai yksimielisiin suosituksiin. Kyseiset tahot eivät kuitenkaan ole Porin kaupungin organisaatiossa virallisia toimielimiä eivätkä ne myöskään kokoonnu virallisesti. Mainituilla tahoilla ei ole virallista asemaa myöskään
hankintapäätöksen valmistelussa. Hankinta on valmisteltu palolaitoksella ja palolaitoksen kantaa edustaa esittelijän esitys pelastuslautakunnalle.

Asiassa on menetelty hankintalain ja asiakirjojen julkisuudesta annetun lain mukaisesti. Kunnan on päätöksenteossaan noudatettava kuntalain ja omien sääntöjensä mukaista päätöksentekojärjestystä. Hankintalaki sääntelee hankintamenettelyä, mutta ei päätöksentekomenettelyn suhteen ohita kuntalakia.

Hankintapäätöksen tekijällä on oltava mahdollisuus tyytymättömänä tarjouksissa
vallitsevaan hintatasoon pyrkiä menettelyllään alentamaan hintoja. Hankintalain
tarkoituksena ei ole, että hankintapäätöksen tekijä tarjousten antamisen jälkeen on tarjousten hintatason "armoilla".

Porin kaupunki korostaa vielä, että kyseessä ei ollut hakemuksessa mainittu
yhteishankinta, vaan yhteistarjouksesta saatavan edun tavoitteleminen. Uusi
tarjouspyyntö lähetettiin ja käsiteltiin julkisista hankinnoista annetun lain ja kyseistä hankintaa koskevan asetuksen mukaisesti. Uudet tarjoukset on annettu täysin itsenäisesti.

Hankintapäätöksestä Porin kaupunki toteaa, että Vemast Kaarina Oy:n tarjoama laite on prototyyppiasteella eikä yhtiö ole toimittanut Suomeen yhtään näin korkeaa vartta. Suomen palolaitosten käytössä olevat nostolavalaitteet ovat pääosin Oy Bronto Skylift Ab:n toimittamia. Tämän kaltaisella toimintavarmuuteen liittyvällä tekijällä on olennainen merkitys palolaitoksen toiminnassa, jolla pyritään henkilöiden turvallisuuden takaamiseen erilaisissa tilanteissa. Yhtiöllä on laatusertifikaatti, joka Vemast Kaarina Oy:llä on vasta
valmisteilla. Hankinnan pohjana olivat myös molempien tarjousten yhteydessä esitetyt referenssilistat, joista näkyy, mihin tarkoitukseen molemmat tarjoajayhtiöt ovat vastaavia laitteita aiemmin toimittaneet. Laatu ja tekniset ansiot on molemmat mainittu tarjouspyynnössä sopimuksen tekemisen perusteiksi. Toimintavarmuuteen vaikuttavien tekijöiden lisäksi lopullinen hankintapäätös tehtiin halvimman tarjouksen eduksi.

4. Oy Bronto Skylift Ab:n lausunto

Kilpailuneuvostolle 6.10.1997 toimittamassaan lausunnossa yhtiö on esittänyt seuraavaa.

Hankintapäätöksen syntymenettely on täysin lain edellytysten mukainen. Porin
kaupungin pelastuslautakunnan tehtyä ensimmäisen tarjouskierroksen jälkeen
päätöksensä asiassa lautakunnan päätös on tullut julkiseksi. Oy Bronto Skylift Ab:lla on näin ollen ollut oikeus saada jäljennös lautakunnan kokouksen päätöspöytäkirjasta.

Kun Porin kaupunginhallitus oma-aloitteista otto-oikeuttaan käyttäen alisti päätöksen omaan käsittelyynsä ja peruutti ensimmäisen tarjouskierroksen, ei yhtiön tietoon tulleella lautakunnan päätöksellä tai hakijan ensimmäisen tarjouskierroksen tarjouksen hintatiedoilla ole ollut tässä vaiheessa mitään merkitystä. Hakija on voinut muiden toisen kierroksen kilpailijoiden tavoin laatia täysin uuden ja minkä sisältöisen tarjouksen tahansa. Näin on Oy Bronto Skylift Ab menetellyt. Tätä toisen vaiheen tarjousta jättäessään ei yhtiöllä ole ollut tiedossaan, mikä Vemast Kaarina Oy:n tarjouksen sisältö on tässä vaiheessa ollut. Kilpailun periaatteet ovat myös tässä vaiheessa täydellisesti toteutuneet.

Hakija on väittänyt, että tarjouskilpailun aikana Oy Bronto Skylift Ab olisi vedonnut työllisyysnäkökohtiin. Oy Bronto Skylift Ab ei ole missään vaiheessa vedonnut tuotantoyksikkönsä jatkosuunnitelmiin. Jo ajatuksena tämä on ristiriidassa yhtiössä tehtyjen toimipaikkapäätösten kanssa.

Järjestelmien teknisestä tasosta Oy Bronto Skylift Ab on todennut, että yhtiön
järjestelmä täyttää teknisesti Porin pelastuslaitoksen tarjouspyynnössä edellytetyn tarpeen. Toimituksen tukena on yhtiön ISO 9001 -laatujärjestelmä, kattava ja varma sekä nopea huolto ja referenssit yhteensä noin 2 000 järjestelmän toimittamisesta ja noin 60 %:n maailmanmarkkinaosuuden hallitsemisesta. Yhtiön tietojen mukaan Vemast Kaarina Oy:llä on referenssinä yhteenlaskettuna noin kymmenen järjestelmän toimittaminen eikä yhtiö ole milloinkaan toimittanut yhtään nyt kyseessä olevan suuruista
järjestelmää. Hakijan tarjous on tarkoittanut suunnitelmana olevaa prototyyppiä.

Ensimmäisen tarjouskilpailun osalta yhtiö mainitsee, ettei tämän kilpailun yhteydessä käyty normaalia tilanteeseen liittyvää neuvottelumenettelyä, jossa selvitetään erilaisia teknisiä vaihtoehtoja ja niiden muunnelmia esimerkiksi lisävarusteiden ja muiden teknisten yksityiskohtien mahdollisuuksista ja niiden aiheuttamista hintavaikutuksista.

Ennen tarjouspyynnön vastaanottamista yhtiö oli tietäessään Porin kaupungin
hankinta-aikeista käynyt esittelemässä tarjoamaansa vastaavaa laitetta Porissa
palolaitoksella. Esittelytilaisuudessa yhtiö on esitellyt järjestelmän, joka oli varustettu säleovilla, mutta tarjous laadittiin sittemmin saranaovivaihtoehdon mukaisesti, kuten tarjouspyynnössä oli edellytetty. Yleensä tällaiset yksityiskohdat saadaan selvitettyä käytävien tarjousneuvottelujen aikana, mutta tässä yhteydessä näitä neuvotteluja ei käyty.

Saatuaan 27.2.1997 tiedon pelastuslautakunnan päätöksestä on yhtiön myyntipäällikkö ottanut yhteyttä palopäällikköön ja tiedustellut mahdollisuudesta vaikuttaa vielä tässä vaiheessa päätökseen. Syynä tähän on ollut se, että lautakunnan pöytäkirjasta ilmenevät päätöksen perustelut olivat siinä määrin kestämättömät, että asiaan on haluttu antaa lisäselvitystä. Palopäällikkö ilmoitti, että päätökseen on mahdollista vaikuttaa vain
kaupungin johdon kautta. Tämän seurauksena on maaliskuun alkupuolella käyty
neuvottelu, jossa ovat olleet paikalla apulaiskaupunginjohtaja, palopäällikkö ja yhtiön varatoimitusjohtaja sekä markkinointipäällikkö. Neuvottelun tarkoituksena on ollut selvittää teknisiä yksityiskohtia siltä osin kuin niitä on merkitty lautakunnan päätöspöytäkirjaan päätökseen vaikuttaneiksi kohdiksi. Tarjouspyyntöön ja siihen laadittuun tarjoukseen on jäänyt teknisiä epätäsmällisyyksiä, mitkä ovat aiheuttaneet väärinymmärryksen. Tämä on edellyttänyt oikaisua, jotta päätöksenteko voisi perustua oikeille faktoille.

Porin kaupunki on tehnyt 11.6.1997 uuden tarjouspyynnön kahdesta laitteesta. Oy Bronto Skylift Ab on tarjonnut molempiin pyydettyihin kohteisiin omaa tuotettansa. Tarjouksessa oli pelastuslaitoksen järjestelmää muutettu liukusäleovien osalta ja täsmennetty huollon nopeutta ja toimivuutta, minkä lisäksi takuuksi ilmoitettiin 24 kuukautta omavalmisteisille ja 12 kuukautta muille osille. Lisäksi asetettiin edellytys demonstraatioiden esittämisille
Porin tehtaalla tapahtuvia asiakasvierailuja silmällä pitäen. Näin voitiin myös alentaa hintaa.

Edellä mainituilla ja muilla lausunnosta lähemmin ilmenevillä perusteilla Oy Bronto Skylift Ab on vaatinut, että kilpailuneuvosto

1. hylkää Vemast Kaarina Oy:n vaatimuksen poistaa Porin kaupungin päätös hankkia
nostolavalaite pelastuslaitokselle Oy Bronto Skylift Ab:lta ja vahvistaa kyseisen päätöksen olevan oikea;
2. hylkää hakijan vaatimuksen velvoittaa Porin kaupunki korjaamaan virheellisen
menettelynsä ja vahvistaa Porin kaupungin menetelleen julkisista hankinnoista annetun lain säännösten mukaisesti; ja
3. velvoittaa hakijan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

5. Väliaikainen kielto

Puheenjohtaja antoi asiassa 26.9.1997 väliaikaista kieltoa koskevan seuraavan
päätöksen:

"Kilpailuneuvosto määrää julkisista hankinnoista annetun lain 10 §:n nojalla nyt
asetettavan 300 000 markan sakon uhalla, ettei Porin palolautakunnan 17.9.1997
tekemää hankintapäätöstä, jolla on päätetty hankkia Porin kaupungin palolaitokselle nostolavalaite Oy Bronto Skylift Ab:lta, saa toistaiseksi panna täytäntöön. Kielto on voimassa kunnes kilpailuneuvosto on asian ratkaissut tai väliaikaisen kiellon osalta toisin päättänyt."

Kilpailuneuvosto vahvisti 24.10.1997 pitämässään suullisessa käsittelyssä
puheenjohtajan antaman väliaikaisen kiellon olemaan toistaiseksi voimassa.

6. Suullinen käsittely

Asiassa on pidetty pääkäsittely 24.10.1997. Istunnossa ovat olleet edustettuina Vemast Kaarina Oy, Porin kaupunki ja Oy Bronto Skylift Ab. Todistajina on kuultu myyntipäällikkö X, palomestari Y ja myyntipäällikkö Z. Istunnosta on laadittu erillinen pöytäkirja.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/1992) piiriin ja siihen soveltuvat kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (243/1995) tavarahankintoja koskevat säännökset. Porin kaupunki on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Saadun selvityksen mukaan virallisessa lehdessä mainittujen kohteiden arvonlisäveroton kokonaisarvo täyttää säädetyn vuonna 1996 sovellettavan kynnysarvon (1 294 398 mk). Kun vielä hakemus on saatettu vireille lain 9 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla, kilpailuneuvosto on tutkinut
hakemuksen.

2. Tapahtumain kulku

Porin kaupunki on virallisen lehden osassa julkiset hankinnat 19.12.1996 julkaistulla hankintailmoituksella käynnistänyt avoimen hankintamenettelyn, jonka tarkoituksena on ollut hankkia nostolavalaite palokuntakäyttöön. Tarjouspyyntö on lisäksi lähetetty suoraan viidelle toimittajalle. Määräaikaan mennessä tarjouksen jättäneistä viidestä toimittajasta Oy Bronto Skylift Ab, Hydrauli-Pori, Machinery Oy ja Vemast Kaarina Oy ovat täyttäneet
tarjouspyyntöehdot. Tarjousten lähemmässä tarkastelussa vain Oy Bronto Skylift Ab:n ja Vemast Kaarina Oy:n tarjoukset ovat täyttäneet hankittavalle tuotteelle asetetut kaikki vaatimukset.

Palopäällikön ehdotuksen mukaisesti pelastuslautakunta on 26.2.1997 pitämässään
kokouksessa päättänyt tilata Vemast Kaarina Oy:ltä Vema 443TF -nostolavalaitteen sekä hengitysilmajärjestelmän ja paarinkiinnitystelineen kokonaishintaan 1 852 250 markkaa. Vemast Kaarina Oy:n tarjous oli 108 437 markkaa halvempi kuin Oy Bronto Skylift Ab:n vastaava tarjous.

Saatuaan tiedon hankintapäätöksestä on Oy Bronto Skylift Ab pyytänyt jäljennöksen pelastuslautakunnan päätöksestä, josta tehdyt tarjoukset ovat ilmenneet. Tämän jälkeen yhtiön myyntipäällikkö on ottanut yhteyttä palopäällikköön ja tiedustellut mahdollisuudesta vaikuttaa vielä tehtyyn päätökseen. Yhtiö on ilmoituksensa mukaan halunnut selvittää lautakunnan päätöksen perusteluissa olleita yhtiön tarjoamaa laitetta koskevia väärinkäsityksiä. Palopäällikön ilmoitettua, että päätökseen vaikuttaminen oli
tässä vaiheessa mahdollista ainoastaan kaupungin johdon kautta, yhtiö on järjestänyt maaliskuun alkupäivinä neuvottelutilaisuuden, johon ovat osallistuneet kaupungin puolelta apulaiskaupunginjohtaja ja palopäällikkö ja yhtiön puolelta varatoimitusjohtaja ja myyntipäällikkö.

Kaupunginhallitus on 10.3.1997 pitämässään kokouksessa päättänyt kuntalain 51 §:n nojalla ottaa käsiteltäväkseen pelastuslautakunnan 26.2.1997 tekemän päätöksen nostolavalaitteen hankinnasta. Asia on jätetty uudelleen valmisteltavaksi. Kaupunginhallitus on 17.3.1997 pitämässään kokouksessa apulaiskaupunginjohtajan ehdotuksen mukaisesti päättänyt kumota pelastuslautakunnan hankintapäätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uuden hankintamenettelyn käynnistämiseksi seuraavasti:

"Kaupunginhallitus päättää kumota pelastuslautakunnan 26.2.1997 tekemän päätöksen § 23 puomitikasauton hankinnasta sekä palauttaa asian pelastuslautakunnalle uuden hankintamenettelyn käynnistämiseksi, koska kyseinen hankinta on luonteeltaan sellainen, että kaupungille tulee varata mahdollisuus neuvottelumenettelyn käyttöön sekä teknisten ratkaisujen että hinnan suhteen."

Porin kaupunki käynnisti uuden tarjouskilpailun julkaisemalla 29.5.1997 virallisessa lehdessä hankintailmoituksen. Tarjouspyynnössä pyydettiin tarjouksia paitsi palokuntakäyttöön tarkoitetusta nostolavalaitteesta myös Pori Energian käyttöön tarkoitetusta laitteesta. Laitteista oli mahdollista antaa myös erilliset tarjoukset.

Hankintayksikkö lähetti 11.6.1997 tarjouspyynnöt suoraan Oy Bronto Skylift Ab:lle, Hydrauli-Porille, Machinery Oy:lle, Polar Cranesille ja Vemast Kaarina Oy:lle.
Määräaikaan mennessä tarjoukset saatiin Oy Bronto Skylift Ab:lta, Machinery Oy:ltä ja Vemast Kaarina Oy:ltä. Ensiksi ja viimeksi mainittujen jättämien tarjousten todettiin täyttävän hankintalain 6 §:ssä mainitut tekniset ja taloudelliset edellytykset. Verrattuna aikaisempiin tarjouksiin Oy Bronto Skylift Ab oli alentanut tarjoushintaansa, mutta Vemast Kaarina Oy sen sijaan oli toistanut aikaisemman tarjouksensa.

Palopäällikkö ehdotti nostolavalaitteen tilaamista Oy Bronto Skylift Ab:lta käsiteltäessä asiaa pelastuslautakunnan kokouksessa 13.8.1997. Asia pantiin pöydälle lisäselvityksiä varten. 17.9.1997 pidetyssä kokouksessa päätettiin äänin 6-3 tilata nostolavalaite Oy Bronto Skylift Ab:lta hintaan 1 593 000 markkaa. Lisäksi yhtiöltä tilattiin lisävarustepaketti hintaan 217 928 markkaa. Hankinnan kokonaisarvo oli siten 1 810 928 markkaa. Lisävarusteisiin sisältyi uutena 90 000 markan arvoinen tietokoneohjelmoitu ulottumavalvonta. Pori Energia oli jo tätä ennen 19.8.1997 päättänyt tilata nostolavalaitteen Oy Bronto Skylift Ab:lta hintaan 541 396 markkaa.

Vemast Kaarina Oy on katsonut, että Porin kaupunki on menetellyt julkisia hankintoja koskevan lain vastaisesti, kun kaupunki ensimmäisen tarjouskilpailun jälkeen saattoi tarjousten sisällöt muiden tarjoajien tietoon ja tämän jälkeen pyysi täysin samasta laitteesta uudet tarjoukset.

3. Tarjousmenettelystä ja tarjousten hylkäämisestä

Kuten asianosaiset, myös kilpailuneuvosto katsoo, että erimielisyys koskee sitä, olisiko Porin kaupungin tullut tehdä hankintapäätös ensimmäisen tarjouskierroksen perusteella, vai onko asiassa ollut perusteita ja laillisia edellytyksiä hankintamenettelyn keskeyttämiseen ja uuden tarjouskierroksen järjestämiseen.

Julkisia hankintoja koskevan lain pääperiaatteena on hankintojen kilpailuttaminen sekä tarjouksen tekijöiden syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu. Kilpailuttamisen päämuotona on tarjousmenettely, jossa tarjouksen tekijät toisistaan tietämättä esittävät tarjouksensa, joiden perusteella hankintayksikkö tekee ratkaisun. Menettelyn perustana on se, että sekä tarjousten tekijät että hankintayksikkö pitävät lähtökohtana tarjousten lopullisuutta. Jos tiedossa olisi, että tarjouksia olisi mahdollista myöhemmin tarkistaa, ensimmäisiä tarjouksia ei tehtäisi riittävän vakavasti sopimuksen menettämisen uhalla.

Hankintayksikkö ei välttämättä ole velvollinen hyväksymään mitään tarjouksista.
Hankinta-asetuksen 243/1995 20 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikön on pyynnöstä ilmoitettava ehdokkaalle tai tarjoajalle syyt, miksi se on päättänyt olla tekemättä hankintaa, josta hankintailmoitus on julkaistu, tai aloittaa hankintamenettelyn kokonaan uudestaan. Päätöksestä tulee ilmoittaa myös EY:n virallisten julkaisujen toimistoon. Säännös perustuu EY:n hankintadirek-tiiveihin. Säännöksestä käy ilmi, että hankintamenettely voidaan keskeyttää tai aloittaa alusta. Julkisia hankintoja koskevan lain esitöissä (HE 154/1992 vp. s. 13) on lisäksi 6 §:n osalta todettu, ettei hankintalaki estä sopimuskäytännössä tavanomaisten tarjouksen hylkäämisperusteiden soveltamista.

Sopimuskäytännössä tavanomaisena hylkäysperusteena on pidetty muun ohella sitä,
että hankintayksikön mielestä kaikki saadut tarjoukset ovat liian kalliita. Peruste on mainittu muun ohella kuntien yleisissä hankintaohjeissa. Sallittua ei olisi sellainen menettely, jossa avoimen tarjouskilpailun järjestänyt hankintayksikkö samassa menettelyssä erikseen varaisi toiselle sijalle tai tätä huonommin sijoittuneille tarjoajille tilaisuuden parantaa tarjoustaan. Tämä käy ilmi komission ja ministerineuvoston yhteisestä julkilausumasta (EYVL 1994 L111/114). Vaikka sanottu julkilausuma koskee nimenomaisesti vain rakennusurakoita, voidaan siitä ilmenevää oikeusperiaattetta soveltaa muissakin hankintatyypeissä.

Hankintayksikkö ei voi vapaasti päättää tarjousten hylkäämisestä, vaan tarjousten hylkäämiselle tulee olla hyväksyttävä syy. Tarjousten hylkäämisen perusteet eivät saa olla epäasiallisia, eivätkä ne saa johtaa 1 §:ssä kiellettyyn tarjoajien syrjimiseen. Kun kysymys on hankintayksikön oman toimenpiteen arvioinnista, hankintayksikön on pystyttävä osoittamaan hyväksyttävän syyn olemassaolo. Tähän tähtäävät myös direktiivin edellä käsitellyt tarjousten hylkäämistä ja kilpailun uusimista koskevien syiden
ilmoittamista ja EY:lle notifioimista koskevat säännökset.

Hankintayksiköllä ei ole vapaata harkintavaltaa sen suhteen, millaisia menettelytapoja käyttäen kilpailuttaminen tapahtuu ja hankinnasta päätetään. Kynnysarvojen täyttyessä tarjousmenettely on yksityiskohtaisesti ja pakottavasti säännelty hankinta-asetuksissa. Oikeutta hylätä tarjoukset ei ole lupa käyttää siinä tarkoituksessa, että sen avulla laissa edellytetty tarjousmenettely voitaisiin korvata esimerkiksi neuvottelumenettelyllä. Jos hankinta toteutetaan julkisena hankintana, siinä on noudatettava hankintalain säännöksiä ja periaatteita.

4. Porin kaupungin menettelyn arviointia käsillä olevassa hankinnassa

Oy Bronto Skylift Ab:n tarjouksen tarkistaminen toisella kierroksella on käynyt
mahdolliseksi sen vuoksi, että hankintayksikkö on antanut julkisuuteen tiedon halvimman tarjouksen tekijästä ja tarjoushinnasta. Kaupunginhallituksen käytettyä otto-oikeuttaan tilanne on muodostunut sellaiseksi, että Oy Bronto Skylift Ab:lla on ollut tieto kilpailevasta tarjouksesta, vaikka hankintamenettely oli edelleen kesken. Kilpailuneuvosto katsoo, että tarjoajat ja tarjoushinnat olisi tullut määrätä salassapidettäviksi, kunnes lopullinen hankintapäätös olisi tehty.

Hankinta on sittemmin päätetty suorittaa pääosin alkuperäisen tarjouspyynnön
mukaisesti. Lopullisessa vertailukelpoisessa hankinnassa on saatu aikaan noin 130 000 markan eli 7 %:n säästö. Oy Bronto Skylift Ab:n markkinointipäällikön
todistajanlausunnon mukaan yhtiön tarjoushinnan alentamiseen on liittynyt Porin
kaupungin ja yhtiön välillä neuvoteltu sopimusehto, jonka mukaan ostettavaa
nostolavalaitetta voidaan käyttää Oy Bronto Skylift Ab:n esittelytarkoituksiin. Vastoin alistuspäätöksessä ilmoitettua Pori Energian nostolavalaitteen hankinnan kytkemisen nyt kysymyksessä olevaan palolaitoksen hankintaan ei ole näytetty vaikuttaneen palolaitoksen hankintapäätökseen, kun kummastakin kohteesta oli mahdollisuus tarjota erikseen.

Esitetystä todistelusta, etenkin Oy Bronto Skylift Ab:n markkinointipäällikön lausunnosta ilmenee, että yhtiö on saatuaan tiedon pelastuslautakunnan 26.2.1997 tekemästä päätöksestä ja tarjoushinnoista ottanut yhteyttä kaupungin viranomaisiin ja pyytänyt jatkoneuvotteluja. Kilpailuneuvosto pitää selvitettynä, että kaupunginhallitus on käyttänyt otto-oikeuttaan yhtiön kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen ja ilmeisesti sen vuoksi, että yhtiö oli neuvotteluissa tarjoutunut tarkistamaan aikaisempaa tarjoustaan.

Hankintasäännökset eivät estä sitä, että avoimessa menettelyssä hankintayksikön ja tarjoajien välillä käydään selventäviä keskusteluja, joiden tarkoituksena on poistaa tarjouksissa mahdollisesti olevia tulkinnallisia epäselvyyksiä. Kyseiset keskustelut on käytävä ennen tarjousvertailun ja hankintapäätöksen tekemistä. Kaikille on tarjottava tasapuolinen mahdollisuus osallistua tällaisiin teknisiin neuvotteluihin. Nyt ei kysymys ole tällaisista keskusteluista vaan tarjouksen parantamisesta tarjousajan päättymisen jälkeen. Itse asiassa keskusteluja on käyty vasta palolautakunnan hankintapäätöksen tekemisen jälkeen, joskin ennen otto-oikeutta koskevan määräajan päättymistä. Kuvatunlaisia yhden tarjoajan kanssa käytäviä, tarjouksen parantamiseen tähtääviä lisäneuvotteluja ei ole pidettävä lainmukaisina.

5. Menettelyn kokonaisarviointi

Kokonaisarviona kilpailuneuvosto toteaa, että menettely on syrjinyt ensimmäisen
tarjouskierroksen voittanutta tarjoajaa. Vaikka menettely on muodollisesti toteutettu uutena tarjouskilpailuna, tosiasiallisesti kyse on ollut siitä, että kilpailussa toiseksi sijoittuneelle on jälkikäteen varattu tilaisuus parantaa tarjoustaan.

Edeltä käy ilmi, etteivät kaupunginhallituksen alistuspäätöksessä esitetyt perusteet ole toteutuneet. Hankintamenettelyn lopputulos on muodostunut Porin kaupungille edulliseksi, kun Oy Bronto Skylift Ab on kaupungin kanssa tekemänsä välipuheen perusteella alentanut alkuperäistä tarjoustaan toisella kierroksella alle ensimmäisen kierroksen voittaneen tarjoajan tarjoushinnan. Vaikka saavutettua lopputulosta voidaankin pitää kaupungin kannalta edullisena, kaupungin menettelyä rasittavat olennaiset tarjoustietojen luottamuksellisuutta ja tarjoajien tasapuolista kohtelua koskevat virheet. Sen vuoksi lopputulos ei saa ratkaisevaa merkitystä. Edellä kuvatulla tavalla toteutettu tarjouskilpailun jatkomenettely poikkeaa laissa edellytetystä. Sen hyväksyminen olisi omiaan murentamaan tarjouskilpailuun perustuvaa hankintamenettelyä.

6. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan oikeudenkäyntikulujen
korvausvelvollisuutta harkittaessa on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Käsillä olevassa tapauksessa hankintayksikön virheellinen menettely on ollut syynä kilpailuneuvosto-käsittelyyn. Sen vuoksi Porin kaupunki on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut. Niiden määrästä on esitetty hyväksyttävä selvitys.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

7. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto kumoaa Porin kaupungin pelastuslautakunnan 17.9.1997 tekemän
päätöksen, jolla pelastuslautakunta on päättänyt valita Oy Bronto Skylift Ab:n tarjoaman nostolavalaitteen tyypiltään F 42 HDT ER. Hankintapäätös on tehtävä alkuperäisten tarjousten perusteella ja myöhemmät tarjoukset tulee jättää huomioon ottamatta. Hankintamenettely on kerrotuin tavoin oikaistava kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta Porin kaupungille nyt asetettavan 300 000 markan sakon uhalla. Samalla raukeaa kilpailuneuvoston väliaikainen uhkasakkopäätös.

Porin kaupunki velvoitetaan korvaamaan Vemast Kaarina Oy:n oikeudenkäyntikulut
16 348 markalla.

Muut asiassa esitetyt vaatimukset hylätään.

8. Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.