Julkista hankintaa koskeva hakemus isännöintipalvelujen tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 74/690/99
Antopäivä 27.9.1999

Kilpailuneuvosto on 27.9.1999 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän käsittelyn
osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen sekä jäsenet
Lilja, Liljeblom, Timonen ja Stenbacka päättänyt seuraavaa.

1.TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Lohjan kaupunki on 17.3.1999 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia kuuden
omistamansa vuokrataloyhtiön isännöintipalveluista ajalle 1.3.2000 - 29.2.2004.
Vuokrataloyhtiöt ovat Virkkalan Vuokra-asunnot Oy, Roution Vuokra-asunnot Oy,
Ventelän Vuokra-asunnot Oy, Lohjan Vuokra-asunnot Oy, Ojamon Vuokra-asunnot Oy ja Asunto Oy Hakaajakoppi. Tarjouskilpailu on ollut avoin. Isännöinnin sisältö ja tarjoajalle asetetut edellytykset on yksilöity tarjouspyyntöasiakirjoissa. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu, että kilpailuttamisessa huomioidaan hinnan lisäksi erityisesti laadulliset tekijät. Tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenee, että yhtiöiden isännöintipalvelut annetaan tarjousten perusteella hoidettavaksi yhdelle tai useammalle isännöitsijätoimistolle.

Tarjouspyyntö on julkaistu Suomen virallisen lehden Julkiset Hankinnat -osan numerossa 25.3.1999/12 kynnysarvon alittavien palveluhankintojen otsakkeen alla.

Määräaikaan 30.4.1999 kello 15.00 mennessä hankintayksikkö on saanut yhdeksän
tarjousta. Tarjouksista kuusi on ollut kokonaistarjouksia käsittäen kaikki yhtiöt ja kolme tarjousta on sisältänyt 1 - 3 yhtiön isännöinnin. Kokonaistarjousten hintahaarukka on ollut 64.000 - 122.841 markkaa. Hakijan tarjoushinta on ollut 64.000 markkaa sisältäen arvonlisäveron.

Hankintayksikkö on kaupunginhallituksen päätöksellä 31.5.1999 valinnut
vuokrataloyhtiöiden isännöintiä hoitamaan Virkkalan Lämpö Oy:n Virkkalan
Vuokra-asunnot Oy:öön, Ventelän Vuokra-asunnot Oy:öön, Lohjan Vuokra-asunnot
Oy:öön ja Asunto Oy Lohjan Hakaajankoppiin, Ojamon Lämpö Oy:n Ojamon
Vuokra-asunnot Oy:öön sekä Länsi-Uudenmaan Isännöintipalvelu Oy:n Roution
Vuokra-asunnot Oy:öön. Tarjousyhteenvedon perusteella näiden valintojen mukainen
isännöintipalveluiden hinta kuukaudessa on 67.104,07 markkaa sisältäen arvonlisäveron. Sopimuksia ei ole vielä allekirjoitettu.

Hakija on tehnyt asiassa oikaisuvaatimuksen. Kaupunginhallitus on päätöksellään
14.6.1999 pysyttänyt aiemman päätöksensä.

2. HAKEMUS

Kiinteistöpalvelu Otek Oy on 30.6.1999 kilpailuneuvostolle toimittamassaan
hakemuksessa ja 1.9.1999 antamassaan vastaselityksessä katsonut, että
hankintayksikkö on menetellyt julkisista hankinnoista annetun lain vastaisesti
tarjousmenettelyssä. Hakija on esittänyt seuraavat kolme vaihtoehtoista vaatimusta: 1)
hankintapäätös poistetaan, 2) hyvitysmaksu 200.000 markkaa sekä 3) mikäli
katsottaisiin, että kyse ei ole lopullisesta hankintapäätöksestä, virheellinen menettely on korjattava ja asia on otettava uudelleen ratkaistavaksi asianmukaisen valmistelun
jälkeen. Lisäksi hakija on vaatinut hankintapäätöksen asettamista täytäntöönpanokieltoon ja hankinnan keskeyttämistä.

Hakija on vaatimuksensa tueksi esittänyt muun muassa seuraavaa.

Kilpailuttamisessa oli päätetty huomioida hinnan lisäksi erityisesti laadulliset tekijät.
Asiakirjoista ei ilmene, että hankintayksikön päätöksenteossa olisi tarkasteltu tarjoajien keskinäisiä eroavuuksia laadullisten vaatimusten täyttämisen suhteen. Tästä on pääteltävissä, että esittelijä ja päätöksentekijät ovat pitäneet tarjoajia laadullisten
vaatimusten suhteen tasavertaisina ja vaatimukset täyttävinä.

Hankintayksikkö on vasta tarjoukset saatuaan määritellyt ne kriteerit, joiden perusteella ratkaisu on tehty. Sen vastineessa ilmoittamat valintakriteerit paikallisasiantuntemus, palvelujen läheisyyden optimaalinen hyödyntäminen ja aiempi kokemus isännöintitoiminnasta näillä alueilla suhteutettuna hintaan, eivät tulleet ilmi
tarjouspyyntöasiakirjoista. Hakija olisi painottanut tarjoustaan toisin, jos nämä
valintakriteerit olisi ilmoitettu tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Kokouspöytäkirjasta ilmenee, että hakijan tarjous 64.000 markkaa sisältäen
arvonlisäveron, oli kaikki kuusi vuokrataloyhtiötä käsittävistä tarjouksista alhaisin tai
ainakin samansuuruinen mahdollisen toisen samanhintaisen tarjouksen kanssa.
Kaupunginhallitus on tehnyt päätöksen sulkemalla tarjouskilpailusta pois ne tarjoajat,
jotka olivat antaneet kokonaistarjouksen ainoastaan kaikista vuokrataloyhtiöistä
kokonaisuutena tai niin, että tarjoushintaa ei ollut eritelty kunkin yhtiön osalta erikseen.

Hakija ei ollut tarjouksessaan nimenomaan ilmoittanut olevansa kiinnostunut ainoastaan kaikista yhtiöistä yhdessä, mutta ei ollut eritellyt tarjoushintaa yhtiöiden kesken. Tarjouspyyntö ei tätä kuitenkaan edellyttänyt, eikä erittelyä pyydetty asian
valmisteluvaiheessakaan, jolloin hakija on tiedustellut tarjouksen mahdollista
täydennystarvetta. Mikäli erittely oli tarjousten käsittelyn kannalta tarpeen, hakijaa olisi tullut pyytää täydentämään tarjoustaan.

Hakijan selvästi edullisin tarjous on näin jätetty päätöksenteossa huomiotta, vaikka
hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu siinä tapauksessa, että kaikkia tarjoajia olisi kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa tarjouskilpailun vaiheissa. Kaupunginhallitus on ilmeisesti laiminlyönyt velvollisuutensa hyväksyä tarjous, joka olisi ollut kokonaistaloudellisesti edullisin ja hinnaltaan halvin.

Oikaisuvaatimusta käsitellessään kaupunginhallitus on todennut, että lopullisen
päätöksen isännöintipalveluista tekee kunkin vuokrataloyhtiön hallitus ja
kaupunginhallituksen päätös on luonteeltaan pikemminkin kuntalain 23 § 2 momentin
tarkoittama ohje kuin lopullinen hankintapäätös. Mikäli näin katsottaisiin olevan,
hankintayksikön on korjattava virheellinen menettelynsä ja asia on otettava uudelleen
käsittelyyn, jossa hakijaa tulee pyytää täydentämään tarjoustaan hintaerittelyn osalta
ja tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin ja hinnaltaan halvin.

3. VASTINE

Lohjan kaupunki on antanut asiassa vastineen 5.8.1999 ja sen täydennyksen 9.9.1999.

Hankintayksikkö on katsonut, että Kiinteistöpalvelu Otek Oy:n hakemus on perusteeton. Kaikkia tarjoajia ja tarjouksia kohdeltiin kaikissa tarjouskilpailun vaiheissa ehdottoman tasapuolisesti ja syrjimättä. Isännöinti on hajautettu kolmelle toimistolle, jotta tavoitteiden mukainen kokonaistaloudellinen ratkaisu saataisiin aikaan.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu, että yhtiöiden isännöintipalvelut annetaan
tarjousten perusteella hoidettaviksi yhdelle tai useammalle isännöitsijätoimistolle.
Hankintayksikkö päätti jakaa isännöintitehtävät useammalle toimistolle. Pääperusteena olivat paikallisasiantuntemuksen ja palvelujen läheisyyden optimaalinen hyödyntäminen. Nimenomaan tästä syystä hankintayksikkö halusi tarjouspyynnössä pidättää itselleen mahdollisuuden tehdä ratkaisu laatunäkökohtien ja toisaalta kustannusten muodostaman kokonaisuuden pohjalta. Aiempi kokemus isännöintitoimistoista näillä alueilla suhteutettuna hintaan puolsi myös ratkaisua.

Jakamalla isännöintipalvelut hankintapäätöksen mukaisesti kolmelle yhtiölle
kokonaiskustannusten hinnaksi tuli 67.104,70 markkaa kuukaudessa. Erotus hakijan
kokonaistarjoukseen 64.000 markkaa, on 3.104 markkaa, mikä on alle 5 %.
Paikallisasiantuntemuksesta, lähipalvelupisteistä ja synergiaeduista johtuen
hankintapäätöstä voidaan pitää yhtiöiden, niiden vuokralaisten ja omistajien kannalta
kokonaistaloudellisesti selvästi edullisimpana.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu, että tarjouksen antava isännöintitoimisto voi
luettelosta ilmoittaa ne yhtiöt, mitä se haluaa ottaa hoitoonsa. Hakijan tarjous oli
kokonaistarjous, jonka perusteella ei ollut mahdollista laskea vertailukelpoista hintaa
yksittäisille yhtiöille. Tarjouksen sanamuoto on viitannut siihen, että se on ollut halukas ottamaan yhtiöt isännöitäväkseen vain kokonaisuutena.

Asiakaspalvelupisteiden olemassaolo Lohjan alueella oli osa tarjouksille asetettuja
laadullisia vähimmäisvaatimuksia. Useamman eli nykytilanteen kaltaisen palveluverkoston olemassaolo on tietysti laadullisesti vielä parempi vaihtoehto, jota hankintapäätöksessä on puollettu.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on 55.006 markkaa kuukaudessa. Hankintailmoitus on julkaistu Julkiset Hankinnat -lehdessä, mutta hankintayksikkö ei ole tiennyt, että hankinnan arvioitu arvo olisi tullut laskea koko neljän vuoden sopimuskaudelle, eikä vain kuukausi- ja vuositasolla, mistä johtuen ilmoitus on laitettu kynnysarvot alittavien hankintojen osaan. Kaikki kilpailussa mukanaolevat yhtiöt ovat juridisesti itsenäisiä yhtiöitä ja lopullisen päätöksen isännöinnistä tekee kunkin vuokrataloyhtiön hallitus. Hankintasopimuksia syntyy siten kuusi kappaletta. Tältä kannalta tarkasteltuna kunkin kuuden hankinnan arvo jää alle kynnysarvon.

4. LAUSUNNOT

Virkkalan Lämpö Oy on toimittanut kilpailuneuvostolle lausunnon 21.7.1999.

Ojamon Lämpö Oy ja Länsi-Uudenmaan Isännöintipalvelu Oy eivät ole antaneet pyydettyä lausuntoa määräpäivään mennessä.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/1992) piiriin sellaisena kuin se on muutettuna 1.3.1998 voimaan tulleella lailla (1247/1997). Lohjan kaupunki on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Lohjan kaupunki on pyytänyt tarjoukset omistamiensa vuokrataloyhtiöiden isännöinnistä ja on myös tehnyt hankintapäätöksen, vaikka isännöitsijän valinta sen jälkeen muodollisesti hyväksytään yhtiöissä. Hakemus on saatettu vireille lain 9 a §:n edellyttämällä tavalla. Kun kaikki kilpailuneuvoston toimivallalle säädetyt edellytykset ovat täyttyneet, kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

Kilpailuneuvosto on viran puolesta tutkinut, soveltuuko nyt kysymyksessä olevaan
palveluhankintaan asetus kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä
rakennusurakoista (380/1998).

2. Kynnysarvojen täyttyminen

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista (380/1998) annetun asetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan asetusta sovelletaan sellaiseen tavara- ja palveluhankintaan, jonka ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään 200.000 erityisnosto-oikeutta (SDR) vastaava määrä ecuina ilmaistuna (kynnysarvo) asetuksen mukaista ennakko- tai hankintailmoitusta julkaistaessa. Pykälän 4 momentin mukaan kauppa- ja teollisuusministeriö ilmoittaa vuosittain mitkä kynnysarvojen markkamääräiset arvot ovat. Kauppa- ja teollisuusministeriö on ilmoittanut edellä mainituksi markkamääräiseksi kynnysarvoksi 1.161.374 markkaa vuodelle 1999.

Asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan tavara- ja palveluhankintasopimuksen ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on sopimuksen kokonaisarvo tai toimittajalle maksettava kokonaiskorvaus. 6 §:n 3 momentissa mainitaan, että sopimuksen ennakoidun arvon määrittämisessä on myös otettava huomioon sopimukseen mahdollisesti sisältyvät optio- ja pidennysehdot. Sopimuksen arvon määritysperusteena on käytettävä sopimuksen suurinta mahdollista kokonaisarvoa optio- ja pidennysehdot mukaan luettuna. Asetuksen 8 §:n 1 momentin mukaan kunkin erän arvo on otettava huomioon kokonaisarvoa laskettaessa, jos tavara tai palveluhankintasopimus on jaettu useisiin pienempiin osiin, joista jokaisesta tehdään eri sopimus.

Milloin hankinnan tarkka arvo ei ole tiedossa tarjouspyynnön laatimishetkellä,
hankintayksikön tulee arvioida hankinnan arvo. Arvion tulee perustua hankintayksikön tiedossa oleviin seikkoihin.

Hankintayksikkö on vastineessaan ilmoittanut, että hankinnan arvonlisäveroton
kokonaisarvo on 55.006 markkaa kuukaudessa. Tarjouspyynnön mukainen hankinnan
sopimuskausi on neljä vuotta. Hankintayksikön ilmoituksen pohjalta hankinnan
arvonlisäveroton arvo koko sopimuskaudeksi on siten noin 2,6 miljoonaa markkaa. Tämä määrä ylittää kynnysarvon olennaisesti.

Kynnysarvon ylittymistä tulee arvioida hankintamenettelyn aloittamisen näkökulmasta. Esillä olevassa tapauksessa kynnysarvojen ylittyminen on ollut suuruusluokaltaan sellainen, että huolellisesti menetellen hankintayksikön olisi tullut ymmärtää kynnysarvojen ylittyvän kokonaishankinnassa.

Tarjouspyyntö on koskenut kaupungin omistamaa kuutta vuokrataloyhtiötä. Vaikka
kyseessä on kuusi taloyhtiötä, tarjouspyyntö on esitetty yhdellä tarjouspyynnöllä koskien kaikkia yhtiötä ja tarjouspyynnön ehtojen mukaan isännöintipalvelut annetaan tarjousten perusteella hoidettavaksi yhdelle tai useammalle isännöintitoimistolle. Kaikkien kuuden yhtiön isännöintipalvelut on siten katsottava yhdeksi hankinnaksi hankinnan kokonaisarvoa laskettaessa ja kynnysarvojen ylittymistä arvioitaessa.

Kilpailuneuvosto toteaa, että hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää palveluhankintoja koskevan kynnysarvon, minkä johdosta asetus kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista (380/1998) soveltuu hankintaan.

3. Hankinnan EY:n laajuista ilmoittamista koskevien säännösten pakottavuus

Julkisia hankintoja koskevan lain ja asetusten pääperiaatteena on hankintojen
kilpailuttaminen sekä tarjoajien että tarjousten syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu. Lisäksi tarjousmenettelyjen tulee olla avoimia. Syrjimättömyys ja tasapuolinen kohtelu tarkoittavat paitsi kotimaisten tarjoajien samaan asemaan asettamista myös ulkomaisten tarjoajien asettamista samaan asemaan kotimaisten tarjoajien kanssa. Tärkein keino edellä mainittujen vaatimusten toteuttamiseksi on vaatimus tarjouspyyntöjen julkistamisesta. Hankinnasta on hankinta-asetuksen 20 §:n mukaan toimitettava ilmoitus kauppa- ja teollisuusministeriön määräämälle yksikölle. Kilpailuttamisen perusteella tänä tahona toimii tällä hetkellä Suomen virallisen lehden Julkiset Hankinnat -lehti. Julkiset Hankinnat -lehti lähettää ilmoituksen Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimistoon.

Asetuksen 22 §:n mukaan hankintayksikön, joka aikoo hankkia tavaraa tai toteuttaa
rakennushankkeen, rakennusurakan tai käyttöoikeusurakan, hankkia liitteessä A
lueteltuja palveluja avointa tai rajoitettua menettelyä tai neuvottelumenettelyä käyttäen taikka järjestää suunnittelukilpailun, on ilmoitettava tarjouskilpailusta julkaisemalla hankintailmoitus, jollei neuvottelumenettelystä muuta johdu. Edellä olevat säännökset perustuvat EY:n hankintadirektiiveihin, joiden tarkoituksena on turvata Euroopan Unionin laajuisesti jäsenmaista olevien yritysten mahdollisuudet osallistua EY:n kynnysrajat täyttäviin tarjouskilpailuihin.

Hankintojen EY:n laajuista ilmoittamista koskevat hankintalain ja -asetuksen säännökset ovat pakottavia, ja kilpailuneuvoston tulee ottaa ne viran puolesta huomioon (Lohja Rudus Ympäristöteknologia Oy Ab ja Oy ViaPipe Ab, d:ot 6/359/97 ja 10/359/97, kilpailuneuvoston päätös 6.6.1997; Gold Line Oy, d:o 19/359/97, kilpailuneuvoston päätös 16.6.1997; Oy Ekenäs Entreprenad Ab, d:o 58/359/98, kilpailuneuvoston päätös 22.1.1999; Biomaa Oy, d:o 62/359/98, kilpailuneuvoston päätös 22.1.1999; Transportfirma R & T-B Johansson Öb, d:o 54/359/98, kilpailuneuvoston päätös 26.2.1999; Juhan Leipomo Oy, d:o 54/359/98, kilpailuneuvoston päätös 26.2.1999; autoilija Heikki Ulkuniemi, d:o 53/359/98, kilpailuneuvoston päätös 16.3.1999; Seinäjoen Energia Oy, d:ot 14, 15, 16, 19, 20 ja 21/690/99, kilpailuneuvoston päätökset 26.3.1999.)

Hankintailmoituksen julkaiseminen Julkiset Hankinnat -lehden kynnysarvot alittavan

• otsakkeen alla ei ole täyttänyt asetuksen vaatimuksia.

Lohjan kaupunki on laiminlyönyt hankintailmoituksen toimittamisen asetuksen 20 §:n
mukaisesti. Hankintayksikkö ei ole esittänyt poikkeuksellista kiirettä tai muutakaan
laillista perustetta ilmoituksen julkaisematta jättämiseen, vaan se on johtunut
erehdyksestä.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta
ilmenevällä tavalla.

4. Päätöslauselma

Vaatimukset enemmälti hyläten kilpailuneuvosto kumoaa Lohjan kaupungin
kaupunginvaltuuston 31.5.1999 tekemän päätöksen, § 221, jolla se on valinnut
isännöintipalvelujen suorittajaksi Virkkalan Lämpö Oy:n, Ojamon Lämpö Oy:n ja
Länsi-Uudenmaan Isännöintipalvelu Oy:n ja 14.6.1999, § 246, tekemän päätöksen, jolla hankintapäätös on pysytetty. Mikäli hanketta jatketaan julkisena hankintana, hankinnasta on ilmoitettava edellä 3. kohdassa mainituin tavoin ja siinä tulee muutoinkin noudattaa hankintalainsäädäntöä.

5. MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.