Julkista hankintaa koskeva hakemus Ämmässuon jätteenkäsittelykeskuksen massanvaihtourakoitsijan valintaaa koskevassa asiassa

Dnro 163/690/2001
Antopäivä 28.1.2002

Kilpailuneuvosto on 28.1.2002 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen, sekä jäsenet Aine, Astola, Liljeblom ja Pekkarinen, päättänyt
seuraavaa.

1. Tarjouspyyntö ja hankintapäätös

YTV pyysi 1.8.2001 päivätyllä tarjouspyynnöllä YTV:n tarjouksia jätehuoltolaitoksen Ämmässuon jätteenkäsittelykeskuksen eteläosan massanvaihdon rakennusurakasta. Tarjouspyyntö lähetettiin kahdeksalle
rakennusliikkeelle. Määräaikaan mennessä saatiin seitsemän tarjousta. Tarjouksista kaksi halvinta otettiin urakkaohjelman mukaiseen hinta- ja laatuvertailuun. YTV:n hallitus valitsi urakoitsijaksi Rakennus Oy Lemminkäisen, jonka 2.315.000 markan hintainen tarjous arvioitiin vertailussa kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi.

2. Hakemus

Outokummun Maanrakennus Oy on 14.9.2001 kilpailuneuvostolle saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että kilpailuneuvosto määrää Pääkaupunkiseudun Yhteistyövaltuuskunta YTV:n hallituksen hankintayksikkönä tekemän valituksen alaisen päätöksen kokonaan poistettavaksi; kieltää tai keskeyttää heti päätöksen täytäntöönpanon sekä määrää hankinnan väliaikaisesti keskeytettäväksi kilpailuneuvoston käsittelyn ajaksi;
velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellinen menettelynsä ja päättämään uudelleen hankinnasta; siinä tapauksessa, että hankintasopimus olisi jo allekirjoitettu, velvoittaa Pääkaupunkiseudun Yhteistyövaltuuskunta YTV:n maksamaan Outokummun
Maanrakennus Oy:lle

4.1 hyvitystä 472.000 markkaa korkolain 4 §:n 3 momentin mukaisine viivästyskorkoineen tämän hakemuksen tiedoksiantopäivästä lukien. Vaadittu määrä sisältää Outokummun Maanrakennus Oy:n menettämänä katteena 476.000 markkaa sekä
4.2 tarpeettomaksi käyneistä urakan laskentakuluista, urakkakohteeseen tutustumisesta sekä urakkaneuvottelusta aiheutuneina kuluina yhteensä 15.000 markkaa;
velvoittaa Pääkaupunkiseudun Yhteistyövaltuuskunta YTV:n korvaamaan Maanrakennus Oy:n oikeudenkäyntikulut korkolain 4 §:n 3 momentin mukaisine korkoineen kuukauden kuluttua kilpailuneuvoston päätöksen antamisesta lukien myöhemmin esitettävän laskun mukaisesti.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti. YTV:n hallitus on Outokummun Maanrakennus Oy:n oikaisuvaatimuksessa todetulla tavalla laiminlyönyt noudattaa julkisista hankinnoista annetun lain 6 §:n määräyksiä tarjouksen tekijöiden tasapuolisesta kohtelusta sekä 7 §:ää kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen hyväksymisestä.

Tarjouspyyntömenettelyssä ei ole ilmoitettu niitä perusteita, joilla määritetään vertailuhintaa määriteltäessä 0-3 prosentin vähennykset urakoitsijan teknisestä suorituskyvystä johtuen. Tarjouskilpailu on ratkaistu virheellisesti siten, että ensin on selvitetty kaikkien tarjouksentekijöiden tarjoushinnat ja vasta tämän
jälkeen päätetty kahden halvimman tarjouksen hinta- ja laatuvertailussa käytettävistä pisteytyksistä.

Päätöksestä tai sen liitteistä ei käy ilmi, millä perusteella kahden halvimman tarjouksen tekijän välinen teknisen suorituskyvyn pisteytys on tehty referenssikohteiden määrän, referenssikohteiden laadun sekä
tarjouksentekijöiden kokemuksen ja ammattitaidon perusteella.

Tarjousten tekijöiden välisessä kokemus- ja ammattitaitovertailussa on perusteettomasti kiinnitetty huomiota toisen tarjouksen tekijän aiemmin samalla työmaalla saamaksi väitettyyn kokemukseen. Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, että referenssikohteiden määrä arvioidaan erikseen ja
referenssikohteiden laatu arvioidaan erikseen, vaikka vastaavasti urakoitsijan kokemus ja urakoitsijan ammattitaito arvioidaan yhdessä.

YTV:n hallitus on perusteetta eriarvoistanut Outokummun Maanrakennus Oy:n arvioimalla sen vuodesta 1995 alkaen esittämien referenssikohteiden määrän 2 pisteen arvoiseksi ja vastaavasti Rakennus Oy Lemminkäisen vuodesta 1979 esittämien referenssien määrän 5 pisteen arvoiseksi.

Kaikki Outokummun Maanrakennus Oy:n ilmoittamat referenssit ovat olleet työn luonteeltaan vastaavia kuin nyt kilpailutettu kaatopaikkatyö. Hyvin suuri osa Rakennus Oy Lemminkäisen esittämistä referenssikohteista ei ole
vastannut nyt kilpailutettavaa työtä.

Kaikki Outokummun Maanrakennus Oy:n referensseissä mainitut työt ovat olleet vastaavanlaisia työkohteita, eikä yhtiön referenssien laadussa ole ollut sellaisia eroja, jolla Rakennus Oy Lemminkäisen referenssien laatu olisi katsottavissa kaksi kertaa Outokummun Maanrakennus Oy:n vastaavaa laatua paremmaksi.

Outokummun Maanrakennus Oy:llä on oma yrityskohtainen laatujärjestelmä. Päätösasiakirjoista ei ilmene perustetta, miksi Outokummun Maanrakennus Oy:n kokemus ja ammattitaito on luokiteltu vain 40 prosentiksi Rakennus Oy Lemminkäisen kokemuksesta ja ammattitaidosta, mitä pisteytys 2p/5p tarkoittaa.

Ympäristöjärjestelmän sertifioinnin merkityksen täytyy olla
ympäristörakentamisessa suurempi kuin yleisen laatujärjestelmän sertifiointi. YTV:n hallitus on pisteyttänyt molemmat järjestelmät saman arvoisiksi.

Rakennus Oy Lemminkäiselle on annettu teknisen suorituskyvyn määrityksessä 14 pistettä 15 pisteen enimmäismäärästä. Mitkään asiakirjat eivät osoita, millä perusteella Outokummun Maanrakennus Oy:n vastaava
suorituskyky on arvioitu 6 pisteen arvoiseksi.

Tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden ja kustannusvaikutusten vertailu on kokonaisuutena tehty virheellisesti ja tarkoitushakuisesti. Tarjouksista ei ole hyväksytty todellisuudessa kokonaistaloudellisinta Outokummun Maanrakennus Oy:n tarjousta.

3. Vastine ja lausunto

YTV on kilpailuneuvostolle 28.9.2001 toimittamassaan vastineessa vaatinut, että kilpailuneuvosto

hylkää perusteettoman Outokummun Maanrakennus Oy:n vaatimuksen YTV:n hallituksen 17.8.2001 152 §:n kohdalla tekemän päätöksen poistamisesta Ämmässuon kaatopaikan laajennusalueen massanvaihdon rakennusurakoitsijan valintaa koskevassa asiassa;

hylkää perusteettomana Outokummun Maanrakennus Oy:n vaatimuksen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä tai keskeyttämisestä sekä hankinnan väliaikaisesta keskeyttämisestä;

hylkää perusteettomana Outokummun Maanrakennus Oy:n vaatimuksen hankintayksikön velvoittamisesta korjaamaan virheellisen menettelynsä ja päättämään uudelleen hankinnasta;

hylkää perusteettomana Outokummun Maanrakennus Oy:n YVT:hen
kohdistaman vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta;

velvoittaa hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla Outokummun Maanrakennus Oy:n korvaamaan YTV:n oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen myöhemmin esitettävän laskelman mukaisesti; ja

siinä tapauksessa, että jutun käsittely jatkuisi ns. hyvitysmaksuasiana YTV vaatii, että kilpailuneuvosto hylkää perusteettomana Outokummun Maanrakennus Oy:n hyvitysmaksuvaatimuksen kokonaisuudessaan.

Perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa. Tarjouspyyntöasiakirjat laadittiin huolellisesti ja niissä esitettiin täsmällisesti kaikki ne YTV:n urakanonnistumisen kannalta tärkeiksi arvioimat, objektiivisesti ja puolueettomasti asetetut arviointi- ja valintakriteerit prosentuaalisine painoarvoineen,joiden nojalla tarjousvertailu tultaisiin suorittamaan ja urakoitsija valitsemaan. Tarjousvertailu suoritettiin tarjouspyyntöasiakirjoissa selvästi asetettujen kriteerien perusteella ja tarjouksista valittiin valintaperusteiden valossa kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi osoittautunut tarjous. Menettely oli kaikilta osin hankintalainsäädännön asettamien vaatimusten mukaista eikä siinä suosittu tai syrjitty mitään osapuolta.

Koska tarjouspyyntöasiakirjoissa asetettujen teknistä suorituskykyä ja ympäristö- ja laatujärjestelmiä koskevien arviointikriteerien vaikutus vertailuhintaan on korkeintaan 5 %, erottui kaikista tarjousvertailussa mukana olleista tarjouspyynnön täyttäneistä tarjouksista tällä perusteella kaksi, joiden sisältö otettiin entistä tarkempaan tarkasteluun. Nämä olivat Outokummun Maanrakennus Oy:n ja Rakennus Oy Lemminkäisen tarjoukset. Molempien tarjoajien kanssa käytiin 9.8.2001 urakkaneuvotteluja, joiden tarkoituksena oli varmistua siitä, että sekä tarjouspyynnön että tarjousten sisällöt oli puolin ja toisin ymmärretty oikein.

YTV:n urakkaohjelman 11.3 kohdan mukaan

"Tarjouksista valitaan se, jonka vertailuhinta on seuraavassa esitettyjen arviointiperusteiden mukaan määritettynä alhaisin ja joka siten katsotaan
kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi. Vertailuhintaa määriteltäessä voidaan tarjoushinnasta vähentää enintään 5 % seuraavasti:

0-3 % riippuen urakoitsijan teknisestä suorituskyvystä, jota arvioitaessa annetaan paino vastaavien referenssikohteiden määrälle ja laadulle sekä
urakoitsijan kokemukselle ja ammattitaidolle 0-2 % riippuen urakoitsijan sertifioidusta ympäristö- ja laatujärjestelmästä

YTV lähti siitä, että kun urakoitsijan teknisen suorituskyvyn arviointiin vaikuttavien kriteerien (referenssikohteiden määrä ja laatu sekä urakoitsijan kokemus ja ammattitaito) keskinäisiä painoarvoja ei erikseen määritelty, annetaan kullekin kolmelle kriteerille yhtä suuri painoarvo. Sama pätee sertifioitujen ympäristö- ja laatujärjestelmien pisteytykseen. Kutakin kriteeriä arvioitiin pisteillä 0-5.

Tarjousten vertailu suoritettiin tarjouspyyntöasia-kirjoissa asetettujen kriteerien mukaisesti. Hakijan väite siitä, että tarjousten pisteytyksistä olisi päätetty vasta kahden halvimman tarjouksen ollessa selvillä, on siten väärä. Arviointiperusteet on asetettu ennen tarjousten pyytämistä.

Rakennus Oy Lemminkäisen esittämistä referenssikohteista useat ovat olleet teknisesti hyvin vaativia ja kooltaan mittavia urakoita, jotka ovat lisäksi pitäneet sisällään lukuisan määrän nyt kyseessä olevaa urakkaa vastaavia osaurakoita. Rakennus Oy Lemminkäisen urakoiden kokonaisarvo on 18-kertainen Outokummun Maanrakennus Oy:n urakoihin verrattuna.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole asetettu aiempaa toimintasuhdetta hankintayksikköön hankinnan edellytykseksi eikä sitä ole muutoinkaan pidetty seikkana, josta tarjoaja voisi perusteettomasti hyötyä tarjouksia vertailtaessa. Rakennus Oy Lemminkäisen referenssikohteiden vaativuustaso on ollut selvästi Outokummun Maanrakennus Oy:n referenssikohteita korkeampi ja niiden laatu on edellä mainituilla perusteilla arvioitu korkeammaksi kuin Outokumman Maanrakennus Oy:n.

Rakennus Oy Lemminkäiselle on jo vuodesta 1992 kertynyt yhtäjaksoista kokemusta kaatopaikkarakentamisesta ja sillä on muutoinkin pitkä ja vankka kokemus alalta. Outokummun Maanrakennus Oy aloitti toimintansa vuonna 1992 ja sillä on esittää kokemusta kaatopaikkarakentamisesta vasta muutaman vuoden osalta. Tarjoajien kesken oli nähtävissä selkeä ero kokemuksen ja ammattitaidon suhteen. Rakennus Oy Lemminkäisen palveluksessa olevan henkilöstön lukumäärä ja koulutustaso on parempi kuin Outokummun Maanrakennus Oy:n.

Outokummun Maanrakennus Oy:llä ei ole esittää tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytettyä sertifioitua ympäristö- tai laatujärjestelmää. YTV on tutkinut
Outokummun Maanrakennus Oy:n laatujärjestelmän eikä voi mm. ulkopuolisen auditoinnin puuttumisen vuoksi pitää sitä luotettavana saati muutoinkaan laadultaan lähelläkään sertifioidun järjestelmän tasoa olevana.

Ns. "kahden kuoren järjestelmän" puuttuminen ei ole vaikuttanut negatiivisesti Outokummun Maanrakennus Oy:n tarjouksen käsittelyyn. Menettelyssä ei ole tapahtunut väitettyjä virheitä eikä vertailua tai pisteytystä ole suoritettu hakijan väittämällä tavalla rkoitushakuisesti. Pisteytys on ollut oikeudenmukaista ja tasapuolista ja täyttää kaikki lainsäädännön sille asettamat vaatimukset. YTV on hyväksyttävällä tavalla käyttänyt sille hankintayksikkönä kuuluvaa harkintavaltaa tarjousten vertailun ja pisteytyksen suhteen.

Rakennus Oy Lemminkäinen on 28.9.2001 toimittanut kilpailuneuvostolle lausunnon.

Hakija on 19.10.2001 toimittanut kilpailuneuvostolle vastaselityksen.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/1992) piiriin sellaisena kuin se on muutettuna 1.3.1998 voimaan tulleella lailla (1247/1997). Pääkaupunkiseudun Yhteistyövaltuuskunta (YTV) on julkisista hankinnoista
annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Hakemus on saatettu vireille lain 9a §:n edellyttämällä tavalla. Kun kaikki kilpailuneuvoston toimivallalle säädetyt edellytykset ovat täyttyneet, kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

Saadun selvityksen mukaan esillä olevan rakennusurakan arvonlisäveroton arvo alittaa säädetyn kynnysarvon. Kyseessä on siten kynnysarvon alittava rakennusurakka, johon asetus ei sovellu. Hankintaan tulevat siten
sovellettavaksi julkisista hankinnoista annettu laki sekä yleiset julkisia hankintoja koskevat periaatteet.

2. Perustelut

YTV:n tarjouspyyntö koski Ämmässuon jätteenkäsitte-lykeskuksen eteläosan massanvaihdon suorittamista. Urakkaohjelman 11.3 kohdan mukaan

"Tarjouksista valitaan se, jonka vertailuhinta on seuraavassa esitettyjen arviointiperusteiden mukaan määritettynä alhaisin ja joka siten katsotaan
kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi. Vertailuhintaa määriteltäessä voidaan tarjoushinnasta vähentää enintään 5 % seuraavasti:

0-3 % riippuen urakoitsijan teknisestä suorituskyvystä, jota arvioitaessa annetaan paino vastaavien referenssikohteiden määrälle ja laadulle sekä
urakoitsijan kokemukselle ja ammattitaidolle

0-2 % riippuen urakoitsijan sertifioidusta ympäristö- ja laatujärjestelmästä Outokummun Maarakennus Oy:n antoi tarjouksen hinnaltaan 2.260.000 markkaa (alv 0 %). Rakennus Oy Lemminkäisen tarjoushinta oli 2.315.000
markkaa (alv 0 %). Hinnanero oli siten 55.000 markkaa eli 2,4 %. Tarjousvertailu suoritettiin näiden kahden halvimman tarjoajan välillä seuraavasti:

Vertailuperuste
(pisteytys 0-5)

Outokummun
Maanrakennus Oy
Rakennus Oy
Lemminkäinen

Tekninen suorituskyky
(0-3%)

Referenssikohteet

– määrä
2
5

– laatu
2
4

Kokemus ja
ammattitaito
2
5

Pisteet
6/15
14/15

Vaikutus vertailuhintaan
1,2%
2,8%

Ympäristö-ja
laatujärjestelmä (0-2%)

Sertif. ympäristöjärj.
0
0

Sertif. laatujärj.
0
5

Pisteet
0/10
5/10

Vaikutus vertailuhintaan
0 %
1 %

Vaikutus vertailuhintaan
yhteensä
1,2 %
3,8 %

Tarjoushinta
2.260.000
2.315.000

Vertailuhinta
2.232.880
2.227.030

TV:n hallitus valitsi 17.8.2001 urakoitsijaksi Rakennus Oy Lemminkäisen 2.315.000 markan kokonaishinnalla.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin (1247/1997) mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Säännöksen perustelut edellyttävät, että kokonaistaloudellisuuteen liittyvät valintaperusteet ilmoitetaan etukäteen. Kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa hankintayksiköllä on harkintavalta käytettävien vertailukriteerien sekä niiden painotuksen ja pisteytyksen määrittämisessä. Tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden tulee kuitenkin olla objektiivisia ja relevantteja kyseisen hankinnan kokonaistaloudellisen edullisuuden kannalta eivätkä ne saa olla syrjiviä.

Tarjouspyyntöasiakirjassa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos
mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä. Hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Kilpailuneuvoston asia ei ole ottaa kantaa tiettyä hankintaa koskevien arviointiperusteiden ja niiden pisteytyksen tarkoituksenmukaisuuteen. Kilpailuneuvosto voi puuttua tältä osin hankintayksikön menettelyyn, mikäli on ilmeistä, että arviointiperusteiden asettamisessa tai niiden soveltamisessa on menetelty tarjoajia syrjivällä tavalla.

Tässä tapauksessa tarjouspyynnöstä ovat ilmenneet vertailuhintaan vaikuttavat arviointiperusteet ja niiden suhteellinen enimmäisvaikutus. Sen sijaan tarjouspyynnöstä ei ole selkeästi käynyt ilmi sitä, että eferenssikohteiden määrä ja laatu pisteytetään kumpikin erikseen ja että toisaalta urakoitsijan kokemus ja ammattitaito isteytetään yhdessä. Pisteiden määrä ilmeni vasta hankintapäätöksestä.

Kilpailuneuvosto toteaa, että arviointikriteerit on ilmoitettava yksiselitteisesti ja avoimesti jo tarjouspyynnössä. Samoin sovellettava pisteytys tulee ilmoittaa etukäteen. Nyt käytetty menettely, jossa ensin tarkastellaan hintaa ja sen jälkeen määritetään vertailuhintaan vaikuttava laatupisteytys, saattaa antaa aihetta tarkoitushakuisuuteen liittyville epäilyille. Hinta- ja laatuarviointi tulee suorittaa erikseen ja menettely tulee muutoinkin järjestää siten, ettei tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu vaarannu missään vaiheessa.

Kilpailuneuvosto katsoo, että tässä tapauksessa tarjouspyynnössä esitettyjä arviointiperusteita voidaan sinänsä pitää relevantteina esillä olevan hankinnan
kannalta. Arviointiperusteissa tai niiden painotuksissa kokonaisuutena ei ole katsottava olevan selvää epäsuhtaa eikä vertailun ole katsottava perustuvan epäasiallisiin tekijöihin tai olevan hakijaa syrjivä. Hankintayksikön voidaan katsoa toimineen harkintavaltansa rajoissa.

Edellä mainittu huomioon ottaen kilpailuneuvosto katsoo, että asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka nojalla tehtyä hankintapäätöstä tulisi pitää julkisista hankinnoista annetun lain vastaisena.

Kilpailuneuvosto kiinnittää vastaisen varalle YTV:n huomiota arviointiperusteiden ja laatupisteytyksen selkeään ilmoittamiseen jo tarjouspyynnössä.

3. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n perusteella asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta harkittaessa on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen
perusteetonta vaatimusta. Outokummun Maanrakennus Oy:n hakemusta ei ole pidettävä ilmeisen perusteettomana, joten YTV:n oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään. Sen sijaan hakija velvoitetaan maksamaan Rakennus Oy Lemminkäisen kohtuullisiksi harkitut oikeudenkäyntikulut.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

4. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto hylkää hakemuksen. YTV:n oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

Outokummun Maanrakennus Oy velvoitetaan suorittamaan Rakennus Oy Lemminkäiselle oikeudenkäyntikuluja 670 euroa. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

5. Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.