Julkista hankintaa koskeva hakemus palvelulinjakokeilun liikennöitsijän tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 126/690/99
Antopäivä 20.1.2000

Kilpailuneuvosto on 20.1.2000 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian
käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen, sekä jäsenet Astola, Elovaara, Lilja, Liljeblom, Pekkarinen, Stenbacka ja Timonen, päättänyt seuraavaa.

1. TARJOUSPYYNTÖ JA TARJOUSKILPAILUA KOSKEVA PÄÄTÖS

Kuusamon kunta pyysi tarjouksia kokeiluna järjestettävästä palvelulinjan liikennöinnistä 15.7.1999 päivätyllä tarjouspyynnöllä. Tarjouspyynnön mukaan liikenteeseen tarjottavassa autossa tuli olla invavarustus ja valmius käyttää muitakin maksuvälineitä kuin käteinen raha. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista tuli ilmetä päiväkohtainen hinta 8 tunnille sekä tunti- ja kilometrihinta siltä varalta, että liikennöintiä joudutaan suorittamaan myös iltaisin tai viikonloppuisin. Lisäksi tarjouksista tuli ilmetä tiedot kalustosta (ikä, koko ja varustus). Tarjouspyynnössä todettiin myös, että valittavalta liikenteen hoitajalta edellytetään tarpeelliset liikenneluvat ja palvelualttiutta/laadukasta palvelua.

Kuusamon kunta pyysi 29.9.1999 päivätyllä tarjouspyynnöllä uudet tarkennetut
tarjoukset. Tarjouspyynnössä ilmoitettiin, että tarjousta tehdessään tarjoaja huomioisi
erityisesti kalustoa, kuljettajaa ja aikataulua koskevat perusasiat. Kalustosta todettiin,
että palvelulinjaa ajetaan yleensä matalalattiaisella pikkubussilla tai maksitaksilla, jolla päästään sujuvasti liikkumaan asuntokaduilla ja pihoissa. Autoon pitää päästä helposti myös pyörätuolilla. Kuljettajasta todettiin, että työssä korostuu kuljettajan palvelurooli ja että auton ajaminen on vain pieni osa kuljettajan tehtäviä. Reipas, auttavainen ja sosiaalinen kuljettaja saa ihmiset viihtymään. Häneltä löytyy myös perustiedot hätätilanteiden varalle.

Tarjouspyynnössä todettiin, että tarjouksesta tuli ilmetä tarjouspyynnön liitteenä olevassa lomakkeessa mainitut tiedot. Lomakkeessa pyydettiin ilmoittamaan kaluston osalta monelleko henkilölle auto on rekisteröity, montako pyörätuolia autoon mahtuu, miten pyörätuoli siirrettään autoon (liuskat, hissi jne.), montako istumapaikkaa vie yksi pyörätuolipaikka, autoon noustaessa askelman leveys, auton sisäkorkeus, oviaukon leveys ja auton ikä. Kuljettajan osalta lomakkeessa pyydettiin ilmoittamaan kuljettajan ja varakuljettajan nimi, työkokemus ja muut perustelut.

Kuusamon kunta sai palvelulinjan liikennöinnistä tarjoukset muun muassa A:lta ja Tilausajot B:ltä. Kuusamon kunnan hankinta-asiamies Kalevi Heikkilä teki 29.10.1999 pöytäkirjan 130 §:n kohdalla viranhaltijan päätöksen, jonka mukaan Kuusamon kunta ostaa palveluliikenteen liikennöinnin Tilausajot B:ltä.
Päätöksen perusteluna oli, että B:n tarjous oli konaistaloudellisesti edullisin, kun huomioon otettiin kuljettajan kokemus, soveltuvuus, auton ominaisuudet ja hinta.

Hankinta-asiamiehen päätöksen liitteenä oli arviointitaulukko. Arviointitaulukon mukaan tarjoajien tarjoukset oli pisteytetty. Enimmäispistemäärä oli 26. Pisteet muodostuivat seuraavasti:

Monelleko henkilölle auto on rekisteröity
8 hlöä 1p
12 hlöä 5p

Montako pyörätuolia sopii autoon
1 1p
2 2p
3 3p

Pyörätuolin siirtäminen autoon
liuskat 1p
invahissi 3p

Askelman leveys autoon noustaessa
18-30 cm 0p
40-120 cm 2p

Auton sisäkorkeus
137 cm 0p
152- cm 3p

Auton ikä
0-5 v 4p
5-10 v 2p
yli 10 v 1p

Päivähinta
800-1000 mk 3p
1000-1200 mk 2p
1200-1400 mk 1p
yli 1400 mk 0p

Muu aika mk/h
100-149 mk 3p
150-200 mk 2p
201-250 mk 0p

A sai tarjousvertailussa 23 pistettä ja B 24 pistettä.

A teki Kuusamon kunnan koulutuslautakunnalle oikaisuvaatimuksen
hankinta-asiamies Heikkilän 29.10.1999 pöytäkirjan 130 §:n kohdalla tekemästä edellä mainitusta hankintapäätöksestä. Koulutuslautakunta hylkäsi A:n oikaisuvaatimuksen 1.12.1999 pöytäkirjan 139 §:n kohdalla tekemällään päätöksellä.

2. HAKEMUS

A on 16.11.1999 toimittanut kilpailuneuvostolle hakemuksen koskien
Kuusamon kunnan edellä mainittua palveluliikenteen hankintapäätöstä. A vaatii, että kilpailuneuvosto kumoaa hankintapäätöksen ja velvoittaa Kuusamon kunnan korjaamaan virheellisen hankintamenettelynsä.

Hakemuksensa liitteeksi A on liittänyt muun muassa Kuusamon kunnalle
tekemänsä oikaisuvaatimuksen. Oikaisuvaatimuksessa A katsoo, että hinnalle
olisi tullut antaa merkittävämpi painoarvo tarjousvertailussa. A toteaa, että hänen tarjouksensa oli 864 mk/pv. A:n tarjoukseen sisältyi 270 km ajoa.
B:n tarjous oli 1.080 mk/pv. B:n tarjoukseen sisältyi 50 km ajoa. A toteaa, että ajopäiviä on 5 viikossa eli vuodessa ajopäiviä on 260. A:n tarjous on 216 mk päivässä halvempi kuin B:n tarjous. Vuodessa A:n tarjous on 56.160 mk halvempi kuin B:n tarjous.

A toteaa, että palveluliikenteessä tulee ajoa päivittäin ainakin 150 km. Näin
B tulee tarjoushintansa lisäksi laskuttamaan 100 km/päivä lisähintaa.
B laskuttaa 50 km:ä ylittävistä ajokilometreistä 2 mk/km. Päivittäin
B tulee siis laskuttamaan 200 mk tarjoushintansa lisäksi. Vuodessa tämä
tekee 52.000 mk. A katsoo, että hänen tarjouksensa on 108.160 mk/vuosi
halvempi kuin Kuusamon kunnan valitsema B:n tarjous. Tarjouspyynnön mukaan palveluliikenteen hankinta-aika on kaksi vuotta.

3. VASTINE

Kuusamon kunta on 2.12.1999 toimittanut kilpailuneuvostolle vastineen A:n hakemuksesta. Kunta toteaa muun ohella, että tarjoushinnat on otettu tarjousvertailussa huomioon. Kunta pitää A:n esittämiä laskelmia hänen ja B:n tarjousten välisestä hinnanerosta ylimitoitettuina. Lisäksi kunnan kokonaiskustannuksiin vaikuttavat kunnalle tulevat asiakastulot. Asiakastulot riippuvat asiakasmääristä, joihin vaikuttaa palvelulinjan suosio. Tämän vuoksi lopullisten kokonaiskustannusten vertailu on vaikeaa. Kunta toteaa, että lisäksi hintavertailussa on otettu huomioon A:n tarjoukseen sisältyvä ehto polttoaineen mahdollisten hinnankorotusten huomioon ottamisesta sopimuskauden aikana.

Kunta esittää vastineensa yhteyteen laatimassaan laskelmassa, että palveluliikenteeseen sisältyisi ajoa maanantaisin 80 km, tiistaisin 72 km, keskiviikkoisin 80 km, torstaisin 72 km ja perjantaisin 81 km. B:n tarjouksen mukaan palveluliikenteen kustannukset olisivat 5.670 mk/viikko eli keskimäärin 1.134 mk/pv.

4. LAUSUNTO

B on 3.12.1999 toimittanut kilpailuneuvostolle lausunnon A:n hakemuksesta. B korostaa lausunnossaan, että palveluliikenteen kaltaisessa hankinnassa laadullisilla tekijöillä tulee olla merkitystä.

5. VASTASELITYS

A on 4.1.2000 toimittanut kilpailuneuvostolle vastaselityksen Kuusamon
kunnan vastineesta ja B:n lausunnosta. A uudistaa hakemuksessaan esittämänsä näkökohdat. Lisäksi A huomauttaa, että hänen tarjoukseensa sisältyneellä maininnalla polttoaineen hinnan korotuksen huomioon ottamisesta liikennöintiaikana ei ole juurikaan merkitystä hänen tarjouksensa hintaan. A esittää, että jos polttoaineen hinta nousee 1.00 mk/l, tämän vaikutus on 9,84 mk/100 km. A:n laskelma perustuu siihen, että polttoainetta kuluu 12 l/100 km, josta seuraa 12 mk:n bruttolisäys polttoainekustannuksiin. Kun tästä vähennetään arvonlisäveron osuus, nettovaikutukseksi jää 9,84 mk/100 km.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/1992) piiriin sellaisena kuin se on muutettuna 1.3.1998 voimaan tulleella lailla (1247/1997). Kuusamon kunta on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Hakemus on saatettu vireille lain 9a §:n edellyttämällä tavalla. Koska kaikki kilpailuneuvoston toimivallalle säädetyt edellytykset ovat täyttyneet, kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun
asetuksen (380/1998) 1 §:n 1 momentin mukaan asetusta sovelletaan sellaiseen tavara- ja palveluhankintaan, jonka ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään 200.000 erityisnosto-oikeutta (SDR) vastaava määrä ecuina ilmaistuna (kynnysarvo) asetuksen mukaista ennakko- tai hankintailmoitusta julkaistaessa. Pykälän 4 momentin mukaan kauppa- ja teollisuusministeriö ilmoittaa vuosittain, mitkä kynnysarvojen markkamääräiset arvot ovat. Kauppa- ja teollisuusministeriö on ilmoittanut tavara- ja palveluhankintojen edellä tarkoitetuksi arvoksi vuodelle 1999 1.161.374 markkaa. Kun tarjouskilpailussa annetuista tarjouksista lasketaan koko hankinta-ajan arvonlisäveroton kokonaisarvo, havaitaan, että kaikkien Kuusamon kunnan saamien tarjousten arvonlisäveroton kokonaisarvo on jäänyt alle säädetyn kynnysarvon. Täten käsiteltävänä olevaan hankintaan ei sovelleta kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annettua asetusta. Käsiteltävänä olevaan hankintaan sovelletaan julkisista hankinnoista annettua lakia sekä yleisiä julkisia hankintoja koskevia periaatteita.

2. Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n mukaan hankintayksikön on meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tulee turvatuksi. Lain 1 §:n tavoitteiden toteutumista turvaavat yhtäältä julkisista hankinnoista annetut menettelysäännökset sekä toisaalta lain 7 §:n säännös tarjouskilpailun ratkaisuperusteista. Julkisista hankinnoista annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Julkisista hankinnoista annetun lain lainvalmistelutöissä (HE 69/1997 vp s. 20) todetaan tarjouskilpailun ratkaisuperusteista, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää tarjouksen valintaperusteiden ilmoittamista etukäteen joko hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa. Mikäli tarjouksen valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellista edullisuutta, tulee valintaperusteiden avoimuuteen kiinnittää erityistä huomiota. Mikäli mahdollista, valintaperusteiden keskinäinen järjestys ja painoarvo tulee ilmoittaa etukäteen.

Kilpailuneuvosto toteaa, että lain puitteissa hankintayksikön asiana on määritellä tavaran tai palvelun hankinnassa noudatettavat valintaperusteet. Hankintayksikkö voi
haluamallaan tavalla tuoda esiin hinnan ohella tärkeinä pitämiään laatutekijöitä sekä
määrätä eri perusteiden keskinäisen painoarvon. Kun julkisia hankintoja koskeva
lainsäädäntö tähtää julkisten varojen tehokkaaseen käyttöön, hinnalle on yleensä
annettava valintakriteerejä asetettaessa huomattava painoarvo. Arviointiperusteiden
määritteleminen ja esittäminen jo tarjouspyynnössä on tärkeätä sen vuoksi, että tarjoajat voivat ottaa ne huomioon tarjouksia tehdessään. Valintaperusteiden määrittelyllä on tärkeä merkitys myös sen vuoksi, että tarjoukset tulevat yhteismitallisiksi ja niiden keskinäinen vertailu on mahdollista.

Kilpailuneuvoston tehtävänä on valvoa sitä, että hankintayksikkö noudattaa ilmoittamiaan valintaperusteita johdonmukaisesti ja oikein. Mutta kilpailuneuvosto voi puuttua myös esitettyihin valintaperusteisiin silloin, kun valintaperusteet ovat hankittavan tavaran tai palvelun laadun taikka käytön kannalta epätarkoituksenmukaisia tai epäjohdonmukaisia. Sama koskee tilanteita, joissa valintaperusteet suosivat tai syrjivät tarjoajia ilman, että siihen on tarjottuun tavaraan tai palveluun nähden hyväksyttävää syytä.

Kilpailuneuvoston on puututtava asiaan myös silloin, kun valintaperusteet ovat sen
laatuisia, että ne estävät tarjoajien kilpailun.

Tässä hyväksyttäväksi tulevan tarjouksen valintaperusteet muodostuvat niistä seikoista, jotka on mainittu Kuusamon kunnan tarjouspyynnössä sekä tarjouspyynnön yhteydessä olleessa tarjoajien täytettäväksi tarkoitetussa lomakkeessa. Kuusamon kunta ei ole näissä tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoittanut niissä mainittujen valintaperusteiden keskinäisiä painoarvoja. Näin ollen tarjoajilla on ollut oikeus olettaa, että kunta painottaa tarjousvertailussa näitä valintaperusteita sen mukaan kuin on tarkoituksenmukaista ottaen huomioon hankittavan palvelun laatu ja muut ominaisuudet, palvelun käyttäjien tarpeet ja yleiset julkisten hankintojen kilpailuttamisen tavoitteet.

Kuusamon kunnan 15.7.1999 päivätyssä tarjouspyynnössä todetaan, että periaatteena
on, että auto on noin 8 tuntia viitenä arkipäivänä viikossa kunnan käytössä. Autoa voidaan käyttää satunnaisesti myös iltaisin ja viikonloppuisin. Tarjouksesta tulee ilmetä päiväkorvaus 8 tunnille sekä tunti- ja kilometrihinta, jos tulee tilapäistä kuljetustarvetta iltaisin tai viikonloppuisin. Kuusamon kunnan 29.9.1999 päivätyssä tarjouspyynnössä todetaan, että palvelureitin linjat ajetaan kahdessa noin 4 tunnin jaksossa. Reitin aikataulut saattavat mahdollisesti vaihdella esimerkiksi klo 7.30-11.30 ja 13-17 tai 8.00-12 ja 13-17. Ilmeisesti tarkoituksena siis on, että palveluliikennettä ajetaan pääasiallisesti sinä aikana, josta tarjoajien on tullut antaa niin sanottu päivähinta. Näin ollen päivähinta on tarjousten pääasiallinen hintaperuste. Kuusamon kunnan laatimassa tarjousvertailussa enimmäispistemäärä on ollut 26 pistettä. Edellä mainitusta päivähinnasta on enimmillään voinut saada 3 pistettä eli 11,5 prosenttia kokonaispistemäärästä.

Hankinnan kohteena on palveluliikenne. Palveluliikenteen hankinnassa on erityisesti
palvelun kohteena olevan asiakasryhmän erityistarpeet huomioon ottaen ymmärrettävää käyttää tarjouskilpailun ratkaisuperusteena myös esimerkiksi liikenteeseen käytettävän kaluston soveltuvuutta ja liikennettä hoitavan kuljettajan ominaisuuksia ja tätä kautta antaa painoarvoa näille seikoille tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kilpailuneuvosto katsoo kuitenkin, että palveluliikenne on siinä määrin tavanomaista toimintaa, että myös hinnalle tulee antaa oleellinen painoarvo tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tältä osin kilpailuneuvosto huomauttaa, että jo henkilöliikennettä koskeva liikennelupamenettely turvaa tiettyjen
kriteerien täyttymisen tarjoajien osalta.

Kuusamon kaupungin tulee laatia saamistaan tarjouksista uudelleen tarjousvertailu siten, että kaupunki antaa tarjousten pääasialliselle hintaperusteelle nykyistä merkittävämmän painoarvon tarjouskilpailun ratkaisuperusteena. Eri tarjoajien päivähintoja pisteyttäessään kaupungin tulee ottaa huomioon odotettavissa olevan ajomäärän mahdollinen vaikutus kunkin tarjoajan hintaan. Uutta tarjousvertailua laatiessaan kaupungin ei tule muuttaa laatuominaisuuksista annettujen pisteiden keskinäistä suhdetta eri tarjoajien välillä.

Kuusamon kaupungin tulee uutta tarjousvertailua laatiessaan ottaa huomioon myös
tarjousvertailuun sisältyneet epäjohdonmukaisuudet. Tarjousvertailussa on annettu
pisteitä autoon nousemiseen käytettävän askelman leveydestä. Pisteytystaulukosta
kuitenkin puuttuu väli 31-39 cm. Tarjousvertailu on epäjohdonmukainen myös siltä osin, että auton ikää pisteytettäessä myöskin kohdasta yli 10 vuotta on saanut yhden pisteen, vaikka kyseinen kohta on ollut pisteytyskohdan ääriarvo. Tarjousvertailuun sisältyneistä muista vastaavista ääriarvoista ei ole saanut pisteitä.

3. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto kumoaa Kuusamon kunnan hankinta-asiamies Kalevi Heikkilän
29.10.1999 pöytäkirjan 130 §:n kohdalla tekemän hankintapäätöksen. Kilpailuneuvosto velvoittaa Kuusamon kaupungin korjaamaan hankintamenettelynsä siten, että mikäli Kuusamon kaupunki edelleen aikoo järjestää palveluliikennekokeilun, kaupungin tulee laatia palveluliikenteen liikennöitsijän valintaa koskien uusi tarjousvertailu, jossa kaupunki ottaa huomioon tässä kilpailuneuvoston päätöksessä esitetyt seikat. Tämän jälkeen Kuusamon kaupungin tulee tehdä asiassa uusi hankintapäätös. Kuusamon kaupungin tulee laatia uusi tarjousvertailu ja tehdä uusi hankintapäätös 11.2.2000 mennessä nyt asetetun sadantuhannen (100.000) markan sakon uhalla.

4. Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 2 momentin mukaan kilpailuneuvoston uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla