Julkista hankintaa koskeva hakemus pesulapalvelujen hankintaa koskevassa asiassa

Dnro 33/690/2001
Antopäivä 18.6.2001

Kilpailuneuvosto on 18.6.2001 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen, sekä jäsenet Elovaara, Liljeblom ja Timonen, päättänyt seuraavaa.

1. TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Koillis-Savon kuntien hankintatoimikunta pyysi viideltä yritykseltä 19.9.2000 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Kaavin, Tuusniemen, Juankosken ja Nilsiän toimipisteiden pesulapalveluista vuosina 2001-2002. Osatarjoukset otettiin huomioon. Määräaikaan 13.10.2000 mennessä hankintayksikkö sai tarjoukset kaikilta viideltä yritykseltä. Hankintatoimikunnan pöytäkirjan 27.10.2000 mukaan tarjouksista jouduttiin hyväksymään osatarjoukset, koska Nilsiän kaupunki ei lähde toistaiseksi mukaan pesulapalvelujen hankintaan hankintarenkaan pyytämien tarjousten perusteella. Hankintatoimikunta esitti, että Juankosken ja Kaavin laitosten pesulapalvelut ostetaan edullisimman tarjouksen tehneeltä Juankosken Pesupalvelulta ja Tuusniemen laitosten pesulapalvelut Outokummun Laatupyykkärit Ky:ltä.

Hankintatoimikunnan esityksestä poiketen Koillis-Savon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus päätti 20.12.2000, että Juankosken terveysaseman pesulapalvelut ostetaan edullisimman tarjouksen tehneeltä Juankosken
Pesupalvelulta sekä Kaavin ja Tuusniemen terveysasemien pesulapalvelut ostetaan Outokummun Laatupyykkärit Ky:ltä vuosina 2001-2002.

Juankosken Pesupalvelu teki oikaisuvaatimuksen kuntayhtymän hallituksen päätöksestä ostaa pesulapalvelut Kaavin terveysaseman osalta Outokummun Laatupyykkärit Ky:ltä. Kuntayhtymän hallitus hylkäsi oikaisuvaatimuksen 24.1.2001.

2. HAKEMUS

X Juankosken Pesupalvelu -nimisen toiminimen omistajana on
7.2.2001 kilpailuneuvostolle saapuneessa hakemuksessaan vaatinut ensisijaisesti, että

Koillis-Savon kansanterveystyön kuntayhtymän hallituksen 20.12.2000 tekemä päätös (§ 54), siltä osin kuin se on päättänyt ostaa Kaavin kunnan terveysaseman pesulapalvelut vuosina 2001 ja 2002 Outokummun Laatupyykkärit Ky:ltä on poistettava ja pesulapalvelujen hankintaa koskeva asia on palautettava kuntayhtymän hallitukselle uudelleen käsiteltäväksi;

kuntayhtymää on välittömästi kiellettävä täytäntöön panemasta hankintapäätöstä siltä osin kuin sen poistamista vaaditaan.

Toissijaisesti vaaditaan, että Koillis-Savon kansanterveystyön kuntayhtymä on määrättävä maksamaan valittajalle hyvitysmaksua 151.562 markkaa laillisine korkoineen kilpailuneuvoston päätöksenantopäivästä lukien. Lisäksi Koillis-Savon kansanterveystyön kuntayhtymä on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen laskettuna kuukauden kuluttua päätöksen antamispäivästä lukien.

Perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa. Koillis-Savon kansanterveystyön kuntayhtymän hallituksen 20.12.2000 tekemä päätös on hankintalain vastainen. Hallitus on päättänyt antaa ostamansa pesulapalvelut Kaavin kunnan terveysaseman osalta Outokummun Laatupyykkärit Ky:n hoidettavaksi, vaikka valittajan tarjous on ollut hinnaltaan ja myös kokonaistaloudel-lisesti edullisempi.

Koillis-Savon kuntien hankintatoimikunta pyysi 19.9.2000 päivätyllä tarjouspyynnöllä alan yrittäjiltä tarjouksia Kaavin, Tuusniemen, Juankosken ja Nilsiän kuntien sekä Koillis-Savon kansanterveystyön kuntayhtymän vuosina 2001-2002 hankittavina olevista pesulapalveluista. Pestävän pyykin määrä on arvioitu olevan noin 93.000 kg vuodessa ja Kaavin toimipisteiden osuus siitä on ollut tarjouspyynnön mukaan noin 22.000 kg. Tarjouspyynnön mukaan tarjous on voinut koskea vain osaa kunnista ja tarjoukset on tullut lähettää 13.10.2000 mennessä.

Määräaikaan mennessä tarjouksen on jättänyt muun muassa Outokummun Laatupyykkärit Ky ja X, Juankosken Pesupalvelu -nimisen toiminimen omistajana. Outokummun Laatupyykkärit Ky:n tarjous on sisältänyt sekä kokonaistarjouksen että osatarjouksen. Juankosken Pesupalvelun tarjous sisälsi pelkästään osatarjouksen koskien Juankosken ja Kaavin toimipisteitä. Osatarjousten mukaan Outokummun Laatupyykkärit Ky on tarjonnut kirjo- ja valkopyykkiä pestäväksi hintaan 6,20 mk/kg ja työasujen pesuhinta viimeisteltynä on ollut 8,20 mk/kpl. Juankosken Pesupalvelun tarjous oli kirjo- ja valkopesun osalta 6,15 mk/kg ja työasujen pesun hinta silitettyinä oli 8 mk/kpl. Juankosken Pesupalvelun tarjous oli kummankin palvelun osalta Outokummun Laatupyykkärit Ky:n tarjousta edullisempi.

Hankintatoimikunta esitti, että Juankosken ja Kaavin laitosten pesupalvelut vuosina 2001 ja 2002 ostetaan edullisimman tarjouksen tehneeltä Juankosken Pesupalvelulta ja Tuusniemen laitosten osalta Outokummun Laatupyykkärit Ky:ltä. Koillis-Savon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus päätti 20.12.2000 äänestyksen jälkeen ostaa kuntayhtymän tarvitsemat pesulapalvelut Kaavin terveysaseman osalta Outokummun Laatupyykkärit Ky:ltä. Kuntayhtymän hallitus ei perustele hankintatoimikunnan esityksestä poikkeavaa päätöstään lainkaan.

Hankintapäätöksessä ei ole noudatettu tasapuolisuuden ja syrjimättömän kohtelun periaatetta. Kuntayhtymän hallituksen jäsenistä Kaavin ja Tuusniemen kunnista olevat jäsenet ovat kannattaneet outokumpulaisen yrityksen valitsemista toimittajaksi. Syrjimättömän kohtelun periaate kieltää oman tai lähikunnan alueelta olevien yritysten asettamisen etusijalle hankinnasta päätettäessä.

3. VASTINE JA LAUSUNTO

Koillis-Savon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus on kilpailuneuvostolle 14.3.2001 toimittamassaan vastineessa lausunut seuraavaa. Hallitus katsoo hakemuksen muilta osin perustelluksi, paitsi hyvitysmaksun osalta, koska hankintapäätöksestä ei ole tehty hankintasopimusta valitusprosessin vuoksi. Hankinnan arvonlisäveroton kokonaishinta on noin 90.000 markkaa vuodessa.

Outokummun Laatupyykkärit Ky on 21.2.2001 antanut kilpailuneuvostolle lausunnon, jossa vaaditaan hakemuksen hylkäämistä. Perusteluina esitetään muun ohella seuraavaa. Laatupyykkärit Ky:n kokonaistarjous oli pyydetyistä tarjouksista halvin. Hankintatoimikunta ohitti Outokummun Laatupyykkärit Ky:n maininnalla, että koska Nilsiän kaupunki ei lähde mukaan hankintaan, on annetuista tarjouksista jouduttu hyväksymään osatarjoukset. Hankintatoimikunnan päätöksestä tiedon saatuaan Outokummun Laatupyykkärit Ky teki oikaisuvaatimuksen hankintatoimikunnalle, koska Nilsiän kaupungin hankintaan osallistumisesta ei ollut mitään näyttöä. Hankintatoimikunnan puheenjohtaja palautti oikaisuvaatimuksen ilmoittaen hankintatoimikunnan ainoastaan valmistelevan asiaa ja että lopullisen
päätöksen tekee palvelun hankkija.

Tässä tapauksessa palvelun hankkijoita ovat muun muassa Tuusniemen kunta Tuusniemen vanhainkodin osalta, Kaavin kunta Kaavin vanhainkodin osalta sekä Koillis-Savon kansanterveystyön kuntayhtymä koskien Juankosken terveyskeskusta, Tuusniemen terveyskeskusta ja Kaavin terveysasemaa. Kaavin ja Tuusniemen kunnat ovat valinneet palvelujen tuottajaksi Laatupyykkärit Ky:n kokonaistarjouksen hinnoin. Myös kuntayhtymän hallitus on valinnut Tuusniemen ja Kaavin terveyskeskuksiin Laatupyykkärit Ky:n. Laatupyykkärit Ky olettaa, että Juankosken terveyskeskukseen tuli hyväksytyksi Juankosken Pesupalvelun osatarjous, vaikka kuntayhtymän kokouspöytäkirjoissa ei mainita mitään hinnoista eikä sitä, onko käsitelty osa- vai kokonaistarjouksia.

Hakemusta vaaditaan hylättäväksi, koska Koillis-Savon kansanterveystyön kuntayhtymä ei ole ostanut pesulapalvelua Kaavin terveysasemalle Juankosken Pesupalvelun tarjoamalla hinnalla kirjo-valkopesu 6,15 mk/kg ja työasut 8,00 mk/kpl, vaan palvelu on ostettu Laatupyykkärit Ky:n tarjoushinnalla kirjo-valkopesu 5,97 mk/kg ja työasut 7,97 mk/kpl.

Lisäksi Outokummun Laatupyykkärit Ky on toimittanut 5.3.2001 vastaselityksen Kaavin kunnan vanhainkodin pesulapalvelujen hankintaa koskevassa asiassa d:o 36/690/2001. Yhtiö pyytää, että kyseinen vastaselitys otetaan huomioon myös nyt käsiteltävänä olevan asian yhteydessä, koska kummassakin asiassa on kysymys samasta tarjouskilpailusta. Vastaselityksessään Outokummun Laatupyykkärit Ky muun ohella vaatii, että asian palautetaan hankintatoimikunnalle, jotta se pyytäisi uudet tarjoukset todellisilla pyykkimäärillä ja sitoutuisi käsittelemään tarjoukset siten, ettei käsittelyyn ja valmisteluun osallistu esteellisiä henkilöitä.

Hakija on 20.3.2001 toimittanut kilpailuneuvostolle vastaselityksen, jossa lausutaan muun ohella seuraavaa. Kuntayhtymä on vastineessaan hyväksynyt valittajan muutosvaatimukset kaikkien ensisijaisten vaatimusten osalta. Kuntayhtymä on siis myöntänyt toimineensa hankinta-asiassa virheellisesti.

Outokummun Laatupyykkärit Ky:n lausunnossa väitetään hankintatoimikunnan toimineen väärin siinä vaiheessa, kun Nilsiän kaupunki jäi hankinnan ulkopuolelle. Tarjouspyynnössä todettiin selvästi, että hankinta voidaan ratkaista myös toimipistekohtaisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että tarjoajat voivat tehdä joko kokonaistarjouksia tai toimipistekohtaisia osittaistarjouksia ja vastaavasti hankintatoimikunta voi tehdä esityksen hankinnasta toimipistekohtaisesti tai kaikkien tarjouspyynnössä mainittujen kohteiden osalta. Tarjouspyynnössä on vielä erityisesti merkitty rastilla kohta, jonka mukaan osatarjous otetaan huomioon.

Antamalla kokonaistarjouksen lisäksi myös osatarjouksen Outokummun Laatupyykkärit Ky on hyväksynyt sen, että myös osatarjouksen hyväksyminen on mahdollista tilanteessa, että joku tai jotkut tarjouspyynnössä mainituista kunnista jäävät hankintarenkaan ulkopuolelle. Hankinta-asiaa valmistellut hankintatoimikunta on toiminut tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Hankintatoimikunta on päätynyt oikeaan lopputulokseen esittäessään kuntayhtymälle, että sen tulisi hankkia pesulapalvelut halvimman tarjouksen tehneeltä Juankosken Pesupalvelulta.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/1992) piiriin sellaisena kuin se on muutettuna 1.3.1998 voimaan tulleella lailla (1247/1997). Koillis-Savon kansanterveystyön kuntayhtymä on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Hakemus on saatettu vireille lain 9a §:n edellyttämällä tavalla. Kun kaikki kilpailuneuvoston toimivallalle säädetyt edellytykset ovat täyttyneet, kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

Hankintaan ei sovelleta kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998) säännöksiä, koska hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo jää alle palveluhankintoja koskevan kynnysarvon. Käsiteltävänä olevaan hankintaan tulevat sovellettavaksi julkisista hankinnoista annetun lain ohella julkisia hankintoja koskevat yleisperiaatteet.

2. Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n mukaan hankintayksiköiden on hankinnoissaan meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tulee turvatuksi. Lain 1 §:n tavoitteiden toteutumista turvaavat yhtäältä julkisista hankinnoista annetut menettelysäännökset sekä toisaalta lain 7 §:n säännös tarjouskilpailun ratkaisuperusteista.

Hankintalain 7 §:n mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai
hinnaltaan halvin. Säännöksen perustelut (HE 69/1997 vp. s. 20) edellyttävät, että kokonaistaloudellisuuteen liittyvät valintaperusteet ilmoitetaan etukäteen. Velvollisuus ilmoittaa valintaperusteet etukäteen seuraa myös hankintalain 1 §:n avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteesta.

Koillis-Savon kuntien hankintatoimikunnan tarjouspyynnössä 19.9.2000 pyydettiin tarjouksia vuosille 2001-2002 seuraavista tuotteista:

"Kirjo- ja valkopyykki mk/kg kuljetuksineen

Työpuvut silitettävät mk/kpl -"-

Pestävän pyykin määrä n. 93.000 kg/vuosi

(Kaavin toimipisteet 22.000 kg)

(Tuusniemen toimipisteet 23.000 kg)

(Juankosken toimipisteet 16.000 kg)

(Nilsiän toimipisteet 32.000 kg)

Tarjous voidaan ratkaista myös toimipistekohtaisesti.

Hankintatoimikunta pidättää itsellään oikeuden hyväksyä tai hylätä saamansa tarjoukset."

Tarjouspyynnön mukaan osatarjous otetaan huomioon.

Tarjouspyynnössä ei ole mainittu hankinnan ratkaisuperustetta. Tällaisessa tilanteessa tarjoajat ovat voineet lähteä siitä, että tarjouspyynnön mukaisista tekniset ja taloudelliset vaatimukset täyttävistä tarjouksista valitaan hinnaltaan halvin.

Juankosken Pesupalvelu tarjosi kirjo- ja valkopesua hintaan 6,15 mk/kg ja silitettäviä työpukuja hintaan 8,00 mk/kpl. Tarjous koski Juankosken ja Kaavin toimipisteiden pyykkejä.

Outokummun Laatupyykkärit Ky:n tarjous oli kaksiosainen:

1) kokonaissopimuksena kaikki kunnat arvioitu 93.000 kg/vuosi; kirjo- ja valkopyykki 5,97 mk/kg ja työasut viimeisteltynä 7,97 mk/kpl.

2) osatarjous koskien Kaavin ja Tuusniemen laitoksia arvioitu 45.000 kg/vuosi; kirjo- ja valkopyykki 6,20 mk/kg, työasut viimeisteltynä 8,20 mk/kpl.

Hankintayksikkö hyväksyi annetuista tarjouksista osatarjoukset, koska Nilsiän kunta ei lähtenyt mukaan pesulapalvelujen hankintaan. Hankintamenettelyä voidaan arvostella sikäli, että tarjouspyyntöön ovat sisältyneet myös Nilsiän kunnan toimipisteiden hankinnat. Tarjouspyyntö on valmisteltava ja laadittava siten, että tarjoajat voivat luottaa siitä ilmeneviin tietoihin ja että se tuottaa yhteismitallisia ja toisiinsa verrattavissa olevia tarjouksia. Tässä tapauksessa hankintayksikön olisi tullut ilmoittaa kaikille tarjoajille hyvissä ajoin ennen tarjouksen tekemiselle annetun määräajan päättymistä siitä, että tarjouspyynnössä ilmoitetut hankintaa koskevat tiedot ovat muuttuneet.

Toisaalta jo tarjouspyynnöstä on ilmennyt se, että osatarjouksetkin voidaan hyväksyä ja että tarjouskilpailu voidaan ratkaista myös toimipisteittäin. Tarjoajilla on siten ollut mahdollisuus ottaa tämä huomioon tarjousta
laatiessaan. Hankintayksikkö on päättänyt valita osatarjoukset ja tällöin sen tulee johdonmukaisesti valita halvimmat annetut osatarjoukset. Hakijan Kaavin ja Juankosken toimipisteitä koskeva osatarjous kirjo- ja valkopyykki 6,15 mk/kg ja työpuvut 8,00 mk/kpl oli halvempi kuin Outokummun Laatupyykkärit Ky:n Kaavin ja Tuusniemen toimipisteitä koskeva osatarjous (45.000 kg/vuosi) kirjo- ja valkopyykki 6,20 mk/kpl ja työpuvut 8,20 mk/kpl.

Outokummun Laatupyykkärit Ky:n kokonaistarjous on laskettu sen mukaan, että yhtiö saa sopimuksen kaikkien kuntien kanssa (93.000 kg/vuosi). Vaikka Outokummun Laatupyykkärit Ky:n tarjous on ollut halvin kokonaistarjouksena, se ei ole sitä osatarjouksena.

Kilpailuttamisen päämuotona on tarjousmenettely, jossa tarjouksen tekijät toisistaan tietämättä esittävät tarjouksensa, joiden perusteella hankintayksikkö tekee ratkaisun. Menettelyn perustana on se, että sekä tarjouksen tekijät että hankintayksikkö pitävät lähtökohtana tarjousten lopullisuutta. Jos tiedossa olisi, että tarjouksia olisi mahdollista myöhemmin tarkistaa, ensimmäisiä tarjouksia ei tehtäisi riittävän vakavasti sopimuksen menettämisen uhalla. Sallittua ei ole sellainen menettely, jossa avoimen tai rajoitetun tarjouskilpailun järjestänyt hankintayksikkö samassa menettelyssä erikseen varaa toiselle sijalle tai tätä huonommin sijoittuneille tarjoajille tilaisuuden parantaa
tarjoustaan.

Näin ollen osatarjousten vertailussa toiseksi tulleelle yrittäjälle ei saa varata tilaisuutta parantaa osatarjoustaan siitä, mitä tämä on alkuperäisessä
tarjouksessaan ilmoittanut.

Tarjouspyynnön sanamuoto on mahdollistanut osatarjouksen antamisen, jolloin tarjoajat ovat voineet laatia tarjouksensa sen mukaisesti. Hankintayksikkö on päätynyt hyväksymään osatarjoukset. Hakijan antama osatarjous on ollut hinnaltaan halvin, joten hakija olisi tullut valita pesulapalveluiden tuottajaksi myös Kaavin terveysaseman osalta. Hankintayksikkökin on vastineessaan
myöntänyt hakemuksen perustelluksi. Asiassa ei ole perusteita uuden tarjouskilpailun käynnistämiseen.

Kilpailuneuvosto ei ole toimivaltainen arvioimaan kunnalliseen päätöksentekoon liittyviä jääviyskysymyksiä.

Oikeudenkäyntikulut

Hakija on vaatinut, että Koillis-Savon kansanterveystyön kuntayhtymä on velvoitettava korvaamaan hakijalle asian johdosta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut, joiden määräksi hakija on ilmoittanut 6.466,00 markkaa.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti
asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Esillä olevassa tapauksessa hankintayksikön virheellinen menettely on ollut syynä kilpailuneuvostokäsittelyyn. Sen vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

3. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto kumoaa Koillis-Savon kansanterveystyön kuntayhtymän hallituksen 20.12.2000 tekemän pesulapalvelujen hankintapäätöksen Kaavin terveysaseman osalta. Asia palautetaan hankintayksikölle, jonka tulee tehdä uusi hankintapäätös ottaen huomioon edellä tässä päätöksessä esitetyt seikat.

Kilpailuneuvosto velvoittaa Koillis-Savon kansanterveystyön kuntayhtymän korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 6.466,00 markkaa korkolain 4 §:n 3 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua kilpailuneuvoston päätöksen antamispäivästä lukien.

Muut vaatimukset hylätään.

4. MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.