Julkista hankintaa koskeva hakemus Porin Promenadikeskuksen urakan tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 41/359/98
Antopäivä 7.12.1998

Kilpailuneuvosto on 7.12.1998 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian
käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen sekä jäsenet Astola, Lilja ja Timonen, päättänyt seuraavaa.

1. TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Porin kaupunki ja Rautakirja Oyj (jäljempänä myös Rautakirja) ovat 2.7.1998 virallisen lehden osassa julkiset hankinnat julkaistulla hankintailmoituksella pyytäneet tarjouksia Porin Promenadikeskuksen rakentamisen pääurakasta, jonka oli määrä tapahtua osittain yhteisen yhtiön K Oy Porin Promenadikeskuksen lukuun ja osittain sen edellä mainittujen osakkaiden tarpeisiin. Hankinnassa on käytetty rajoitettua menettelyä ja 30.7.1998 päivätty tarjouspyyntökirje on lähetetty kahdeksalle urakoitsijalle. Määräaikaan 25.8.1998 klo 12.00 mennessä tarjouksen jätti seitsemän urakoitsijaa. Koska urakkasummat ylittivät laaditun kustannusarvion, päätti Porin Promenadikeskuksen rakennuttamisen johtoryhmä 2.9.1998 pitämässään kokouksessa hylätä kaikki rakennusurakkatarjoukset ja pyytää tarjoajilta uudet tarjoukset tarkennetuilla suunnitelmilla ja aikataululla.

Uusi, 11.9.1998 päivätty tarjouspyyntö lähetettiin kaikille tarjouksen jättäneille
seitsemälle urakoitsijalle. Porin Promenadikeskuksen rakennuttamisen johtoryhmä valitsi 28.9.1998 pitämässään kokouksessa urakoitsijaksi Rakennus Vuorenpää Oy:n
(jäljempänä myös Vuorenpää), jonka antama tarjous oli halvin. Urakkasummaksi tuli
tehtävien muutosten jälkeen 27 503 959 markkaa.

2. HAKEMUS

Oy Konte Ab (jäljempänä myös Konte) on 2.10.1998 kilpailuneuvostolle saapuneella
hakemuksellaan vaatinut kilpailuneuvostoa keskeyttämään K Oy Porin
Promenadikeskuksen urakoitsijan valintaa koskevan päätöksen täytäntöönpanon ja
kieltämään päätöksen soveltamisen. Hakija on katsonut, että urakka olisi tullut antaa
hakijalle. Toissijaisesti hakija on vaatinut Porin kaupungilta hyvitysmaksuna
laskentakuluista 100 000 markkaa, menetetystä katteesta 2,5 miljoonaa markkaa
sekä asian käsittelystä aiheutuvat oikeudenkäynti- ja muut kulut. Perusteluna vaatimuksilleen hakija on esittänyt muun ohella seuraavaa.

K Oy Porin Promenadikeskus on 30.7.1998 päivätyllä kirjeellään pyytänyt hakijalta
tarjousta Promenadikeskuksen pääurakasta. Tarjouksia pyydettiin kahden eri
valmistumisajankohdan (3.7.1999 ja 15.9.1999) mukaan. Hakijan tarjoukset olivat
34 581 967 markkaa ja 31 467 213 markkaa. Vuorenpään tarjoukset olivat 33 264 000
markkaa ja 31 849 200 markkaa. Määräajan jälkeen rakentaja ilmoitti, että tarjoukset
ylittivät budjetin noin 5,5 miljoonalla markalla. Tämän johdosta rakennuttaja ilmoitti
aloittavansa neuvottelut kahden halvimman tarjouksen antaneen tarjoajan kanssa. Hakija oli ilmoittanut käsityksenään, että rakennuttajan tulee neuvotella ainoastaan hakijan kanssa, koska hakija oli antanut edullisimman tarjouksen.

Rakennuttajan kanssa käytiin urakkaneuvottelut 1.9.1998, minkä jälkeen hakija antoi
rakennuttajalle 22 kohtaa käsittävän muutostyötarjouksen. Rakennuttaja lähetti uuden
11.9.1998 päivätyn kirjeen, jossa rakennuttaja totesi hylänneensä 2.9.1998 kaikki
pääurakkatarjoukset ja pyysi uudet tarjoukset kaikilta tarjoajilta 22.9.1998 mennessä.
Tarjousta pyydettiin rakennuttajan esittämät säästöt huomioon ottaen sekä lisäksi
vaihtoehtotarjousta urakoitsijan esittämin halvennusvaihtoehdoin. Rakennuttajan esittämät säästöt oli pääosin otettu hakijan aiemmin esittämältä halvennuslistalta. Ennen tarjouksen jättämistä hakijayhtiön toimitusjohtaja keskusteli asiasta K Oy Porin
Promenadikeskuksen hallituksen puheenjohtajan kanssa ja painotti, että rakennuttaja
menettelee julkisia hankintoja koskevien määräysten vastaisesti. Huomautukset eivät
kuitenkaan johtaneet mihinkään.

Uusi julkinen tarjousten avaustilaisuus oli 22.9.1998 klo 14.00 Porissa. Hakijan
tarjouspyynnön mukainen hinta oli 29 750 000 markkaa ja vaihtoehtotarjouksen hinta
27 050 000 markkaa. Vuorenpään hinnat olivat vastaavasti 29 107 789 markkaa ja
28 342 250 markkaa.

Hakija oli hinnoitellut rakennuttajan esittämät muutokset noin 1,7 miljoonan markan
arvoisiksi. Vuorenpää hinnoitteli ne 2,7 miljoonaksi markaksi. Hakija katsoo, että
Vuorenpään hinnanmuutos sisältää noin yhden miljoonan markan tinkimisen
alkuperäisestä hinnasta.

Hakija katsoo, että alkuperäisten tarjousten perusteella hakijan tarjous on ollut edullisin. Rakennuttajan olisi tuolloin pitänyt päättää haluamistaan halvennuksista ja pyytää halvennustarjous ainoastaan hakijalta, koska hakija jo tuolloin oli antanut hyvin kattavan halvennusehdotuksen. Rakennuttaja on urakkaneuvottelujen aikana menetellyt virheellisesti antaessaan muiden kilpailijoiden muuttaa tarjoushintaa ilman riittävästi perusteltuja muutoksia urakan sisältöön. Hankintalaki ja yleiset kilpailusäännöt kieltävät urakkaneuvottelujen käynnin pelkästään hinnan alentamistarkoituksessa. Vuorenpään tarjouksessa tehdyt hintamuutokset ovat epäsuhteessa tehtyihin suunnitelmamuutoksiin, joten kyse on pelkästään hinnan alentamisesta.

Esittämillään perusteilla hakija katsoo, että rakennuttaja on tarjouspyyntömenettelyllään tai tarjouspyyntöjen sisällön perustella rikkonut julkisia hankintoja koskevia määräyksiä ja menettelytapaohjeita ja täten ohjannut pääurakan tietoisesti Vuorenpäälle. Hakija on antanut ensimmäisen kierroksen aikana hyvin laajan, noin 2,7 miljoonan markan arvoisen muutostyölistan, jonka rakennuttaja käytti osittain hyväkseen toisen kierroksen aikana. Hakija antoi myös vaihtoehtotarjouksen, joka oli hyvin lähellä rakennuttajan ilmoittamaa halvennustarvetta. Hakijan antama vaihtoehtotarjous oli selvästi halvin tarjous, mutta tämäkään ei johtanut neuvotteluihin.

3. VASTINE

Porin Promenadikeskus on 15.10.1998 kilpailuneuvostolle toimittamassaan vastineessa esittänyt muun ohella seuraavaa.

Porin Promenadikeskus rakennutetaan jaettuna urakkana. Aikataulusyistä
pohjarakennusurakka kilpailutettiin ennen muita urakoita. Muista urakoista tarjoukset
pyydettiin 30.7.1998 ja saatiin 25.8.1998. Kustannusarvio urakoista, joista tarjoukset
pyydettiin 30.7.1998, oli yhteensä 35 435 000 markkaa, mistä rakennusteknisten töiden osuus oli 26 235 000 markkaa. Saatujen urakkatarjousten summa oli
42 798 454 markkaa, mistä rakennusteknisten töiden osuus oli 31 467 213 markkaa. Urakat ylittivät kustannusarvion yhteensä 7 363 454 markalla. Rakennusteknisten töiden urakassa ylitys oli 5 232 213 markkaa.

Rakennusurakasta pyydettiin alunperin tarjouksia kahdella eri valmistumisajalla.
Nopeammalla valmistumisajalla halvimman tarjouksen teki Vuorenpää, toiseksi
halvimman Rakennusliike Porrokki Oy ja kolmanneksi halvimman Konte. Pidemmällä valmistumisajalla halvimman tarjouksen teki Konte ja toiseksi halvimman Vuorenpää. Rakennuttaja neuvotteli kummankin vaihtoehdon halvimman tarjouksen antaneen tarjoajan kanssa. Koska kaikki tarjoukset olivat liian kalliita, neuvotteluissa käytiin läpi kustannuksia vähentäviä vaihtoehtoja, joita esittivät sekä rakennuttaja että tarjoajat. Rakennuttaja ei ole urakkaneuvottelujen aikana antanut kilpailijoiden muuttaa tarjoushintaansa ilman riittävästi perusteltuja muutoksia urakan sisältöön tai muutenkaan. Hyvin pian rakennuttajalle selvisi edellytettyjen kustannussäästöjen vaativan niin olennaisia muutoksia suunnitelmiin, että niistä neuvotteleminen pelkästään halvimman tarjouksen antaneen tarjoajan kanssa olisi syrjinyt muita tarjoajia. Kaikki tarjoukset päätettiin 2.9.1998 hylätä. Tarjotuilla hinnoilla hanketta ei olisi voitu toteuttaa ollenkaan.

Uudet tarjoukset pyydettiin tarkennetuilla suunnitelmilla ja aikataululla. Tarjouspyynnössä mainitut säästökohteet olivat rakennuttajan alunperin esittämiä. Uuden tarjouspyynnön sisältämät suunnitelma- ja aikataulumuutokset olivat olennaisia, minkä saadut tarjouksetkin osoittavat. Hintaerot ensimmäisiin tarjouksiin nähden vaihtelivat 1 145 000 markasta 2 741 411 markkaan. Konten 1,7 miljoonan markan arvio on vain yksi kuuden joukosta ja siihenkin näyttää sisältyvän noin 300 000 markan riskien uudelleenarviointi. Alkuperäisten tarjousten tultua hylätyiksi kysymys ei ollutkaan pelkästään suunnitelmamuutosten hintavaikutuksista, vaan kokonaan uusista tarjouksista. Rakennuttajan puolella oli riski siitä, että hintataso olisi noussut.

Konten hakemuksessa esitetty vaihtoehtotarjousten 22.9.1998 hintavertailu on
harhaanjohtava. Hakijan 27 050 000 markan hintaan ei sisälly niitä hankintoja, joista
rakennuttaja oli pyytänyt erillishinnat. Vuorenpään tarjoushintaan ne sisältyvät.
Vuorenpään lähinnä vertailtava hinta on 27 111 250 markkaa. Tällöinkään tarjoukset eivät ole keskenään vertailukelpoiset. Vuorenpään tarjous on kiinteähintainen, Konten tarjous sitä vastoin on tavoitehintaurakka, jossa rakennuttajalle tarjotaan puolta riskiä 24 400 000 markasta poikkeavista muuttuvista kustannuksista.

Tarjouspyynnössä esitettiin valintaperusteet, joita tarjousta hyväksyttäessä sovellettaisiin. Valintaperusteiden mukaan tarjouksista hyväksyttäisiin kokonaistaloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiksi ilmoitettiin hinta rakennuttajan esittämien suunnitelmien perusteella sekä tarjoajien esittämien vaihtoehtojen hinta ja laatu. Rakennuttajan ilmoitettiin valitsevan kohteen laajuuden ja laatutason rakennuttajan omien suunnitteluvaihtoehtojen ja tarjoajien esittämien vaihtoehtojen perusteella. Niistä hankinnoista, joista rakennuttaja oli pyytänyt erillishinnat, rakennuttaja on päättänyt toteuttaa vain erkkerit. Tällä rakennuttajan tarjouspyynnön mukaisesti päättämällä tasolla Vuorenpään tarjous oli 810 211 markkaa halvempi kuin Konten tarjous. Tarjoajien esittämien omien vaihtoehtojen hinnassa ja laadussa ei ollut ratkaisevia eroja. Rakennuttaja on valinnut tarjouksista kokonaistaloudellisesti edullisimman etukäteen ilmoittamillaan arviointiperusteilla.

Muissa kuin rakennusteknisissä töissä urakkaneuvottelut ovat edelleen kesken.
Tämän hetken arvion mukaan urakoiden kokonaissumma on 38 006 500 markkaa, mistä rakennusurakan osuus on 27 503 959 markkaa. Ylitys kustannusarvioon on nyt
2 571 500 markkaa, mistä rakennusurakan osuus on 1 268 959 markkaa.
Kustannusarvion ylitystä on onnistuttu pienentämään 4 791 954 markalla. Luvut osoittavat selvästi, että rakennuttajalla on ollut aito pyrkimys kustannusten alentamiseen suunnitelmamuutoksin.

Hakija on esittänyt rakennuttajalle oman näkemyksensä virheettömästä
hankintamenettelystä jo kirjeessään 23.9.1998 ja viitannut siinä kilpailuneuvoston
27.8.1998 antamaan päätökseen Pyhäjoen kunnan asiassa (d:o 31/359/98). Hakijan
näkemys ja kilpailuneuvoston päätöksestä ilmenevät periaatteet ovat jyrkässä ristiriidassa keskenään. Hakijan näkemyksen mukaan rakennuttajan olisi pitänyt päättää haluamistaan halvennuksista ja pyytää halvennustarjous ainoastaan hakijalta.
Kilpailuneuvoston päätöksen mukaan: "Mikäli tarjoukset olivat kunnalle liian kalliita, sillä olisi ollut mahdollisuus hylätä ne kaikki ja järjestää uusi tarjouskierros." Juuri näin rakennuttaja on tässä tapauksessa menetellyt ja kohdellut kaikkia tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättä.

Kilpailuneuvostolla ei ole toimivaltaa tuomita vahingonkorvausta. Sen sijaan
hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaisille, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Lain mukaan hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen ja laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko.

Rakennuttaja on järjestänyt ja ratkaissut tarjouskilpailun virheettömästi ja ilman
laiminlyöntiä. Konte teki ensimmäisellä tarjouskierroksella halvimman tarjouksen toisessa valmistumisaikavaihtoehdossa. Sillä hintatasolla ei kenelläkään ollut mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua lain tarkoittamalla tavalla eli päästä sopimukseen. Hakijalla ei ole perustetta hyvitysmaksun saamiseen.

Hankinnan kokonaisarvoa mitattaessa on otettava huomioon, että siitä suuri osa on
yksityistä kaupallista hankintaa, jota hankintalain ei pitäisi lainkaan koskea. Hankinnan relevantti kokonaisarvo tässä mielessä on korkeintaan 14 760 663 markkaa, joka on rakennuttajakonsultin kustannusjakoselvityksen perusteella Porin kaupungin osuus nyt kysymyksessä olevasta rakennusurakasta.

Hakijalle aiheutuneisiin kustannuksiin ja vahinkoon voidaan ottaa tarkemmin kantaa vasta sitten, kun niistä on esitetty yksilöityä selvitystä. Hakijan 2,6 miljoonan markan
korvaus-vaatimus kiistetään myös määrällisesti.

Esittämillään perusteilla rakennuttaja on vaatinut, että

1. Hakemus jätetään tutkimatta kilpailuneuvoston toimivaltaan kuulumattomana.
Rakennuttajana ei ole hankintalain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö eikä kyse ole
tilanteesta, jossa hankkeen julkinen rahoitus olisi yli puolet hankkeen arvosta; ja että

2. Hakija velvoitetaan korvaamaan rakennuttajien, Porin kaupungin ja Rautakirja Oyj:n, yhteiset oikeudenkäyntikulut korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

Sen varalta, että hakemus tutkitaan, rakennuttaja esittää oikeudenkäyntikuluvaatimuksen lisäksi seuraavat vaatimukset:

3. Vaatimus hankintapäätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä hylätään.
Toimenpiteestä aiheutuisi Rautakirja Oyj:lle ja sen tytäryhtiöille, Porin kaupungille sekä yleiselle edulle suurempaa haittaa kuin mitä toimenpiteen edut olisivat;

4. Vaatimus hankintapäätöksen soveltamisen kieltämisestä hylätään;

5. Vaatimus 2,6 miljoonan markan korvauksesta hylätään;

6. Vaatimus oikeudenkäynti- ja mahdollisten muiden kulujen korvaamisesta hylätään.

4. LAUSUNTO

Rakennus Vuorenpää Oy on 16.10.1998 toimittamassaan lausunnossa esittänyt, että
yhtiö on osallistunut rakennuttajan tarkennettujen suunnitelmien pohjalta järjestämään
toiseen urakkakilpailuun. Yhtiön tarjous oli 29 107 789 markkaa ja ero seuraavaksi
halvimpaan, Konten tarjoukseen oli 642 211 markkaa eli noin kaksi prosenttia.

Yhtiön näkemystä rakennuttajan tekemien suunnitelmamuutosten vaikutuksesta
hankkeen kokonaiskustannuksiin tukevat YIT Oy:n ja Tehovasara Oy:n tarjoukset, joiden osalta hinnanmuutos on lähes yhdenmukainen verrattuna Vuorenpään tarjouksiin.

5. VALMISTELUISTUNTO

Kilpailuneuvosto on pitänyt asiassa 22.10.1998 valmisteluistunnon.

Rakennuttajan esitettyä selvitystä siitä, että täytäntöönpanon keskeytys aiheuttaisi
hankkeelle suurta haittaa, hakija on luopunut hankintapäätöksen keskeyttämis- ja
kumoamisvaatimuksistaan ja vaatinut hyvitysmaksun määräämistä.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Hankkeen sopimusjärjestelyt

Porin kaupunki ja Rautakirja Oyj ovat 17.7.1998 päivätyllä yhteistoimintasopimuksella sitoutuneet yhdessä perustamaan Kiinteistö Oy Porin Promenadikeskuksen, jonka osake-enemmistön omistaa Rautakirja Oyj. Porin kaupungin osakkuus yhtiössä määräytyy siinä suhteessa kuin kaupungin osuus yhteiskäyttötiloista suhtautuu Promenadikeskuksen rakennuttamaan osaan kokonaisuudessaan. Samana päivänä allekirjoitetun rakennuttamisen yhteistyösopimuksen mukaan Promenadikeskus rakennuttaa vuokraamalleen määräalalle Rautakirja Oyj:lle tulevan elokuvakeskuksen ja liiketilat välittömine oheistiloineen, yhteensä noin 2 300 k-m², sekä osapuolten yhteiskäyttötilat, noin 2 700 k-m². Porin kaupunki rakennuttaa vuokraamalleen määräalalle monitoimisalin siihen välittömästi liittyvine oheistiloineen, yhteensä noin 1 400 k-m².

Projektiin liittyvät kustannukset maksetaan suunnittelun ja rakentamisen aikana
suhteessa Rautakirja Oyj 50 %, Porin kaupunki 50 %. Yhteishankkeeseen
rakennuttajakonsultiksi palkattu Projektikonsultit Oy tekee ehdotukset osapuolten
välisiksi kustannusjaoiksi. Rakennuksen käyttöönoton yhteydessä suoritettavan tilojen
mittauksen ja taloudellisen loppuselvityksen jälkeen lasketaan kummankin osapuolen
lopulliset maksuosuudet.

Promenadikeskus on ilmoittanut, että hankkeen kokonaiskustannukset ovat noin 63,1
miljoonaa markkaa. Summa sisältää Rautakirjan jo aiemmin ostamien tonttien
kustannukset, noin 7 miljoonaa markkaa, autopaikat, noin 1,4 miljoonaa markkaa,
elokuvasalien kalustuksen ja tekniikan, noin 5,5 miljoonaa markkaa ja monitoimisalin
kustannukset, noin 19 miljoonaa markkaa. Loppuosa, noin 30,2 miljoonaa markkaa on
perustettavan yhtiön kustannuksia, joista Porin kaupungin osuus on noin 8,2 miljoonaa
markkaa ja Rautakirjan osuus noin 22 miljoonaa markkaa.

Promenadikeskus rakennutetaan yhtenä kokonaisuutena osittain suoraan Porin
kaupungin lukuun ja pääosin perustettavan yhtiön lukuun. Epätyypilliseen hankkeeseen on lähdetty siitä syystä, että Porin kaupunki saa monitoimisalin rakentamiseen EU-rahoitusta noin 11,5 miljoonaa markkaa.

2. Hankintamenettely

Porin Promenadikeskus rakennetaan jaettuna urakkana. Osa pohjarakennustöistä on
kilpailutettu, työ on jo tehty ja urakka vastaanotettu 25.9.1998. Porin kaupunki ja
Rautakirja ovat 2.7.1998 päivätyllä hankintailmoituksella virallisessa lehdessä ilmoittaneet Promenadikeskuksen rakennusurakan toteuttamisesta rajoitetulla menettelyllä. Hankkeen ennakoiduksi kokonaisarvoksi ilman arvonlisäveroa on ilmoitettu 30 miljoonaa markkaa. Tarjouspyyntö 30.7.1998 on lähetetty kahdeksalle urakoitsijalle, joista seitsemän jätti tarjouksensa määräaikaan mennessä. Tarjouksia pyydettiin kahdella eri valmistumisajalla, 3.7. ja 15.9.1999. Kaikki annetut tarjoukset ylittivät hankkeen ennakoidun arvon. Nopeammalla valmistumisajalla halvimman tarjouksen teki Vuorenpää (33 264 000 mk), seuraavaksi halvimman Porrokki Oy (34 345 000 mk) ja kolmanneksi halvimman Konte (34 581 967 mk). Pitemmällä valmistumisajalla halvimman tarjouksen antoi Konte (31 467 213 mk) ja seuraavaksi halvimman Vuorenpää (31 849 200 mk).

Rakennuttaja neuvotteli kummankin vaihtoehdon halvimman tarjouksen antaneen tarjoajan kanssa. Koska kaikki tarjoukset olivat liian kalliita, neuvotteluissa käytiin läpi kustannuksia vähentäviä vaihtoehtoja. Niitä esittivät sekä rakennuttaja että tarjoajat. Konte antoi muun muassa 22-kohtaisen listan muutosehdotuksista.

Neuvottelujen aikana rakennuttajalle selvisi edellytettyjen kustannussäästöjen vaativan niin olennaisia muutoksia suunnitelmiin, että niistä neuvotteleminen pelkästään halvimman hinnan tarjoajan kanssa olisi syrjinyt muita tarjoajia. Koska urakkasummat ylittivät laaditun kustannusarvion niin paljon, että hanketta ei voitu toteuttaa kyseisillä kustannuksilla, päätti rakennuttamisen johtoryhmä 2.9.1998 hylätä kaikki rakennusurakkatarjoukset ja pyytää tarjoajilta uudet tarjoukset.

Uusi, 11.9.1998 päivätty tarjouspyyntö lähetettiin kaikille seitsemälle tarjouksen
ensimmäisessä kilpailussa jättäneelle urakoitsijalle. Tarjoukset pyydettiin tarkennetuilla suunnitelmilla ja aikataululla. Tarjouspyynnön liitteenä oli 12-kohtainen luettelo rakennuttajan päättämistä, urakkaa halventavista muutoksista. Urakoitsijoita pyydettiin antamaan myös vaihtoehtotarjous, jossa on yksilöidysti hinnoiteltuna urakoitsijan omat halvennusesitykset. Tarjouspyynnössä oli vielä maininta, että rakentamisen halvennuksia etsittäessä pitäydytään kellarikerroksen pohjaratkaisussa, tilaohjelmassa ja rakennuksen toiminnallisuudessa, hyvässä akustiikassa, kestävissä rakenteissa, laeissa, asetuksissa ja määräyksissä.

Määräaikaan 22.9.1998 klo 14.00 mennessä tarjoukset saatiin kuudelta urakoitsijalta.
Porrokki Oy ei antanut tarjousta. Halvimman, tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen antoi Vuorenpää, jonka tarjoushinta oli 29 107 789 markkaa. Seuraavaksi halvin oli Konten tarjous, 29 750 000 markkaa. Vuorenpään vaihtoehtotarjoukset olivat hinnaltaan 28 242 250 markkaa (valmistumisaika 15.11.1999) ja 28 342 250 markkaa
(valmistumisaika 30.10.1999). Konten vaihtoehtotarjous oli 27 050 000 markan hintainen. Se ei kuitenkaan sisältänyt niitä hankintoja, joista rakennuttaja oli pyytänyt erillishinnat. Tarjous ei myöskään ollut kiinteähintainen, vaan kyseessä on ns. tavoitehintaurakka, jossa muuttuvien kustannusten ylittäessä 24 400 000 markkaa, ylitys jaetaan urakoitsijan ja rakennuttajan kesken periaatteella 50/50.

Rakennuttamisen johtoryhmä valitsi 28.9.1998 rakennusurakoitsijaksi Rakennus
Vuorenpää Oy:n. Samalla päätettiin, että tarjouksen mukaisesta perushinnasta,
29 107 789 markkaa, tehdään rakennuttajan pyytämien erillishintojen ja urakoitsijan
esittämän vaihtoehtotarjouksen perusteella muutoksia, joista aiheutuu yhteensä
1 603 830 markan vähennykset. Urakkasummaksi tulee siten 27 503 959 markkaa. Niistä hankinnoista, joista pyydettiin erillishinnat, rakennuttaja päätti toteuttaa vain erkkerit.

Sopimus Vuorenpään kanssa on sittemmin allekirjoitettu 28.10.1998.

3. Kilpailuneuvoston toimivaltaa koskeva ratkaisu

Kilpailuneuvosto on tutkinut toimivaltaansa kuuluvana esikysymyksenä K Oy Porin
Promenadikeskuksen väitteen siitä, että se ei ole julkisia hankintoja koskevan lain 2
§:ssä mainittu hankintayksikkö.

Julkisia hankintoja koskevan lain 2 §:n mukaan:

"Tässä laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat

1) valtion, kuntien ja kuntainliittojen viranomaiset sekä evankelisluterilainen kirkko ja
ortodoksinen kirkkokunta ja niiden seurakunnat;

2) oikeushenkilöt, joiden katsotaan kuuluvan julkishallintoon;

3) yksiköt, joiden toimialaan kuuluu vesihuolto, energiahuolto, liikenteen harjoittaminen tai teletoiminta siinä laajuudessa kuin asetuksella säädetään;

4) valtion liikelaitoksista annetun lain (627/87) mukaiset liikelaitokset, jollei asetuksella toisin säädetä; sekä

5) mikä tahansa hankinnan tekijä silloin, kun 1, 2 tai 4 kohdassa mainittujen yksikköjen hankinnan tekemistä varten myöntämän tuen määrä on yli puolet hankinnan arvosta."

Lain 4 §:n mukaan hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista,
vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä.

Kyseessä olevassa tapauksessa tulee arvioitavaksi, soveltuuko hankintalain 2 §:n 1
momentin 5) kohta tapaukseen. Porin kaupunki ja Rautakirja ovat kiistäneet lainkohdan soveltamisen silla perusteella, että julkisen tuen osuus on vähemmän kuin puolet hankinnan arvosta.

Porin kaupunki ja Porin Promenadikeskus ovat 17.7.1998 päivätyillä
yhteistoimintasopimuksella ja rakennuttamisen yhteistyösopimuksella sopineet siitä, että Porin kaupunki rakennuttaa monitoimisalin ja Promenadikeskus rakennuttaa Rautakirjalle tulevan elokuvakeskuksen ja liiketilat välittömine oheistiloineen sekä osapuolten ns. yhteiskäyttötilat. Hanke toteutetaan yhtenä kokonaisuutena.

Hankintasäännöksistä ei ilmene, miten julkisen rahoituksen osuus tulee laskea sen
tapaisessa rakennushankkeessa, josta nyt on kysymys. Kilpailuneuvosto katsoo,
ottaen huomioon myös kynnysarvon laskemista koskevat periaatteet, että lähtökohdaksi on otettava kokonaishanke. Tällöin on kuitenkin ulkopuolelle rajattava sellaiset hankkeen osat, joita kilpailutettava urakka ei lainkaan koske. Esillä olevassa tapauksessa ratkaisu voidaan tehdä kaupungin 7.10.1998 esittämän kustannusten jakautumista koskevan laskelman pohjalta. Kun laskelmasta poistetaan tonttikustannukset, tontin ulkopuoliset autopaikat sekä Rautakirjalle tulevien elokuvasalien kalustus ja tekniikka erillishankintana, päädytään siihen, että Porin kaupungin osuudeksi tulee 27,2 miljoonaa markkaa ja Rautakirjan osuudeksi 22 miljoonaa markkaa. Hankintalain 2 §:n 1 momentin 5) kohdan nojalla kilpailutettua urakkaa on siten pidettävä laissa tarkoitettuna julkisena hankintana julkisen rahoituksen ollessa yli puolet.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun
asetuksen (380/1998) 1 §:n 1 momentin mukaan asetusta sovelletaan sellaisen
rakennusurakan teettämiseen, jonka ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään
5 000 000 erityisnosto-oikeutta vastaava määrä ecuina ilmaistuna (kynnysarvo) asetuksen mukaista ennakko- tai hankintailmoitusta julkaistaessa. Pykälän 4 momentin mukaan kauppa- ja teollisuusministeriö ilmoittaa vuosittain, mitkä kynnysarvojen markkamääräiset arvot ovat. Kauppa- ja teollisuusministeriö on ilmoittanut rakennusurakan markkamääräiseksi kynnysarvoksi 29 034 338 markkaa vuodelle 1998. Kyseessä on siten kynnysarvon ylittävä hankinta.

Hakemus on saatettu vireille lain 9a §:n edellyttämällä tavalla. Kun kaikki
kilpailuneuvoston toimivallalle säädetyt edellytykset ovat täyttyneet, kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

4. Hakemuksen pääasialliset perusteet

Hakija on katsonut, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti ja hakijaa syrjivästi valitessaan urakoitsijaksi Rakennus Vuorenpää Oy:n. Hakijan jo ensimmäisessä tarjouskilpailussa antama tarjous olisi tullut valita. Koska hakija oli antanut halvimman tarjouksen, rakennuttajan olisi tullut neuvotella vain hakijan kanssa sen sijaan, että rakennuttaja neuvotteli myös Vuorenpään kanssa. Rakennuttajan kanssa 1.9.1998 käydyn neuvottelun jälkeen hakija antoi rakennuttajalle 22-kohtaisen muutostyölistan, joka perustui hakijan kehittämiin muutoksiin. Rakennuttaja ei kuitenkaan valinnut hakijan tarjousta, vaan hylkäsi kaikki tarjoukset ja pyysi uudet tarjoukset. Uudessa tarjouspyynnössä esitetyt muutokset oli pääosin otettu hakijan aiemmin esittämältä listalta. Hakija on katsonut, että menettely ei ole ollut hankintasäännösten mukainen.

Myös toisessa tarjouskilpailussa olisi tullut valita hakijan tarjous. Vuorenpää oli
hinnoitellut esittämänsä muutokset 2,7 miljoonan markan arvoisiksi hakijan hinnoitellessa ne 1,7 miljoonaksi markaksi. Vuorenpään hinnanmuutos sisältää tinkimisen alkuperäisestä hinnasta, mikä on hankintalain ja yleisten kilpailusääntöjen vastaista.

Porin Promenadikeskus on vastustanut hakemusta kaikilta osin ja todennut, että
menettely on ollut hankintasäännösten mukaista ja valittu tarjous on halvin.

5. Päätösmenettely ja tarjoajien kohtelu

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n mukaan hankintayksiköiden on hankinnoissaan meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tulee turvatuksi. Lain 7 §:n mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Lain 5 §:n mukaan hankinnassa on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet. Hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisestä tekemättä hankintaa ei ole ilmoitusvelvollisuutta koskevaa säännöstä lukuunottamatta annettu nimenomaisia säännöksiä. Hankintalain 5 §:n säännöstä on sovellettava myös aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Periaatteena on, että hankinnan keskeyttäminen ei ole hankintayksikön harkinnassa, vaan keskeyttämiseen tulee olla
perusteltu syy.

Hankintayksikkö ei välttämättä ole velvollinen hyväksymään mitään tarjouksista. Julkisia hankintoja koskevan lain esitöissä (HE 154/192 vp., s. 13) on 6 §:n osalta todettu, ettei hankintalaki estä sopimuskäytännössä tavanomaisten tarjouksen hylkäämisperusteiden soveltamista. Sopimuskäytännössä tavanomaisena hylkäysperusteena on pidetty muun ohella sitä, että hankintayksikön mielestä kaikki saadut tarjoukset ovat liian kalliita. Peruste on mainittu muun ohella kuntien yleisissä hankintaohjeissa.

Hankintayksikkö ei voi vapaasti päättää tarjousten hylkäämisestä, vaan tarjousten
hylkäämiselle tulee olla hyväksyttävä syy. Tarjousten hylkäämisen perusteet eivät saa
olla epäasiallisia, eivätkä ne saa johtaa 1 §:ssä kiellettyyn tarjoajien syrjimiseen.

Ensimmäinen tarjouskilpailu ja tarjousten hylkääminen

Ensimmäisen tarjouskilpailun nopeamman valmistumisajan tarjouksista halvin oli
Vuorenpään 33 264 000 markan hintainen tarjous. Pidemmän valmistumisajan halvimman tarjouksen, 31 467 213 markkaa antoi Konte. Rakennuttaja neuvotteli sekä Vuorenpään että Konten kanssa mahdollisista muutostöistä, jotta tarjoushintaa saataisiin alemmaksi. Koska pian selvisi, että kustannussäästöt vaativat niin olennaisia muutoksia suunnitelmiin, että neuvotteleminen vain halvimman tarjouksen antaneiden kanssa olisi syrjinyt muita tarjoajia, rakennuttamisen johtoryhmä päätti hylätä kaikki saadut tarjoukset ja pyytää tarjoajilta uudet tarjoukset.

Kilpailuneuvosto on aiemmin 27.8.1998 antamissaan päätöksissä (Oulaisten LVI Oy; d:o 30/359/98; ja Rakennusliike Sorvoja Ky; d:o 31/359/98) todennut, että
hankintasäännösten kannalta ei voida pitää poissuljettuna sellaisia tarjouskilpailun
jälkeen käytäviä jatkoneuvotteluja, joilla hankkeen kustannuksia pyritään alentamaan
karsimalla rakennussuunnitelmia ja muuttamalla siten tarjoajan suoritusvelvollisuutta.
Jatkoneuvotteluissa tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja varattava kullekin tilaisuus tarjouksensa tarkistamiseen suunnitelmamuutosten osalta. Puheena oleva menettely ei saa kuitenkaan tähdätä aikaisempien sitovien tarjousten tinkimiseen, vaan tarjousten hinnantarkistusten tulee vastata suunnitelmamuutoksia.

Konten vaatimus, jonka mukaan suunnitelmamuutoksia ja niitä vastaavia
hinnanalennuksia koskevat neuvottelut olisi tullut käydä yksin sen kanssa, ei ole
hankintasäännösten mukainen.

Tarjousten hylkäämisen syynä on ollut se, että tarjoukset ylittivät budjetin noin viidellä miljoonalla markalla. Hylkäyspöytäkirjassa on maininta: "urakkasummat ylittävät laaditun kustannusarvion niin paljon, että hanketta ei voida toteuttaa niillä kustannuksilla".

Kilpailuneuvosto toteaa, että kustannusylitys, johon olisi päädytty annettujen tarjousten pohjalta, olisi ollut olennainen. Säästöjen aikaansaamiseksi on tarvittu lukuisia suunnitelmamuutoksia, joiden laatiminen ja kohdentaminen on kuulunut
hankintayksikölle. Tällaisissa olosuhteissa hankintamenettelyn keskeyttäminen ja uuden tarjouskilpailun järjestäminen muutettujen suunnitelmien pohjalta on ollut selkeämpi ratkaisu kuin säästöistä neuvotteleminen urakoitsijoiden kanssa. Tätä on korostettu myös EY-oikeudessa.

Hankintayksiköllä on siten ollut hankintalain 5 §:n mukainen perusteltu syy tarjousten
hylkäämiseen ja kilpailun keskeyttämiseen.

Toinen tarjouskilpailu

Uuden, 11.9.1998 päivätyn tarjouspyynnön johdosta kuusi urakoitsijaa antoi tarjouksensa. Tarjouspyynnössä todettiin seuraavaa:

"Tarjous: Pyydämme Teitä antamaan varsinaisen tarjouksenne aikaisempien
laskenta-asiakirjojen mukaisesta pääurakasta huomioiden rakennuttajan esittämät
oheisen liitteen mukaiset säästöt.

Vaihtoehtojen esittäminen: Pyydämme Teitä antamaan myös vaihtoehtotarjouksen, jossa on yksilöidysti hinnoiteltuna urakoitsijan omat halvennusesitykset. Rakentamisen halvennuksia etsittäessä pitäydytään kellarikerroksen pohjaratkaisussa, tilaohjelmassa ja rakennuksen toiminnallisuudessa, hyvässä akustiikassa, kestävissä rakenteissa, laeissa, asetuksissa ja määräyksissä.

Valintaperusteet: Tarjouksista hyväksytään kokonaistaloudellisesti edullisin, jos
asetettuihin kustannus-, tila- ja laaturaameihin päästään. Kokonaistaloudellisuuden
arviointiperusteita ovat hinta rakennuttajan esittämien suunnitelmien perusteella sekä
tarjoajien esittämien vaihtoehtojen hinta ja laatu.

Rakennuttaja valitsee kohteen laajuuden ja laatutason rakennuttajan omien
suunnitteluvaihtoehtojen ja tarjoajien esittämien vaihtoehtojen perusteella. Rakennuttaja pidättää oikeuden hylätä kaikki esitetyt tarjoukset."

Halvimman tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen antoi Vuorenpää, jonka tarjous oli
29 107 789 markkaa. Seuraavaksi halvin oli Konten tarjous, 29 750 000 markkaa.
Vuorenpään vaihtoehtotarjoukset olivat 28 342 250 markkaa (valmistumisaika 30.10.1999) ja 28 242 250 markkaa (valmistumisaika 15.11.1999). Halvimman vaihtoehtotarjouksen, 27 050 000 markkaa, antoi Konte. Konten tarjous ei kuitenkaan sisältänyt hankintoja, joista rakennuttaja oli pyytänyt erillishinnat. Konten tarjous ei ole suoraan vertailukelpoinen Vuorenpään tarjouksen kanssa myöskään sillä perusteella, että Konten vaihtoehtotarjous ei ollut kiinteähintainen, vaan kyseessä on ns. tavoitehintaurakka, jossa muuttuvien kustannusten ylittäessä 24 400 000 markkaa, ylitys jaetaan urakoitsijan ja rakennuttajan kesken periaatteella 50/50.

Hankintayksikkö hyväksyi Vuorenpään tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen, jonka
loppusummaksi muodostui erillishankintojen ja erinäisten vaihtoehtotarjousten
huomioonottamisen jälkeen 27 503 959 markkaa. Hakija ei ole osoittanut, että sen
toisessa tarjouskilpailussa antamat tarjoukset olisivat olleet valittua tarjousta
edullisempia. Valintaperusteena hinta on ollut keskeinen. Asiassa ei ole tullut esille muita tekijöitä, joilla olisi ollut olennaista vaikutusta tarjousvertailussa.

Hakija on katsonut, että Vuorenpää on sopimattomasti tinkinyt tarjoushintaansa
sopimuksen saadakseen. Kilpailuneuvosto toteaa aikaisemman käytäntönsä perusteella, ettei tinkimiskierroksen järjestäminen ja hintaneuvottelu ole sallittua julkisissa hankinnoissa. Nyt ei kuitenkaan ole ollut tästä kysymys. Hankintamenettely on jouduttu järjestämään uudelleen hyväksyttävästä syystä. Aikaisemmalla tarjouskierroksella ei ole ollut merkitystä uudessa tarjousvertailussa.

6. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Tällaisena ei Oy Konte Ab:n vaatimuksia ole pidettävä.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta
ilmenevällä tavalla.

7. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto hylkää hakemuksen. Porin kaupungin ja Rautakirja Oyj:n yhteinen
oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

8. Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.