Julkista hankintaa koskeva hakemus psykiatristen asumispalvelujen tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 10/690/99
Antopäivä 19.4.1999

Kilpailuneuvosto on 19.4.1999 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen, sekä jäsenet Astola, Liljeblom ja Stenbacka, päättänyt seuraavaa.

1. TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri päätti lakkauttaa Järviseudun sairaalan yhden
osaston toiminnan 31.12.1998, jonka vuoksi Vimpelin sosiaali- ja terveyslautakunta
päätti 18.11.1998 hankkia tarvittavat mielenterveysongelmaisten avohoitopalvelut
yksityiseltä palveluntuottajalta. Kunta järjesti 25.11.1998 tiedotustilaisuuden
palvelukodin perustamisesta kiinnostuneille yrittäjille. Tilaisuudessa mukana olleille
kuudelle yrittäjälle annettiin tarjouspyyntö. Määräaikaan 9.12.1998 mennessä kunta
sai viisi tarjousta, joista sosiaali- ja terveyslautakunta valitsi 16.12.1998 psykiatristen
asumispalvelujen tuottajaksi Järviseudun Palvelukoti Oy:n. Kunnanhallitus päätti
kuitenkin ottaa asian käsiteltäväkseen kuntalain 51 §:n perusteella ja kumosi
lautakunnan päätöksen sillä perusteella, että valittu tarjous ei ollut markkamääräisesti
edullisin. Kunnanhallitus hyväksyi Mendis Oy:n markkamääräisesti edullisimman
tarjouksen. Kunnan tarjousvertailun mukaan Mendis Oy:n tarjous on hinnaltaan 540
000 markkaa vuodessa ja Järviseuden Palvelukoti Oy:n tarjous 684 000 markkaa
vuodessa.

2. HAKEMUS

Järviseudun Palvelukoti Oy on 29.1.1999 kilpailuneuvostolle saapuneessa
hakemuksessaan vaatinut, että hankintayksikön päätös tulee poistaa
kokonaisuudessaan ja että päätöksen täytäntöönpano tulee kieltää kilpailuneuvoston
käsittelyn ajaksi. Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.
Vimpelin kunnanhallitus on virheellisesti kumonnut 11.1.1999 tekemällään päätöksellä sosiaali- ja terveyslautakunnan 16.12.1999 tekemän päätöksen hyväksyä Järviseudun Palvelukoti Oy:n tarjous. Tarjouspyynnöstä ei ilmene, että tarjouksen
valintaperusteena tulisi olemaan ainoastaan tarjouksen markkamäärä. Tarjouspyynnön
perusteella on voitu perustellusti olettaa ensisijaisena valintaperusteena olevan
palvelujen sisältö, taso ja laatu sekä henkilökunnan määrä ja koulutusrakenne
suhteessa hoitopäivän hintaan.

Tasapuolisen kohtelun vaatimus edellyttää, että valinnan perusteena käytetään
seikkoja, jotka ovat ilmenneet tarjouspyynnöstä siten, että tarjouspyynnön perusteella
tehtyjä tarjouksia voidaan pitää keskenään vertailukelpoisina. Hakijan tarjous on ollut
selvästi kokonaistaloudellisesti arvioiden edullisempi kuin Mendis Oy:n tarjous.
Hankintalain esitöissä todetaan, että palveluhankinnoissa pelkän hinnan käyttäminen
valintaperusteena johtaa usein huonoon lopputulokseen.

Mendis Oy:n tarjouksessa ei ole annettu riittävää selvitystä tarjotun palvelun sisällöstä
ja laadusta, jotta tarjous olisi vertailukelpoinen hakijan tarjouksen kanssa. Mendis
Oy:n tarjouksesta ei ilmene hoidon sisältöä eikä muun muassa sitä, miten yövalvonta
on tarkoitus järjestää ja sisältyykö hintaan ruokapalveluja tai muita toiminnallisia
palveluja.

Hakijan tarjouksessa painotetaan ympärivuorokautisen täysihoidon tarjoamista siten,
että hoidon nykyinen taso säilytetään omahoitajajärjestelmineen ja yksilöllisine hoito-
ja kuntoutussuunnitelmineen. Hakijan tarjoukseen sisältyy työterapiapalvelut,
ruokapalvelut ja lääkäripalvelut. Mendis Oy:n tarjoamat palvelut aiheuttaisivat selvän
heikennyksen asukkaiden nykyiseen hoitotasoon.

Mendis Oy:n tarjous ei ole vertailukelpoinen, koska siinä ei ole selvästi ilmoitettu
tarjouspyynnön mukaisesti hoitopäivän hinnan kuntaosuutta ja asukkaan osuutta, vaan
yhtiö on ilmoittanut kaksi eri kokonaishintaa 350 markkaa ja 410 markkaa asukkaan
osuuden vaihdellessa 95 markasta 125 markkaan. Näin ollen Mendis Oy:n tarjouksen
mukaisesti hoitopäivän kuntaosuus voi vaihdella 225 markasta 315 markkaan. Mendis
Oy:n kokonaishinta 410 markkaa on huomattavan alhainen eikä voi kattaa kaikkia
toimintakustannuksia.

3. VASTINE JA LAUSUNTO

Vimpelin kunta on kilpailuneuvostolle 9.2.1999 toimittamassaan vastineessa
lausunut muun ohella seuraavaa. Tarjouspyynnössä ei ollut mainintaa
kokonaistaloudellisesta edullisuudesta, joten ratkaisu on tehtävä markkamääräisen
edullisuuden perusteella. Vaikka ratkaisu olisi tehty käyttäen perusteena
kokonaistaloudellista edullisuutta, olisi valituksi tullut Mendis Oy, koska sillä on
kokemusta vastaavien palveluiden tuottamisesta, sen toiminnasta saatu palaute on
ollut myönteistä ja sen tarjous oli myös markkamääräisesti edullisin. Lääninhallituksen lupamenettely varmistaa osaltaan hankittavien palvelujen tason ja asianmukaisuuden. Asiakkaan oman osuuden vaihdellessa 95-125 markan välillä vuorokautta kohden ei tarkkojen markkamääräisten laskelmien teko ole mahdollista. Vaikka osuus määräytyisi minimisumman mukaan, on selvää, että Mendis Oy:n tarjous on edullisin. Kunnanhallitus on päätöstä valmistellessaan tiedustellut Haapajärven, Lestijärven ja Ilmajoen kuntien kokemuksia yhteistyöstä Mendis Oy:n kanssa ja saatu palaute on ollut myönteistä ja yritys on selviytynyt hyvin velvoitteistaan. Kunnanhallitus toteaa, että päätös on syntynyt laillisessa järjestyksessä ja että se on kunnan kannalta tarkoituksenmukainen.

Terveyspalvelut Mendis Oy on 8.2.1999 toimittanut kilpailuneuvostolle lausunnon,
jossa todetaan muun ohella seuraavaa. Yhtiön toiminnan tarkoituksena on kuntouttaa
asukas itsenäisempään elämään. Palvelukodin ei tarvitse tarjota
erikoissairaanhoidollisia palveluja, koska sitä varten on olemassa laitokset.
Terveyspalvelut Mendis Oy:llä on toimintaa Haapajärvellä, Lestijärvellä, Ilmajoella ja se on osakkaana Pihtiputaan Palvelukodissa. Yhtiön toiminta on ollut joka vuosi
kannattavaa. Yhtiö tarjoaa 48 kuntoutuspaikkaa ja työllistää 20 alan koulutuksen
saanutta henkilöä. Vimpelin kunnan tarjouspyynnöstä ilmenee, että valintaperusteena
oli vuorokausihinta.

Hakija on 18.2.1999 toimittanut kilpailuneuvostolle vastaselityksen.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/1992) piiriin sellaisena kuin se on muutettuna 1.3.1998 voimaan tulleella lailla (1247/1997). Vimpelin kunta on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Hakemus on saatettu vireille lain 9 a §:n edellyttämällä tavalla. Kun kaikki kilpailuneuvoston toimivallalle säädetyt edellytykset ovat täyttyneet, kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun
asetuksen (380/1998) 1 §:n 1 momentin mukaan asetusta sovelletaan sellaiseen
tavara- ja palveluhankintaan, jonka ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään
200 000 erityisnosto-oikeutta (SDR) vastaava määrä ecuina ilmaistuna (kynnysarvo)
asetuksen mukaista ennakko- tai hankintailmoitusta julkaistaessa. Pykälän 4
momentin mukaan kauppa- ja teollisuusministeriö ilmoittaa vuosittain, mitkä
kynnysarvojen markkamääräiset arvot ovat. Kauppa- ja teollisuusministeriö on
ilmoittanut edellä mainituksi markkamääräiseksi kynnysarvoksi 1 161 374 markkaa
vuodelle 1998.

Tavara- ja palveluhankinta-asetuksen 7 §:n 2 momentin mukaan sopimuksen
ennakoidun arvon laskentaperusteena on määräaikaisen, enintään 48 kuukauden
pituisen sopimuksen osalta käytettävä arvioitua voimassaoloaikaista kokonaisarvoa ja
tätä pidemmän tai toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen osalta sopimuksen
kuukausikustannusta kerrottuna luvulla 48 silloin, kun palveluhankintasopimuksesta ei
käy ilmi kokonaishintaa.

Hankintasopimus tulee olemaan voimassa toistaiseksi. Hankintayksikön mukaan
vuosikustannus on noin 540 000 markkaa vuodessa. Hankinnan ennakoiduksi arvoksi
saadaan 2 160 000 markkaa, mikä summa ylittää kynnysarvon.

Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa on kysymys psykiatrisista asumispalveluista.
Kyseessä on siten palveluhankinta. Kyseiset palvelut kuuluvat EY:n julkisista
palveluhankinnoista annetun direktiivin liitteen B, toissijaiset palvelut, pääluokkaan 25: Terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut. Toissijaisiin palveluihin sovelletaan kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998) 3 §:n mukaan kyseistä asetusta vain jälki-ilmoituksen ja teknisiä erittelyjä koskevien säännösten osalta. Edellä mainittujen säännösten sekä hankintalain lisäksi kyseessä olevaan hankintamenettelyyn tulevat sovellettaviksi hankintoja koskevat yleisperiaatteet.

2. Hakemuksen pääasialliset perusteet

Hakija on katsonut, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti ja hankintalain
vastaisesti valitessaan Mendis Oy:n kunnan psykiatristen asumispalvelujen
tuottajaksi. Hakijan mukaan kunnan olisi tullut valita kokonaistaloudellisesti edullisin
tarjous eikä pelkästään hinnan perusteella halvin tarjous. Mendis Oy:n tarjouksesta ei
ole ilmennyt tarjottavien palvelujen sisältö ja laatu, joten hakijan näkemyksen se ei ole
ollut vertailukelpoinen hakijan tarjoukseen nähden.

3. Hankintamenettely

Järviseudun sairaalan yhden osaston toiminta oli päätetty lakkauttaa 31.12.1998.
Tästä syystä 5-6 Vimpelin kunnan asukasta tarvitsee tuettua asumista avohoidossa
selviytyäkseen. Vimpelin kunnan edustajat ovat syksyllä 1998 käyneet neuvotteluja
Järviseudun sairaalan edustajien ja Terveyspalvelut Mendis Oy:n kanssa eri
vaihtoehdoista asumispalvelun järjestämiseksi. Mendis Oy oli 12.10.1998 antanut
kunnalle palvelua koskevan tarjouksen. Sosiaali- ja terveyslautakunta päätti
18.11.1998 järjestää tiedotustilaisuuden muillekin yksityisen palvelukodin
perustamisesta kiinnostuneille yrittäjille. 25.11.1998 pidettyyn tiedotustilaisuuteen
osallistuneille kuudelle yrittäjälle annettiin tarjouspyyntö koskien
mielenterveysongelmaisten asumispalvelujen järjestämistä 1.1.1999 alkaen.
Määräaikaan 9.12.1998 klo 16.00 mennessä kunta sai viisi tarjousta. Terveyspalvelut
Mendis Oy:n, Järviseudun hoivaosuuskunnan ja Järviseudun Palvelukoti Oy:n edustajat kutsuttiin haastateltaviksi. Sosiaali- ja terveyslautakunta päätti 16.12.1998, että kunta ostaa psykiatrian asumispalvelut Järviseudun Palvelukoti Oy:ltä. Kunnanhallitus käytti kuntalain mukaista otto-oikeuttaan ja kumosi 11.1.1999 lautakunnan päätöksen sillä perusteella, että valittu tarjous ei ole ollut markkamääräisesti edullisin. Kunnanhallitus päätti hyväksyä Terveyspalvelut Mendis Oy:n tarjouksen, koska se on markkamääräisesti edullisin.

Kunta on vuokrannut Järviseudun sairaanhoitopiiriltä lakkautetulta osastolta vapautuvat tilat vuokratakseen ne edelleen asumispalvelujen toimittajan käytettäväksi.

4. Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n mukaan hankintayksiköiden on
hankinnoissaan meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja
hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tulee turvatuksi.
Lain 1 §:n tavoitteiden toteutumista turvaavat yhtäältä julkisista hankinnoista annetut
menettelysäännökset sekä toisaalta lain 7 §:n säännös tarjouskilpailun
ratkaisuperusteista.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman
edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai
hinnaltaan halvin. Säännöksen perustelut (HE 69/1997 vp., s. 20) edellyttävät, että
kokonaistaloudellisuuteen liittyvät valintaperusteet ilmoitetaan etukäteen. Velvollisuus ilmoittaa valintaperusteet etukäteen seuraa myös hankintalain 1 §:n avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteesta. Mikäli mahdollista, valintaperusteiden keskinäinen järjestys ja painoarvo tulisi ilmoittaa etukäteen.

Hankintalain 1 §:n velvoite tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta
tarkoittaa muun ohella sitä, että tarjouspyyntö on valmisteltava ja laadittava niin, että
se tuottaa yhteismitallisia ja toisiinsa verrattavissa olevia tarjouksia.

Vimpelin sosiaali- ja terveyslautakunnan 25.11.1998 päivätyssä tarjouspyynnössä
edellytettiin, että tarjouksesta tulee ilmetä seuraavat asiat:

”1. Palvelukodin toimintasuunnitelma/toiminta-ajatus mm. miten yöhoito/valvonta
aiotaan järjestää?, kuinka asukkaiden tarvitsemat lääkäripalvelut järjestetään?

2. Henkilökunta

• määrä ja henkilökunnan koulutusrakenne

Toivotaan, että käytetään ensisijaisesti vimpeliläisiä sosiaali- ja
terveysalan ammattilaisia.

3. Hoitopäivän hinta

• kuntaosuus ja asukkaan oma osuus
• tällä hetkellä hoitopäivän hinta Järviseudun sairaalassa on 650 mk.

4. Edellytetään, että Vimpelin kunta on palvelujen ensisijainen käyttäjä. Kunta maksaa vain niiden kuntalaistensa hoidosta, joille on maksusitoumuksen myöntänyt. Kunta sitoutuu maksamaan vain käytetystä paikasta.”

Järviseudun Palvelukoti Oy:n 7.12.1998 antama tarjous käsitti ympärivuorokautisen
hoidon täysihoitoperiaatteella. Tarjouksen mukaan hoidon nykyinen taso on tarkoitus
säilyttää omahoitajajärjestelmineen ja yksilöllisine hoito- ja kuntoutussuunnitelmineen. Tarjouksessa ilmoitetaan, että yhtiö on valmis neuvottelemaan työterapiapalveluista tai se järjestää askartelutyyppisen toiminnan itse. Ruokapalvelut ostetaan Järviseudun sairaalan keittiöltä. Lääkäripalvelut on tarkoitus ostaa psykiatrian erikoislääkäriltä sekä muut perus- ja työterveyshuollon palvelut Vimpelin kunnalta ja Vimpelin lääkärikeskukselta. Henkilökunta olisi asukasmäärästä riippuen: 5-7 koulutettua hoitajaa, joista 1-2 psykiatrista sairaanhoitajaa ja 4-6 mielenterveyshoitajaa. Pääperiaatteena tarjouksen mukaan on se, että koulutettu hoitaja on aina paikalla. Järviseudun Palvelukoti Oy:n tarjouksessa hoitopäivän kuntaosuus on 380 markkaa.

Mendis Oy:n 4.12.1998 päivätyssä tarjouksessa viitataan 12.10.1998 jätettyyn
aloitteeseen, josta ilmenee toiminta- ajatus. Yhtiö tarjoaa asumispalveluja ja
sosiaalista kuntoutusta täysihoitoperiaatteella. Palvelukodin henkilökunta muodostuu
alan koulutuksen saaneista henkilöistä. Henkilökunnan määrä tulee olemaan viisi.
Mendis Oy ilmoittaa 4.12.1998 päivätyssä tarjouksessaan, että sen toimintapisteissä
yövalvonta on järjestetty varallaololla. Yhtiö on valmis järjestämään yövalvojan ostajan niin vaatiessa. Yhtiö ostaa erikoislääkäripalvelut joko erikoissairaanhoitopiiriltä tai tekee sopimuksen yksityislääkärin kanssa. Jokaisessa yhtiön toimipisteessä lääkäri käy säännöllisesti kerran kuukaudessa. Akuuteissa tapauksissa käytetään normaalia terveyskeskuspalvelua. Henkilökunnan koulutusrakenne tulee olemaan 1 psykiatrian erikoissairaanhoitaja, 4 mielenterveyshoitajaa tai lähihoitajaa, jolla yhdellä tulee olla somaattisten sairauksien tietämys, lisäksi 2 ohjaajaa, jos kunta vaatii yövalvonnan. Tarjouksen mukaan asumispalvelujen vuorokausihinta on kokonaisuudessaan 350
markkaa, josta asukas maksaa kulloinkin sosiaalitoimen määräämän
omavastuuosuuden, joka vaihtelee asukkaan tulojen mukaan. Tällä hetkellä se on
95-125 markkaa. Erotuksen maksaa kunta. Jos kunta vaatii yövalvonnan, vuorokauden
kokonaishinta on 410 markkaa.

Kunnan laatiman tarjousvertailun mukaan viiden asukkaan perusteella laskettuna
Järviseudun Palvelukoti Oy:n tarjous oli määrältään 684 000 markkaa vuodessa ja
Mendis Oy:n tarjous 540 000 markkaa vuodessa. Kummankin palveluun sisältyy
yövalvonta. Kunnanhallitus valitsi Mendis Oy:n tarjouksen, koska se oli
markkamääräisesti halvin.

Hankinnan kohteena ovat psykiatriset asumispalvelut. Ne on tarkoitettu
mielenterveyden ongelmista kärsiville henkilöille, jotka eivät selviydy ilman
ympärivuorokautista psykiatrista hoitoa. Kyse on senlaatuisista palveluista, että
ainoastaan hinnan käyttäminen palveluntuottajan valintaperusteena ei johda hyvään
lopputulokseen, vaan laadun tulee olla määräävä tekijä. Psykiatristen
asumispalveluiden sisältö, laatu, henkilökunnan määrä ja koulutus ovat palvelukodin
asukkaiden ja asumispalveluiden tarkoituksenmukaisen toteuttamisen kannalta
olennaisia tekijöitä. Ensisijaisena valintaperusteena tulee käyttää
kokonaistaloudellista edullisuutta.

Tässä tapauksessa tarjouspyynnöstä on pääteltävissä, että hankintayksikkö on
pyrkinyt ottamaan huomioon palvelun sisältöön ja laatuun vaikuttavia seikkoja, kuten
yöhoidon ja lääkäripalveluiden järjestämisen sekä henkilökunnan määrän ja
koulutusrakenteen. Nämä seikat on kuitenkin esitetty tarjouspyynnössä siinä määrin
epämääräisesti ja tulkinnanvaraisesti, että tarjoajilla ei ole ollut selkeitä kriteereitä
vertailukelpoisten tarjousten antamista varten. Kilpailuneuvosto katsoo, että
tarjousvertailu on jäänyt puutteelliseksi, koska se on tehty pelkästään hinnan
perusteella ilman, että on arvioitu hintaan vaikuttavia eroja palvelun laadussa ja
sisällössä. Edullisin tarjous ei ole tullut selvitetyksi sillä tavoin kuin hankintalaki
edellyttää.

Kilpailuneuvosto toteaa, että tarjouspyynnöstä tulee ilmetä palvelun järjestämisen
lähtökohdat ja palvelulta vaadittavat kriteerit siten, että tarjoajilla on mahdollisuus antaa vertailukelpoiset ja yhteismitalliset tarjoukset. Kilpailutetun toiminnan edellytysten ja palvelun laadun arviointi kuuluu hankintayksikölle. Yksilöidyt valintaperusteet muodostavat realistisen pohjan myös hankintasopimuksen tekemiselle. Tässä tapauksessa tarjouspyyntö on laadittu siten, että palvelulle asetettavat edellytykset ja arviointikriteerit eivät ole ilmenneet siitä hankintalain 7 §:n edellyttämällä täsmällisyydellä. Kilpailuneuvosto katsoo, että tarjousmenettelyssä ei ole toteutunut hankintalain 1 §:n edellyttämä tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta
ilmenevällä tavalla.

5. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto kumoaa Vimpelin kunnanhallituksen 11.1.1999 tekemän päätöksen,
jolla se on valinnut Terveyspalvelut Mendis Oy:n kunnan psykiatristen
asumispalveluiden tuottajaksi.

Mikäli hanketta jatketaan julkisena hankintana, Vimpelin kunnan tulee järjestää uusi
julkisista hankinnoista annetun lain mukainen tarjouskilpailu, jossa tulee ottaa
huomioon tässä päätöksessä esitetyt seikat. Tarjouspyyntö tulee laatia siten, että
siitä ilmenevät selkeästi asumispalveluiden järjestämisen lähtökohdat ja
palveluntuottajan valintaperusteet. Tarjouspyynnössä tulee määritellä yksiselitteisesti
vaadittava palvelutaso sekä laatukriteerit ja muut yksilöidyt kriteerit. Tarjoukset
saatuaan kunnan tulee tehdä asianmukainen tarjousvertailu ja sen jälkeen
hankintapäätös annettujen valintaperusteiden mukaisesti.

6. MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.