Julkista hankintaa koskeva hakemus arkkitehtisuunnittelun tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 67/690/2001
Antopäivä 25.2.2002

1.TARJOUSPYYNTÖ JA TARJOUSKILPAILUA KOSKEVA PÄÄTÖS

Rovaniemen kaupunki pyysi 11.9.2000 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Rantaviirin peruskoulun perusparannuksen ja laajennuksen arkkitehtisuunnittelusta. Kyseessä oli rajoitettu menettely, jossa kaupunki pyysi tarjouksia viideltä rovaniemeläiseltä toimistolta. Tarjouspyynnössä todetaan muun ohella, että tarjous on annettava kokonaishintatarjouksena. Rakennuttaja laskee tarjouksista keskiarvon ja valitsee suunnittelijaksi suunnittelijan, jonka tarjous on lähinnä keskiarvoa.

Rovaniemen kaupunki sai arkkitehtisuunnittelusta seuraavat tarjoukset: Arkkitehdit Oy Janne Lehtipalo 420.000 mk, H-P Arkkitehdit Oy 156.000 mk, Arkkitehtisuunnittelu Poskiparta Oy 371.000 mk ja Arkkitehtuuritoimisto X 282.786 mk. Jätettyjen tarjousten keskiarvo oli 307.446 mk. Lähimpänä keskiarvoa oli Arkkitehtuuritoimisto X:n tarjous.

Rovaniemen kaupungin tekninen lautakunta käsitteli tarjouskilpailua 19.9.2000 pöytäkirjan 196 §:n kohdalla. Talonrakennusinsinööri esitti, että lautakunta päättäisi valita arkkitehtisuunnittelijaksi X:n. Puheenjohtajan määräyksestä asia siirrettiin käsiteltäväksi lautakunnan seuraavaan kokoukseen. Tekninen lautakunta käsitteli asiaa 27.9.2000 pöytäkirjan 202 §:n kohdalla. Talonrakennusinsinööri esitti, että lautakunta päättäisi valita arkkitehtisuunnittelijaksi X:n. Tekninen lautakunta päätti palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi.

Rovaniemen kaupunginjohtaja päätti 3.10.2000 pöytäkirjan 31 §:n kohdalla tekemällään päätöksellä ottaa teknisen lautakunnan päätöksen kaupunginhallituksen käsiteltäväksi. Kaupunginhallitus käsitteli asiaa 9.10. 2000 pöytäkirjan 471 §:n kohdalla. Kaupunginjohtaja esitti, että kaupunginhallitus päättäisi kumota teknisen lautakunnan asiassa 27.9.2000 tekemän päätöksen ja että kaupunginhallitus päättäisi valita arkkitehtisuunnittelijaksi X:n. Kaupunginhallitus päätti, ettei teknisen lautakunnan asiassa tekemää päätöstä kumota.

Tekninen lautakunta käsitteli asiaa 7.11.2000 pöytäkirjan 256 §:n kohdalla. Talonrakennusinsinööri esitti, että lautakunta päättäisi valita arkkitehtisuunnittelijaksi X:n. Lautakunta päätti hylätä talonrakennusinsinöörin päätösesityksen. Lautakunta perusteli päätöstään sillä, että tarjouspyyntömenettelyssä ei ollut otettu huomioon kyseisestä kouluhankkeesta jo tehtyjä arkkitehtisuunnitelmia. Lisäksi lautakunta ei pitänyt tarjouspyynnön keskiarvomenettelyä ilman ala- ja ylärajauksia hyväksyttävänä. Lautakunnan mielestä talonrakennusinsinöörin päätösesitys ei ollut kokonaistaloudellisesti hyväksyttävä ratkaisu.

X teki oikaisuvaatimuksen kaupunginhallitukselle teknisen lautakunnan 7.11.2000 tekemästä päätöksestä. Kaupunginhallitus käsitteli oikaisuvaatimusta 29.1.2001 pöytäkirjan 47 §:n kohdalla. Kaupunginhallitus totesi, että Rantavitikan peruskoulun hankesuunnitelman tuli valtionapukäsittelyn vuoksi olla valmis 31.12.2000. Teknisen lautakunnan 7.11.2000 tekemän päätöksen jälkeen uutta tarjouskierrosta ei enää ollut mahdollista järjestää sellaisella aikataululla, että hankesuunnitteluosuuden olisi voinut tehdä tarjouskilpailun voittanut suunnittelija. Tämän vuoksi tekninen virasto teki hankesuunnitelman omana työnä. Tästä puolestaan seurasi se, että Rantavitikan peruskoulun arkkitehtisuunnittelusta pidetty tarjouskilpailu oli menettänyt merkityksensä, kun osa tarjouskilpailun kohteena olleesta työstä oli jouduttu tekemään omana työnä. Lisäksi viraston organisaatiomuutoksen aiheuttamien henkilöstöjärjestelyjen tuloksena koko arkkitehtisuunnittelu oli tarkoitus jatkaa loppuun asti omana työnä. Kaupunginhallitus hylkäsi oikaisuvaatimuksen.

2. X:N VALITUS ROVANIEMEN HALLINTO-OIKEUDELLE

X valitti kaupunginhallituksen päätöksestä Rovaniemen hallinto-oikeudelle. X vaati muiden vaatimustensa ohella, että hallinto-oikeus oikaisisi kaupunginhallituksen päätöksen ja palauttaisi voimaan teknisen lautakunnan päätösesityksen 7.11.2000. Koska kaupunki oli käynnistänyt hankkeen suunnittelutyön omana työnään heti teknisen lautakunnan 7.11.2000 tekemän päätöksen jälkeen, X vaati, että hallinto-oikeus velvoittaisi Rovaniemen kaupungin maksamaan saamatta jääneen katteen 57.000 mk. X lausui valituksessaan muun ohella, että tarjouskilpailu tulee ratkaista järjestetyn tarjouskilpailun pohjalta siinä esitettyjen tietojen ja ehtojen mukaisesti, eikä tarjouskilpailua voida järjestää pelkästään suunnitteluhinnan kartoittamiseksi. Teknisen lautakunnan 7.11.2000 tekemässä päätöksessä talonrakennusinsinöörin esityksen hylkäysperustelut eivät olleet kilpailulainsäädännön mukaisia.

Rovaniemen hallinto-oikeus päätti 30.3.2001 siirtää X:n valituksen edellä mainittujen vaatimusten osalta kilpailuneuvoston käsiteltäväksi. Asia on tullut vireille kilpailuneuvostossa 5.4.2001.

3. VASTINE

Rovaniemen kaupunki on 1.10.2001 telefaxilla ja 5.10.2001 postitse toimittanut kilpailuneuvostolle vastineen asiassa. Kaupunki lausuu, että hylätessään X:n oikaisuvaatimuksen kaupunginhallitus totesi, katsoo, että koska aikataulukysymysten vuoksi hankesuunnittelu oli jouduttu tekemään kaupungin omana työnä, tarjouskilpailu oli menettänyt merkityksensä, koska osa työstä oli jo tehty. Viraston työtilanteen muuttumisen vuoksi työ oli voitu tehdä omana työnä loppuun. Kaupungin on voitava katsoa olleen oikeutettu luopumaan tarjouskilpailusta muuttuneiden olosuhteiden vuoksi. Tämän vuoksi kaupungin-hallitus katsoo, ettei X:llä ole oikeutta minkäänlaiseen hyvitykseen. kaupunginhallitus pitää X:n vaatimaa määrää lisäksi epärealistisen korkeana.

4. VASTASELITYS

X on 25.10.2001 toimittanut kilpailuneuvostolle vastaselityksen asiassa. X uudistaa Rovaniemen hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa esittämänsä perustelut. X lausuu, että tarjoukset jätettiin 18.9.2000 ja ensimmäiseksi suunnittelukokouspäiväksi oli sovittu 20.9.2000. Teknisen lautakunnan pitkittyneen käsittelyn vuoksi päätös siirtyi 7.11.2000 asti. Vasta tässä kokouksessa tapahtuneen hylkäyspäätöksen jälkeen kaupunki ryhtyi tekemään hankesuunnitelmaa omana työnään. Mitään olosuhdemuutoksia ei tarjouksen jättöajan ja teknisen lautakunnan hylkäyspäätöksen välillä ollut tapahtunut.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/1992) piiriin sellaisena kuin se on muutettuna 1.3.1998 voimaan tulleella lailla (1247/1997). Rovaniemen kaupunki on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Kilpailuneuvoston toimivallalle säädetyt edellytykset ovat täyttyneet ja kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998) 1 §:n 1 momentin mukaan kyseistä asetusta sovelletaan sellaiseen palveluhankintaan, jonka ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään 200.000 erityisnosto-oikeutta (SDR) vastaava määrä ecuina ilmaistuna (kynnysarvo) asetuksen mukaista ennakko- tai hankintailmoitusta julkaistaessa. Pykälän 4 momentin mukaan kauppa- ja teollisuusministeriö ilmoittaa vuosittain, mitkä ovat kynnysarvojen markkamääräiset arvot. Kauppa- ja teollisuusministeriö on ilmoittanut palveluhankintojen edellä tarkoitetuksi arvoksi vuodelle 2000 1.189.146 markkaa.

Suunnitteluhankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo jää alle säädetyn kynnysarvon. Hankintaan ei sovelleta kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annettua asetusta. Hankintaan sovelletaan julkisista hankinnoista annettua lakia ja yleisiä julkisia hankintoja koskevia periaatteita.

2. Perustelut

Rovaniemen kaupunki on tarjouspyynnössään ilmoittanut, että tarjous on annettava kokonaistarjouksena. Tarjouspyynnön mukaan rakennuttaja laskee tarjouksista keskiarvon ja valitsee suunnittelijaksi suunnittelijan, jonka tarjous on lähinnä keskiarvoa.
Julkisista hankinnoista annetun lain 7 §:n mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Julkisten hankintojen kilpailuttamisen tavoitteena on kilpailun lisäämisen, tarjoajien asianmukaisen kohtelun turvaamisen sekä hankintojen korkean laadun toteutumisen ohella erityisesti julkisten varojen käytön tehostaminen. Hankintayksikön soveltamat mekaaniset hintaan kohdistuvat keskiarvolaskelmat ja tästä johdetut tarjousten arviointiperusteet eivät sellaisenaan turvaa laatua. Sen sijaan tällainen menettely johtaa hinnaltaan edullisimman tarjouksen syrjintään ja syrjäytymiseen valinnassa. Samoin tällainen menettely johtaa siihen, että tarjouksiin sisältyvät laatutekijät jäävät kokonaan selvittämättä. Keskiarvohinnoittelun ja laadun välillä ei ole kausaalisuhdetta. Markkinataloudessa ei ole käsitettä "oikea hinta", vaan hinta-laatu -suhteeltaan paras tarjous on "oikean hintainen".

Hankintayksikön velvollisuutena on vertailla kaikkia kelpoisuusvaatimukset täyttäviä tarjouksia kaikkien tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden perusteella. Tarjousvertailussa tarjousten sisältö ja tarjottujen suoritteiden laatu ja laajuus tulee selvittää asianmukaisin materiaalisin perustein. Rovaniemen kaupungin soveltama tarjottujen hintojen keskiarvoon perustuva tarjousten hyväksymismalli ei ole missään olosuhteissa hyväksyttävä. Tämä periaate on vahvistettu myös kilpailuneuvoston aikaisemmassa ratkaisukäytännössä.

Kilpailuneuvoston 12.6.2000 Arkkitehtuuritoimisto Riitta Korhonen Oy:n hakemukseen antamassa päätöksessä (d:o 48/690/2000) oli kyse arkkitehtisuunnittelun tarjouskilpailusta. Kyseisessä tapauksessa hankintayksikkö sovelsi tarjousten arvioinnissa seuraavanlaista pisteytysmenetelmää. Arkkitehtisuunnittelun kokonaiskustannusten arviointi perustui rakennuttajakonsultin näkemykseen realistisen työmäärän perusteella laskettuun ns. oikeaan hintaan, joksi oli arvioitu 2.500.000 mk. Tämä hinta vastasi noin 9.000-11.000 työtuntia. Pisteytyksessä ns. oikea hinta vastasi 10 pistettä ja 10 %:n muutos suuntaansa laski pistemäärää aina yhdellä pisteellä. Siis myös 2.500.000 mk:n alle jäänyt tarjous sai vähemmän pisteitä kuin täydet 10 pistettä. Kilpailuneuvosto totesi sovelletusta hinnan pisteytyksestä, että kyseessä oli niin merkittävä hankintalainsäädännön virhe, että hankintamenettely tuli kumota jo yksinään sen perusteella. Kilpailuneuvosto totesi, että tällainen pisteytysmalli ei ole hyväksyttävissä missään olosuhteissa. Korkein hallinto-oikeus käsitteli asian valituksen vuoksi. KHO pysytti kilpailuneuvoston päätöksen. KHO 3.10.2001 taltio 2390.

Mikäli Rovaniemen kaupunki olisi jatkanut hanketta julkisena hankintana, tarjouskilpailu olisi tullut määrätä järjestettäväksi kokonaan uudelleen edellä mainitun kaupungin selkeän menettelyvirheen seurauksena. Näin ollen X:llä ei ole ollut todellista mahdollisuutta saada hankintaa suoritettavakseen, koska Rovaniemen kaupunki ei ole järjestänyt hankintamenettelyn pohjana olevaa tarjouskilpailua julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti.

Aloitetun hankintamenettelyn peruuttamisesta tekemättä hankintaa ei ole annettu nimenomaista säännöstä julkisista hankinnoista annetussa laissa tai hankinta-asetuksessa. Kilpailuneuvosto on ratkaisukäytännössään lähtenyt siitä, että julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n säännöstä on sovellettava myös jo aloitetun hankintamenettelyn peruuttamiseen. Hankintayksikkö ei voi vapaasti päättää tarjousten hylkäämisestä ja hankinnan peruuttamisesta, vaan tarjousten hylkäämiselle tulee olla hyväksyttävä syy. Tarjousten hylkäämisen perusteet eivät saa olla epäasiallisia, eivätkä ne saa johtaa julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:ssä kiellettyyn tarjoajien syrjimiseen. Hankintamenettelyn peruuttamisessa on kyse hankintayksikön oman toimenpiteen arvioinnista ja hankintayksikön on itse pystyttävä osoittamaan hankintamenettelyn peruuttamiselle hyväksyttävän syyn olemassaolo.

Valinta omana työnä tekemisen ja kilpailuttamisen välillä on lähtökohtaisesti tehtävä kaikissa tapauksissa jo ennen hankintamenettelyn käynnistämistä. Aloitettu hankintamenettely voidaan edellä esitetyn mukaisesti peruuttaa julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n perusteella hyväksyttävästä syystä. Käsiteltävässä tapauksessa valtionapukäsittelyä ja sen vaikutusta hankesuunnittelun aikatauluun voidaan pitää hyväksyttävänä syynä sille, että Rovaniemen kaupunki on peruuttanut hankinnan ja tehnyt suunnittelun omana työnään.

Kilpailuneuvosto kiinnittää Rovaniemen kaupungin huomiota myös ehdottomaan kieltoon suosia paikallisia tarjoajia. Rovaniemen kaupunki toteaa käyttäneensä rajoitettua menettelyä ja pyytäneensä tarjouksia viideltä rovaniemeläiseltä tarjoajalta. Julkisista hankinnoista annetun lain lainvalmisteluaineistossa todetaan, että julkista hankintaa koskevassa tarjouskilpailussa asetetut vaatimukset eivät saa olla paikallisia, tiettyä aluetta tai kansallisuutta edustavia ehdokkaita tai tarjoajia suosivia. Mikäli valinnassa halutaan kiinnittää huomiota esimerkiksi työllistämis- tai verotulovaikutuksiin, vaikutuksia ei saa rajata alueellisesti. Hankintayksikön tulee erityisesti kiinnittää huomiota tasapuoliseen kohteluun ehdokkaan tai tarjoajan kotipaikasta riippumatta. 1
1 HE 69/1997 vp.,s.19.

Edellä olevat periaatteet koskevat myös rajoitettua hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö lähettää tarjouspyynnön valitsemilleen tarjoajille. Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää valita tarjoajia rajoitetussa menettelyssä siten, että hankintayksikkö pyrkii suosimaan oman alueen tarjoajia.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvoston puheenjohtaja on pääsihteerin esittelystä ratkaissut asian päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla. Puheenjohtajan toimivalta perustuu kilpailuneuvostosta annetun lain 4 §:n 2 momenttiin ja kilpailuneuvoston 12.10.2000 tekemään päätökseen eräiden asioiden käsittelystä.

3. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto hylkää hakemuksen.

4. MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallinto-lainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.