Julkista hankintaa koskeva hakemus ruokahuoltopalveluiden tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 59/359/98
Antopäivä 26.2.1999

Kilpailuneuvosto on 26.2.1999 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian
käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen, sekä jäsenet Hertto, Lilja, Liljeblom, Pekkarinen, Stenbacka ja Timonen, päättänyt seuraavaa.

1. HAKEMUS

Pernajan kunnan keittiöhenkilöstöön kuuluvat A, B, C, D, E, F, G, H ja I ovat kilpailuneuvostolle 17.12.1998 toimittamassaan hakemuksessa ja 11.1.1999 toimittamassaan lisäselvityksessä esittäneet muun ohella seuraavaa.

Pernajan kunnan koulujen, päiväkotien ja muiden laitosten ruokahuolto on järjestetty
siten, että kunnan palveluksessa oleva työ- ja virkasuhteinen henkilöstö on tuottanut
ateriapalvelut. Pernajan kunnanhallitus käynnisti alkuvuodesta 1998 kunnan ruokahuollon uudelleenjärjestelyä koskevan selvittelyn. Kunnanhallitus pyysi aluksi Polarkesti Oy:ltä arviota siitä, miten kunnan ruokahuolto olisi mahdollista järjestää uudella tavalla. Samassa yhteydessä kunta päätti selvittää myös siivouksen uudelleenjärjestelyä koskevia mahdollisuuksia. Tämän jälkeen kunta pyysi tarjoukset ruokahuollon järjestämisestä sekä Polarkesti Oy:ltä että Amica Ravintolat Oy:ltä. Amica Ravintolat Oy teki 16.6.1998 tarjouksen hintaan 1 898 000 markkaa vuodessa. Amica Ravintolat Oy kuitenkin muutti tarjoustaan 29.7.1998 siten, että tarjoushinta olikin 2 135 000 markkaa.

Kunta jatkoi hankintamenettelyä pyytämällä 19.10.1998 mennessä uudet tarjoukset sekä Sodexho Oy:ltä (entinen Polarkesti Oy) että Amica Ravintolat Oy:ltä. Amica Ravintolat Oy jätti 16.10.1998 uuden tarjouksen hinnaltaan 2 250 000 markkaa vuodessa ja 13.10.1998 siihen liittyvän siivousta koskevan erillisen tarjouksen hinnaltaan 43 872 markkaa vuodessa. Sodexho Oy jätti 14.10.1998 uuden 2 424 383,80 markan hintaisen tarjouksen, johon liittyi erillinen siivousta koskeva tarjous hintaan 35 010 markkaa vuodessa.

Myös Pernajan kunnan palveluksessa olevat hakijat olivat tehneet omat laskelmansa
ruokahuollon järjestämisestä ja jättänyt nämä laskelmat kunnalle. Henkilökunnan
tarjouksen mukaan kunnan ruokahuollon kokonaiskustannukset olisivat olleet 2 251 934 markkaa.

Hakijat katsovat, että kunnan ja tarjouskilpailuun osallistuneiden yritysten välillä on
edelleen käyty neuvotteluja tarjouksista, koska kunnanvaltuuston 9.11.1998 pidetyssä
kokouksessa lopulliset tarjoushinnat olivat edelleen muuttuneet. Kokouksessa todettiin, että Amica Ravintolat Oy:n tarjous oli 2 013 200 markkaa, Sodexho Oy:n tarjous 2 178 719,62 markkaa ja henkilökunnan ehdotus 2 230 020 markkaa. Kunnanvaltuusto päätti, että Pernajan kunnan ruokahuoltopalvelujen järjestäminen annetaan Amica Ravintolat Oy:lle ja kunnan palveluksessa oleva henkilöstö irtisanotaan.

Hakijat katsovat, että Pernajan kunnan ruokahuoltopalveluiden hankintaan on tullut
soveltaa asetusta kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä
rakennusurakoista. Kunnanvaltuuston päätös on ollut virheellinen, koska hankinnasta ei ole ilmoitettu asetuksen 21 - 24 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Kunta on ollut velvollinen tekemään hankinnan joko avoimen tarjouskilpailun perusteella tai käyttäen rajoitettua tarjousmenettelyä. Kunta ei ole tehnyt asetuksen 10 §:n 2 momentissa mainittua ilmoitusta, joten se ei ole etukäteen asetuksen edellyttämällä tavalla ilmoittanut aikovansa käyttää rajoitettua tarjousmenettelyä. Kunta on menetellyt hankinta-asetuksen 10 §:n 2 momentin vastaisesti myös sen vuoksi, että tarjouksia ei ole pyydetty vähintään viideltä tarjoajalta, vaan ainoastaan 2-3 tarjoajalta.

Hakijoiden mukaan Pernajan kunta on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti
käydessään erillisneuvotteluja tarjoajien kanssa hankintamenettelyn eri vaiheissa ja
pyytäessään samasta palveluhankinnasta kaksi eri kertaa tarjouksen kahdelta
palveluntuottajalta ilman, että kunta olisi perustellut menettelyä tarjouksen kohteen
muuttumisella tai muulla asiallisella syyllä.

Hakijat katsovat, että heillä on julkisia hankintoja koskevan lain 9a §:n perusteella oikeus hakea kilpailuneuvostolta muutosta Pernajan kunnanvaltuuston 9.11.1998 tekemässä ruokahuoltopalvelujen hankintapäätöstä koskevassa asiassa, koska hankintapäätös koskee heidän oikeudellista intressiään. Hakijoiden virka- ja työsuhteet on tosiasiallisesti irtisanottu hankintapäätöksen tekemisen yhteydessä ja hakijat ovat itse tehneet kunnanvaltuustolle tarjouksen ruokahuoltopalvelujen hoitamisesta.

Näillä ja muilla hakemuksesta lähemmin ilmenevillä perusteilla hakijat pyytävät, että
kilpailuneuvosto

1) kieltää Pernajan kuntaa tekemästä kunnanvaltuuston 9.11.1998 tekemän päätöksen
perusteella ruokahuoltopalvelujen ostamista tarkoittavan sopimuksen Amica Ravintolat Oy:n kanssa;

2) poistaa Pernajan kunnanvaltuuston 9.11.1998 tekemän päätöksen
ruokahuoltopalvelujen hankinnasta; ja

3) velvoittaa Pernajan kunnan korvaamaan hakijoiden oikeudenkäyntikulut 5 000 markalla laillisine korkoineen.

2. VASTINE JA LAUSUNTO

Pernajan kunta on 20.1.1999 toimittamassaan vastineessa esittänyt muun ohella seuraavaa. Kunta katsoo, että hakijat eivät ole hankintalain tarkoittamia asianosaisia
ja että hakijoiden vaatimukset tulisi sillä perusteella hylätä. Työntekijät, jotka edustavat eri hallintokuntia ilman erillistä työnjohtoa ovat yhdessä yksityishenkilöinä allekirjoittaneet sisäisesti laaditun selvityksen ruokahuollon kustannuksista. Mikäli asiassa olisi esitetty kilpailukykyinen realistinen kustannusvertailu, kunta olisi saattanut vastaisuudessa budjetoida keittiötoiminnot yhteen yhtenäiseen kustannuskohteeseen. Henkilökunta ei missään vaiheessa esittänyt valmiutta perustaa omaa yritysyksikköä. Prosessin myötä todettiin myös, että henkilöstön hintavertailuvaihtoehdossa työnantaja olisi vastannut mahdollisista sijaisuuskustannuksista esimerkiksi sairaustapausten tuessa. Kokonaisvastuu keittiötoiminnoista olisi ollut operatiivisella kunnallisjohdolla. Hakijat olisivat siten tosiasiallisesti myös vastaisuudessa olleet työsuhteessa Pernajan kuntaan.

Pernajan kunnan selvitysprosessi on ollut kuntasektorilla ainutlaatuinen, koska siinä on pyritty objektiivisella tavalla vertaamaan kunnan tuottamien palvelujen kustannuksia yksityissektoriin nähden. Polarkesti Oy teki keväällä 1998 korvauksetta Pernajan kunnalle selvityksen siitä, miten yrityssektori voisi hoitaa kunnan ruokahuoltotoiminnan. Kunta puolestaan antoi vt. emännälle tehtäväksi sisäisesti selvittää sitä, miten keittiötoimintoja omana toimintana voitaisiin tehostaa. Kunnan talouden tasapainottamista koskevan toimenpideohjelman yhteydessä kunnanvaltuusto hyväksyi 8.6.1998 periaatteen, että vastaisuudessa kouluihin, päiväkoteihin ja vanhainkotiin sekä vanhustenhuoltoon voidaan toimittaa ruokaa myös yksityisten yritysten toimesta, mikäli siten voidaan säästää kustannuksia.

Kunta on tarjouspyynnöissä painottanut turvallisuutta ja toimintavarmuutta ja ottanut
Palvelutyönantajaliiton asiamieheltä selvää niistä yksityisistä toimittajista, jotka toimivat lähialueilla ja jotka täyttäisivät kunnan palveluille asettamat kriteerit. Sodexho Oy ja Amica Ravintolat Oy vastasivat kriteereitä. Amica Ravintolat Oy:n ehdotusta mahdollisen ruokatoiminnan järjestämisestä ei voinut kuitenkaan verrata Polarkestin alustavaan aikaisempaan selvitykseen, koska ne eivät käsittäneet samaa maantieteellistä aluetta. Henkilöstön kanssa käytiin keskusteluja mahdollisuuksista karsia kustannuksia omana toimintana järjestetystä ruokahuollosta. Alustavat laskelmat olivat osoittaneet, että yksityisen tuottamat ruokapalvelut mahdollisesti johtaisivat säästöihin, joten kunnassa aloitettiin yhteistoimintaselvittelyt ja -neuvottelut henkilöstön kanssa siltä varalta, että keittiötoiminnot omana toimintana loppuisivat riippuen siitä, mihin hintavertailut aikanaan johtaisivat.

Kunnan mukaan kyseessä on ollut valmisteluprosessi, jossa on pyritty yhtenäistämään vertailukohteita siten, että yksityissektorin tarjoukset olisivat vertailukelpoisia keskenään ja että niitä voitaisiin luotettavasti verrata kunnan oman keittiötoimintojen todellisiin kustannuksiin. Asian yhtenäistämisvalmistelu on kunnan mukaan päättynyt 22.9.1998. Tällöin lähetettiin tarjouspyyntöasiakirjat, joiden perusteella tarjous tuli jättää 19.10.1998 mennessä. Samaan määräaikaan mennessä henkilöstön tuli antaa näkemyksensä kustannussäästöistä tilanteessa, jossa keittiötoiminnot järjestettäisiin kunnan omana toimintana.

Kunta toteaa, että asiassa ei ole käyty mitään neuvotteluja yritysten kanssa sen jälkeen, kun lopullisesti vertailukelpoiset tarjouspyynnöt on lähetetty 22.9.1998. Asian valmistelun ja kunnanvaltuuston 9.11.1998 tehdyn päätöksen perustana ovat olleet 19.10.1998 mennessä saadut tarjoukset.

Kunta toteaa lisäksi, että kyseessä olevat hankinnat ovat hankinta-asetuksen (380/1998) liitteen B mukaisia ns. toissijaisia palveluja, joihin asetus pääosin ei sovellu. Rajoitettu menettely on ollut lainmukainen. Kunnalla on ollut asialliset perusteet toiminnalleen tilanteessa, jossa tarjouksia ja kustannuksia on käsitelty tasapuolisesti eikä mitään neuvotteluja ole käyty sen jälkeen, kun tarjoukset ja hintavertailut on suoritettu 19.10.1998.

Amica Ravintolat Oy (Amica) on 19.1.1999 toimittanut kilpailuneuvostolle lausunnon, jossa todetaan muun ohella seuraavaa. Amican 16.6.1998 jättämän tarjouksen arvonlisäveroton hinta oli 1 898 000 markkaa, joka on 29.7.1998 tehdyn tarkennuksen mukaan arvonlisäverollisena 2 135 000 markkaa. Amican 16.10.1998 antaman tarjouksen mukaan ruokailupalvelujen hoitaminen on arvonlisäverollisena 2 250 000 markkaa ja arvonlisäverottomana 2 000 000 markkaa. Kunnanvaltuuston pöytäkirjan vertailussa ruokailupalvelujen hintaan on lisätty Amican 13.10.1998 tekemästä siivoustarjouksesta Hemgårdenin siivouskustannukset 13 200 markkaa vuodessa, jotta tarjoukset olivat keskenään vertailukelpoisia. Amica ei ole tarjousten jättämisen jälkeen käynyt Pernajan kunnan kanssa hintoihin vaikuttavia neuvotteluja. Amica katsoo, että kunta on toiminut laillisesti ja yhtiö pitää hakijoiden vaatimuksia aiheettomina.

Hakijat ovat 29.1.1999 toimittaneet kilpailuneuvostolle vastaselityksen vastineen ja
lausunnon johdosta.

Pernajan kunta on 5.2.1999 toimittanut lisävastineen hakijoiden vastaselityksen
johdosta.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Kilpailuneuvosto on tutkinut toimivaltaansa liittyvänä esikysymyksenä sen, ovatko hakijat käsiteltävässä asiassa julkisista hankinnoista annetussa laissa (1505/1992, muut. 1247/1997) tarkoitettuja asianosaisia.

Hakijat katsovat tehneensä kunnalle tarjouksen ja hakijoiden mukaan heitä tulee pitää
hankintalain mukaisina asianosaisina, koska kunta oli hyväksynyt heidän tarjouksensa
tarjousvertailuun. Toiseksi hakijat katsovat, että heillä hankintapäätöksen vuoksi
irtisanottuina viranhaltijoina ja työntekijöinä on joka tapauksessa muutoksenhakuoikeus riippumatta siitä, ovatko he tehneet asiassa hankintalain tarkoittaman tarjouksen vai ei.

Julkisista hankinnoista annetun lain 4 §:n mukaan hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla
teettämistä. Palveluhankinta-asetuksen (380/1998) 5 §:ssä palveluhankintasopimus on
määritelty kirjalliseksi sopimukseksi, jolla on taloudellista arvoa ja joka koskee
palveluiden ostamista. Olennaisen tunnusmerkin hankintasäännösten kannalta
muodostaa siten palvelun ostamista koskeva sopimussuhde hankintayksikön ja
toimittajan välillä. Sitä vastoin julkisia hankintoja koskevat menettelysäännökset eivät
koske tilanteita, joissa palvelu tai muu hyödyke tuotetaan hankintayksikön tai sen
edustaman yhteisön omana sisäisenä työnä tai suoritteena ilman kilpailuttamista.
Vastaavasti kunnalla on mahdollisuus päättää kuntalain puitteissa siitä, missä määrin
kunnallisia palveluja tuotetaan kunnan oman organisaation toimesta ja missä määrin
käytetään ostopalveluja.

Julkisista hankinnoista annetun lain 9a §:n (1247/1998) mukaan se, jota asia koskee, voi saattaa asian vireille kilpailuneuvostossa. Tämä tarkoittaa luonnollista henkilöä tai
oikeushenkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen
hankintamenettelyyn. 1.3.1998 voimaantulleen lainmuutoksen yhteydessä lisätty
säännös vastaa aikaisemmin voimassa ollutta 9 §:n vireillepanosäännöstä. Lain esitöiden mukaan hakijana voisi käytännössä olla lähinnä alalla toimiva yrittäjä, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä (HE 154/1992 vp., s. 15). Muiden kuin hankintalain 9a §:ssä mainittujen asian vireille panemiseen erikseen mainittujen viranomaisten osalta asian vireillepano kilpailuneuvostossa edellyttää, että tarjouskilpailussa tehdyllä ratkaisulla on suora ja välitön vaikutus hakijan oikeusasemaan.

Kilpailuneuvosto on aikaisemmassa ratkaisukäytännössään (kilpailuneuvoston päätös
28.2.1997, X/Helsingin kaupungin asuntotuotantotoimisto d:o 3/359/97)
katsonut, että taloyhtiön asukas ei ollut hankintalain perusteella oikeutettu hakemaan
muutosta kiinteistöyhtiön peruskorjauksen tarjouskilpailussa tehtyyn päätökseen.

Hakijat ovat ilmoittaneet, että heidän ehdotuksensa kunnan ruokahuoltopalveluiden
hoitamisesta on perustunut siihen, että hakijat olisivat jatkaneet virka- ja työsuhteessa
Pernajan kuntaan ruokahuoltopalvelutehtävissä, mikäli kunta olisi hyväksynyt
ehdotuksen. Hakijat eivät ilmoituksensa mukaan ole tehneet ehdotusta ja laskelmia siinä tarkoituksessa, että he olisivat perustaneet oman ruokahuoltopalveluja tuottavan
yrityksen. Hakijoiden mukaan kyseessä on ollut henkilöstön oma selvitys siitä, millä
hinnalla palvelut olisi mahdollista toteuttaa kunnan omana työnä.

Asiassa esitetyn perusteella kilpailuneuvosto pitää selvitettynä, että Pernajan kunnan
tarkoituksena on ollut vertailla omana työnä tuotettujen palveluiden ja
ostopalvelutarjousten välisiä kustannuseroja. Kunnassa annettiin ruokahuoltohenkilöstölle tehtäväksi laatia sisäinen selvitys omana työnä tuotettavien palveluiden kustannuksista ja siitä, miten toimintaa voitaisiin tehostaa ja kustannuksia vähentää. Ostopalvelua koskevia tarjouksia kunta pyysi Sodexho Oy:ltä ja Amica Ravintolat Oy:ltä. Ostopalvelutarjousten ja henkilöstön sisäisen kustannusselvityksen välisen kustannusvertailun perusteella kunta päätyi hankkimaan ruokahuoltopalvelut Amica Ravintolat Oy:ltä. Kunta on arvioinut säästävänsä vuodessa noin 300 000 markkaa verrattuna nykyisiin oman työn kustannuksiin.

Pernajan kunnan päätöksenteko on koskenut valintaa omana työnä tekemisen ja
ostopalvelun välillä. Hakijat ovat tehneet ehdotuksensa ruokahuollon järjestämisestä siinä tarkoituksessa, että kunta jatkossakin tuottaisi palvelut omana työnä. Kyse ei ole ollut kunnan oman organisaation tai laitoksen antamasta tarjouksesta, joka olisi osallistunut tarjouskilpailuun vastaavilla ehdoilla kuin ulkopuoliset tarjoajat.

Julkisista hankinnoista annettua lakia sovelletaan hankintamenettelyyn, kun
hankintayksikkö on päättänyt hankkia tavaran tai palvelun ulkopuoliselta toimittajalta ja järjestää hankintaa koskevan tarjouskilpailun. Hankintalaki koskee tarjouskilpailuun
osallistuneiden tarjoajien ja ehdokkaiden oikeuksia. Hankintalaissa tarkoitettu
asianosainen voi olla myös toimittaja, joka on lain vastaisesti jätetty tarjousmenettelyn
ulkopuolelle. Hankintalain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuja rakennusurakoita
lukuun ottamatta on kunnan asia päättää siitä, tuotetaanko palvelu omana työnä vai
hankitaanko se ostopalveluna. Kilpailuneuvostolla ei ole toimivaltaa puuttua tätä
koskevaan kunnallispoliittiseen päätöksentekoon eikä tehdä sitä koskevaa ratkaisua
kunnan puolesta.

Kilpailuneuvosto toteaa, että kunnan päätös hankkia ruokahuoltopalvelut ulkopuoliselta toimittajalta koskee suoraan ja välittömästi hakijoiden etua ja että heillä on siten oikeudellinen intressi asiassa. Kyse ei ole kuitenkaan kilpailuneuvoston toimivaltaan kuuluvasta tarjoajan tai ehdokkaan intressistä, jota hankintalaki sääntelee. Hakijat olivat laatineet kunnalle laskelmia ja selvityksen siitä, miten ruokahuoltopalvelut kunnassa voitaisiin järjestää jatkossakin omana työnä. Hakijat eivät siten ole tehneet hankintalaissa tarkoitettua tarjousta eivätkä asiallisesti ole hankintalain mukaisia tarjoajia. Hakijoiden osalta on asiallisesti kyse heidän asemastaan työntekijöinä ja viranhaltijoina. Hakijoiden oikeudellinen asema järjestyy työlainsäädännön ja kuntalain säännösten perusteella. Kilpailuneuvostolta puuttuu toimivalta käsitellä työ- ja kuntaoikeudellisia kysymyksiä. Hankintalain 9a §:n 4 momentti ei rajoita kuntalain mukaisen valituksen tekemistä asiassa, joka ei kuulu kilpailuneuvoston toimivaltaan. Hakijoiden kuntalain mukainen valitus on vireillä Uudenmaan lääninoikeudessa.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta
ilmenevällä tavalla.

2. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto jättää hakemuksen tutkimatta. Enemmän lausunnon antaminen
hakijoiden vaatimuksista raukeaa.

3. MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.