Julkista hankintaa koskeva hakemus tilintarkastuspalvelujen tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 91/690/99
Antopäivä 19.11.1999

Kilpailuneuvosto on 19.11.1999 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän käsittelyn
osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen sekä jäsenet,
Astola, Lilja, Liljeblom ja Timonen, päättänyt seuraavaa.

1. TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Helsingin seurakuntayhtymä on 10.2.1999 päivätyllä kirjeellä pyytänyt seitsemältä
auktorisoidulta tilintarkastusyhteisöltä tarjouksia Helsingin seurakuntayhtymän
lakisääteisen tilintarkastuksen suorittamisesta yhteisen kirkkovaltuuston vuosien
1999-2002 toimikautta vastaavalta ajalta. Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, johon vaikuttavat muun muassa tarjotun palvelun hinnan lisäksi sekä tarjoavan yhteisön että vastuullisen tilintarkastajan ja hänen avustajiensa kokemus vastaavista tehtävistä. Tarjoushinta tulee ilmoittaa joko päivähintana tai vuosittaisena kokonaishintana ja lisäksi tulee ilmoittaa tuntihinta
luottamushenkilötilintarkastajien kokousten valmistelu- ja sihteeritöistä sekä
lisätoimeksiannoista. Mikäli tarkastuksen ajankäyttöarvio poikkeaa seurakunnan arviosta, joka on 20 päivää, se tulee ilmoittaa ja perustella tarjouksessa.

Määräaikaan 15.3.1999 kello 12.00 mennessä hankintayksikkö on saanut kuusi
tarjousta. Tarjouksen ovat antaneet KPMG Wideri Oy, PKF Finland Oy, Arthur Andersen Oy, Tilintarkastajien Oy - Ernst & Young, SVH Julkistarkastus Oy ja Tuokko Deloitte & Touche Oy. Tarjousvertailun perusteella hankintayksikkö on todennut, että kaikki tarjouksen jättäneet tilintarkastusyhteisöt olisivat mahdollisia suorittamaan lakisääteisen tilintarkastuksen.

Tilintarkastuksen suorittajaksi on valittu yhteisen kirkkovaltuuston päätöksellä 10.6.1999 Kunta Wideri Oy Ab (1.9.1999 lukien KPMG Kunta Oy). Valintaperusteeksi on ilmoitettu, että valitulla on parhaat edellytykset tehtävään.

Tilintarkastussopimusta ei ole vielä allekirjoitettu.

2. HAKEMUS

SVH Julkistarkastus Oy on 25.8.1999 kilpailuneuvostolle toimittamassaan
hakemuksessa vaatinut, että kilpailuneuvosto poistaa hankintayksikön päätöksen
julkisista hankinnoista annetun lain vastaisena sekä toissijaisesti esittänyt
hyvitysmaksuvaatimuksen 16.100 markkaa, joka muodostuu menetetystä katteesta
14.000 markkaa ja tar-jouksen laadintakuluista 2.100 markkaa. Lisäksi hakija on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 8.000 markalla. Hakija on antanut vastaselityksen 20.10.1999.

Hakija on vaatimuksensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa.

Hankinnassa on menetelty julkisista hankinnoista annetun lain vastaisesti. Hakijan
kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous on jätetty hyväksymättä ja tarjousvertailu on tehty virheellisesti loukaten tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettelyssä on tapahtunut myös muita virheitä, joilla on ollut oleellinen vaikutus laittoman päätöksen syntymiseen.

Tarjousten arviointi ei ole tapahtunut tarjouspyynnössä ilmoitetuilla vertailuperusteilla, joita ovat hinta ja tilintarkastusyhteisön sekä vastuullisen tilintarkastajan ja avustajien kokemus vastaavista tehtävistä, eikä muutoinkaan tasapuolisesti. Koska muita valintaperusteita ei ole ilmoitettu, niitä ei saa käyttää tarjousten vertailussa ja valinnassa. Tarjouspyynnön mukaisilla arviointiperusteilla ei ole tehty edullisuusvertailua eikä valintapäätöstä ole perusteltu, vaan hankintayksikkö on ainoastaan ilmoittanut, että KPMG Kunta Oy:llä on parhaat edellytykset tehtävään.

Hankintayksikön perustelu, että tarjoushinnat ovat siinä määrin lähellä toisiaan, että hinta ei voi muodostua ratkaisevaksi tekijäksi, on virheellinen. Hakijan ja KPMG Kunta Oy:n tarjousten kokonaishinnan ero on vuositasolla 38.200 markkaa. Valittu tarjous on siten 62 % kalliimpi kuin hakijan, mikä hinnanero on merkittävä.

Hakijan tarjoushinta tilintarkastuksesta on 2.290 markkaa päivässä ja valmistelu- ja
sihteeritehtävistä 320/240 markkaa tunti henkilön kokemuksesta riippuen. Hakijan kiinteä vuosihinta koko sopimuskauden ajalle on siten 20 päivältä 45.800 markkaa. KPMG Kunta Oy:n tarjoushinta on 2.500 markkaa päivässä ja valmistelu- ja sihteeritehtävistä 500 markkaa tunti. Valitun tarjouksen vuosihinta on siten 30 päivältä 75.000 markkaa. Ero lakisääteisestä tilintarkastuksesta on hakijan tarjoushintaan verrattuna 29.200 markkaa. Mikäli oletetaan, että valmistelu- ja sihteeritehtäviin käytettäisiin 50 tuntia vuodessa, valittu tarjous on tältä osin vähintään 9.000 markkaa hakijan tarjousta kalliimpi. Hinnaneroa kasvattaa vielä se, että KPMG Kunta Oy on ilmoittanut korottavansa tarjoushintaa vuosittain palkkakustannusten nousua vastaavasti.

Ainoa oikea hintavertailuperuste on vuosittainen kokonaishinta, joka saadaan kertomalla tarjoajan ilmoittama arvioitu tarkastuspäivien lukumäärä tarkastuspäivän veloitushinnalla. Hankintayksikön perustelematon olettamus siitä, että valitaanpa mikä tahansa tilintarkastusyhteisö, todellinen työmäärä tulisi vuositasolla olemaan samaa
suuruusluokkaa, on virheellinen. Valittu tarjoaja on ilmoittanut muista poikkeavan
tarkastuspäivien lukumäärän ja sen vuoksi tarjoushintoja on vertailtava vuositasolla, jotta ne olisivat keskenään vertailukelpoisia. Ajankäyttöarvion pyytäminen osoittaa, että myös hankintayksikkö on tarjouspyynnössä tarkoittanut saada tarjoukset yhteismitallisiksi ja vertailun tulee tapahtua vuosikustannusten kokonaishintaa käyttäen.

Seurakuntayhtymän tarkastustoimen työpanoksen käytöstä ei tarjouspyynnössä
pyydetty arviota, eikä sitä ilmoitettu arviointikriteeriksi. Sen käyttäminen
valintaperusteena ei takaa tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua, eikä ole
sallittua.

Toinen tarjouspyynnön mukainen kokonaistaloudellisuuden arviointikriteeri on tarjoavan yhteisön sekä vastuullisen tilintarkastajan että hänen avustajiensa kokemus vastaavista tehtävistä. Vastaaviksi tehtäviksi on ymmärrettävä tarjouspyynnön sivulla 2 tarkemmin eritellyt tehtävät eli kirkkojärjestyksen ja taloussäännön määräämät tilintarkastustehtävät sekä tilintarkastajien sihteerinä toimiminen. Hakijayhteisön seurakunta-asiakkaiden lukumäärä on lähes sama kuin valitulla, mutta niiden koko on sekä toiminnallisilla että taloudellisilla seikoilla mitattuna moninkertaisesti suurempi. Hakijan kokemus on siten merkittävästi suurempi kuin valitun arvioituna hankintayksikön ilmoittamilla kriteereillä, eli pääpaino asiakkaiden lukumäärässä ja koossa.

Hakijan esittämällä vastuullisella tilintarkastajalla on laaja ja pitkäaikainen kokemus niin vastaavasta tilintarkastuksesta kuin sihteeritehtävistäkin, kun taas valitun
tilintarkastusyhteisön vastuunalaisella tilintarkastajalla ei ole lainkaan kokemusta
seurakuntien tilintarkastuksesta. Samoin hakijan tarkastusryhmään kuuluvilla avustajilla on ylivertainen kokemus.

Arviointikriteeriksi on tarjouspyynnössä ilmoitettu yhteisön kokemus, joten emoyhtiön tilintarkastuksia ei voida ottaa huomioon. Merkittävä osa valitun tarjoajan ilmoittamista tilintarkastuksista on tällaisia, joten vertailu ei ole ollut tasapuolista.

Arviointiperusteeksi ei ole ilmoitettu tarkastusryhmien kokoonpanoa ja soveltuvuutta
seurakuntayhtymän tilintarkastukseen, joten sitä ei voi huomioida.

Tarjouskilpailun kohteessa on tapahtunut muutos. Tarjousta on pyydetty lakisääteisen
tilintarkastuksen suorittamisesta laajennettuna koskemaan seurakunnan taloussäännön
määräämiä tilintarkastukseen kuuluvia tehtäviä sekä luottamushenkilötilintarkastajien
kokousten sihteerintehtäviä. Ainakin hakijalle ja oletettavasti myös muille tarjoajille jäi se käsitys, että valittava tilintarkastusyhteisö olisi yksi kirkkojärjestyksen 15 luvun 11 §:n tarkoittamasta useammasta tilintarkastajasta, ns. lakimääräinen tai varsinainen
tilintarkastaja. Kuukausi tarjousajan päättymisen jälkeen seurakuntayhtymälle on
hyväksytty uusi taloussääntö, jonka mukaan yhtymälle valitaan viisi tilintarkastajaa ja
varatilintarkastajaa ja heidän lisäkseen auktorisoitu tilintarkastusyhteisö suorittamaan
kirkkojärjestyksen 15 luvun 11 §:ssä tarkoitettuja tehtäviä. Täten tarkastusyhteisön rooli muuttui varsinaisia tilintarkastajia avustavaksi ns. valvontatarkastajaksi ja
hankintapäätöksessä onkin ollut kyse valvontatarkastajan valinnasta, eikä valintapäätös siten vastaa tarjouskilpailun edellytyksiä. Tarkastusmuotojen tehtävät ja vastuu eroavat toisistaan olennaisesti. Lisäksi tarjouskilpailun taustaolettamukset ovat olennaisesti muuttuneet tarkastustoimen yksikön tehtävien ja aseman osalta, koska se avustaa vain lakisääteisiä tilintarkastajia. Nämä muutokset ovat niin olennaisia, että asiassa olisi tullut järjestää uusi tarjouskilpailu.

3. VASTINE

Helsingin seurakuntayhtymä on antanut asiassa vastineen 1.10.1999.

Hankintayksikkö vaatii hakemuksen hylkäämistä perusteettomana.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että valinnassa otetaan huomioon kokonaistaloudellinen edullisuus, johon vaikuttavat muun muassa tarjotun palvelun hinnan lisäksi sekä tarjoavan yhteisön että vastuullisen tilintarkastajan ja hänen avustajiensa kokemus vastaavissa tehtävissä. Valintaa ei ole tehty halvimman hinnan perusteella, vaan kokonaistaloudellisen edullisuuden, joten hinta ei ole ollut ainoa kriteeri.

Tarjouspyynnössä tarkastukseen tarvittava aika on arvioitu 20 päiväksi vuodessa, ja mikäli tarjoajan arvio poikkeaa tästä, tarjouksen on tullut sisältää ajankäyttöarvio perusteluineen. KPMG Kunta Oy on arvioinut tarkastustehtävään tarvittavan 30 työpäivää, perusteena se, että seurakuntien tilintarkastus ei ole ollut tarpeeksi laajamittaista lainsäädännön muutokset huomioon ottaen. Hankintayksikkö on arvioinut, että tämä näkemys saattaisi olla oikeansuuntainen ottaen huomioon tarkastettavan yksikön koko ja monimuotoisuus.

Tarjousvertailussa on lähtökohtana päivähinta. Mikäli vertailu tehdään vuositasolla, kuten hakija on vaatinut, on vertailussa otettava huomioon myös hankintayksikön oman tarkastustoimen yksikön avustava työpanos, joka oletetaan tarvittavan tilintarkastuksen suorittamiseen. Hakija on ilmoittanut tarvittavaksi tarkastusyksikön työpanokseksi 70-90 päivää vuodessa, mistä aiheutuva tarkastajan palkka sivukuineen olisi noin 50.000 markkaa ja tarkastuspäällikön noin 70.000 markkaa. Tämä nostaa hakijan tarjoushinnaksi 95.800 - 115.800 markkaa. Arthur Andersen Oy on ilmoittanut seurakuntayhtymän oman tarkastustoimen osuudeksi vähintään 20-25 päivää ja Ernst & Young 30 päivää. Muut tarjoajat eivät ole esittäneet arviota. Hakijan tarvitsema työpanos on lähes kolminkertainen verrattuna kahden muun tarjoajan esittämään arvioon. Hakijan tarjouksessa tilintarkastusyhteisön oma työnkäyttöarvio perustuu seurakuntayhtymän tarkastustoimen yksikön avustavan työpanoksen huomattavaan käyttöön, ja on siten hankintayksikön kannalta kalliimpi kuin valittu KPMG Kunta Oy:n tarjous.

Tarjouspyynnössä mainittu kokemus vastaavista tehtävistä on tulkittava laajasti, toisin
kuin hakija on esittänyt. Laajaa tulkintaa puoltaa sekin, että tarjoukseen on pyydetty
luettelo myös tilintarkastusyhteisön kunta-asiakkaista sekä tilintarkastajien
kokemuksesta julkisyhteisöjen tilintarkastuksesta. Myös kirkon keskusrahaston
tilintarkastus on katsottava vastaavaksi tehtäväksi. Valitun tilintarkastusyhteisön
vastuulliseksi tilintarkastajaksi esittämällä tilintarkastajalla on siten katsottava olevan
kokemusta vastaavista tehtävistä, vaikka hänellä ei olekaan kokemusta seurakuntien
tarkastuksesta. KPMG Kunta Oy:n tarkastusryhmän kokoonpano on katsottu
seurakuntayhtymän tarpeisiin parhaiten sopivaksi.

Yhteisen kirkkovaltuuston esityslistalla oli vertailtu tarjouksia tarkastuksen
toteuttamistavan ja laajuuden, ajankäyttöarvion, tarkastusryhmän kokoonpanon ja tarjotun palvelun hinnan osalta. Lisäksi esittelyssä huomioitiin tarjoajayhtiöiden referenssit seurakunnissa. Tarjouksista on siten suoritettu vertailu hinnan ja vastaavien tehtävien kokemuksen perusteella. Tästä ilmenee, että valintapäätös on tehty
kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella, vaikka sitä ei päätösehdotuksessa
mainitakaan.

Kokonaistaloudellinen edullisuus pitää sisällään tarjousten kokonaisvaltaisen arvioinnin. Kuten esittelyssä on todettu, kaikki tarjouksen jättäneet tilintarkastusyhteisöt olisivat mahdollisia suorittamaan seurakuntayhtymän lakisääteisen tilintarkastuksen. Kokonaistaloudellinen edullisuus oikeuttaa valitsemaan tasavahvojen tarjoajien joukosta sen, joka parhaiten kykenee palvelemaan hankintayksikön tarpeita. Hankintayksikkö on lähtenyt siitä, että parhaiten nämä tarpeet kykenee täyttämään yhteisö, jolla on laaja kokemus sekä seurakunnallisesta että kokonaiskirkon tilintarkastuksesta ja KPMG Kunta Oy:llä on laajin kokemus ko. tarkastuksesta.

Tarjouspyynnössä 10.2.1999 tarjouksia on pyydetty seurakuntayhtymän lakisääteisen
tilintarkastuksen suorittamisesta ja tehtävään kuuluvat kirkkojärjestyksen 15 luvun 11 §:n mukaiset sekä seurakunnan taloussäännön määräämät tilintarkastukseen kuuluvat
tehtävät. Hankintapäätös on tehty seurakuntayhtymän lakisääteisen tilintarkastajan
valinnasta. Yhteisen kirkkovaltuuston 15.4.1999 hyväksymän taloussäännön 30 §:ssä ei ole tarkoitettu, että siinä mainitut kirkkovaltuuston valitsemat tilintarkastajat suorittavat lakisääteisen tilintarkastuksen ja auktorisoitu yhteisö ns. valvontatarkastusta, vaan molemmat suorittavat lakisääteistä tilintarkastusta ja tilintarkastusyhteisö on myös tilintarkastuskertomuksen allekirjoittaja. Taustaolettamukset eivät ole muuttuneet olennaisesti ennen tarjouskilpailun ratkaisemista ja hakijan väite on virheellinen.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on 75.000 markkaa vuodessa.

4. LAUSUNTO

KPMG Kunta Oy on toimittanut kilpailuneuvostolle lausunnon 30.9.1999.

KPMG Kunta Oy:n käsityksen mukaan hakijan vaatimus päätöksen poistamisesta ei
perustu lakiin ja on perusteeton.

KPMG Kunta Oy on antanut tilintarkastustoimintaa koskevan yksityiskohtaisen
tarjouksen, jonka hankintayksikkö on hyväksynyt. Tällä perusteella sopimus osapuolten välille on syntynyt välittömästi tarjouksen hyväksymisellä 10.6.1999 ja hakemus on pantu vireille 25.8.1999 eli vasta sopimuksen tekemisen jälkeen. Hakija on saanut tiedon päätöksestä jo 14.6.1999 päivätyllä kirjeellä, joten hakemusta ei ole tehty lain tarkoittamassa määräajassa, eikä sitä tule käsitellä kilpailuneuvostossa.

Tarjouksen ratkaisuperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus, johon
hinnan ja kokemuksen ohella vaikuttavat tarjouspyynnön mukaan myös muut seikat.
Tällaisina voidaan pitää palvelun laatua ja soveltuvuutta hankintayksikön tarpeisiin.
Palveluhankinnoissa määräävänä tekijänä voidaan pitää laatua eikä hintaa. KMPG Kunta Oy:n tarjous on ollut laadultaan olennaisesti parempi ja hinnaltaan edullisempi kuin hakijan.

Tarjouspyynnön mukaisesti hinta on voitu esittää joko päivähintana tai vuosittaisena
kokonaishintana. Koska kaikki tarjouksentekijät ovat ilmoittaneet päivähinnan, on
tasapuolisen kohtelun edellyttämää, että tarjoukset vertaillaan lähtökohtaisesti
päivähintojen perusteella. Esittelijän mukaan hinnat ovat niin lähellä toisiaan, että hinta ei muodostu ratkaisutekijäksi. Hakijan esittämä laskelma tarjousten hintaerosta on virheellinen. Mikäli vertaillaan kokonaishintaa, on kaikkien tarjoajien osalta käytettävä samaa tarkastuspäivien lukumäärä, jotta vertailu olisi tasapuolinen. Hankintayksikön oma ajankäyttöarvio 20 päivää on epärealistinen. Sihteeritehtävien laajuutta ei voi määrittää ennakolta. Myös seurakuntayhtymän tarkastusyksikön avustavan työn osuus on otettava huomioon, ja se on hakijalla huomattavasti korkeampi kuin muilla, joiden suuruusluokkaa myös KMPG Kunta Oy:n avustustyön tarve vastaisi.

KPMG Kunta Oy:n tarkastusryhmällä on laaja-alaisempi osaaminen, tarjouksen laatu on parempi ja esitetyt resurssit paremmat kuin hakijalla. KMPG Kunta Oy:n kokemus sekä seurakunta-asiakkaiden lukumäärällä että koolla perusteltuna on selvästi suurempi kuin hakijan ja koko KPMG-konsernin kokemus on otettava huomioon.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/1992) piiriin sellaisena kuin se on muutettuna 1.3.1998 voimaan tulleella lailla (1247/1997). Helsingin seurakuntayhtymä on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö.

Hankintalain 9a §:n 2 momentin mukaan hakemus kilpailuneuvostolle on tehtävä
kirjallisesti ennen hankintasopimuksen tekemistä. Hankintasopimus ei estä hakemuksen käsittelyä, jos hakemus on tehty 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoajat ovat saaneet tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta tai sitä koskevasta päätöksestä. Tarjoajien katsotaan saaneen tiedon, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua asiakirjan lähettämisestä.

Hankintayksikkö ja tarjouskilpailun voittanut tilintarkastusyhteisö KPMG Kunta Oy eivät olleet tehneet kirjallista sopimusta tilintarkastuspalvelujen suorittamisesta 25.8.1999 mennessä, jolloin hakemus kilpailuneuvostossa on tullut vireille. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan kirjallinen sopimus allekirjoitetaan, kun kilpailuneuvosto on ratkaissut asian. Kuten hallituksen esityksessä HE 69/1997 julkisista hankinnoista annetun lain muuttamiseksi todetaan, kilpailuneuvosto on tulkinnut hankintasopimuksen tekemisellä tarkoitettavan tarjouspyynnössä mainitun yksityiskohtaisen sopimuksen solmimista asianosaisten välillä. Mikäli hankintasopimus tehdään kirjallisena, kilpailuneuvosto on tulkinnut sopimuksen tekemisellä tarkoitettavan sopimuksen allekirjoittamista. Hankintasopimusta KPMG Kunta Oy:n kanssa ei siten ole katsottava tehdyksi ennen asian vireilletuloa kilpailuneuvostossa.

Hankintapäätöksestä ei ole ilmennyt, miten tarjoajan tulisi menetellä saattaakseen asian muutoksenhakuelimenä hankinta-asioissa olevan kilpailuneuvoston tutkittavaksi.
Pyydettyään valitusosoitusta hakija on saanut hankintayksiköltä kopion julkisista
hankinnoista annetun lain 9a §:stä sekä 13.8.1999 päivätyn pöytäkirjanotteen postitse.
Hallintolainkäyttölaissa säädetään, että valitusta ei jätetä tutkimatta, jos valitus on
puutteellisen tai virheellisen valitusosoituksen vuoksi tehty väärää menettelyä noudattaen. Hankintayksikön virheellisen menettelyn valitusosoituksen antamisessa ei tule johtaa hakijan oikeudenmenetykseen.

Hankintayksikkö ei ole antanut hakijalle asianmukaista valitusosoitusta. Päätöksen
tiedoksisaannista laskettavan 14 päivän valitusajan ei siten olisi katsottava alkaneen
kulua, vaikka hankintasopimus olisikin tehty ennen hakemuksen vireilletuloa.

Hakemus on siten saatettu vireille lain 9a §:n edellyttämällä tavalla. Koska kaikki
kilpailuneuvoston toimivallalle säädetyt edellytykset ovat täyttyneet, kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

Hankintaan ei sovelleta kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä
rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998) palveluhankintoja koskevia säännöksiä, koska hankinnan kokonaisarvo jää saadun selvityksen mukaan alle palveluhankintoja koskevan kynnysarvon. Käsiteltävänä olevaan hankintamenettelyyn tulevat sovellettaviksi julkisista hankinnoista annetun lain ohella julkisia hankintoja koskevat yleisperiaatteet.

2. Menettelyn arviointi ja ratkaisun perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n mukaan hankintayksiköiden on hankinnoissaan meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja hankintamenettelyyn osallistuvien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu tulee turvatuksi. Lain 1 §:n tavoitteiden toteutumista turvaavat yhtäältä julkisista hankinnoista annetut menettelysäännökset sekä toisaalta lain 7 §:n säännös tarjouskilpailun ratkaisuperusteista.

Helsingin seurakuntayhtymä on 10.2.1999 päivätyllä tarjouspyyntökirjeellä pyytänyt
seitsemältä auktorisoidulta tilintarkastusyhteisöltä tarjouksia seurakuntayhtymän
lakisääteisen tilintarkastuksen suorittamisesta yhteisen kirkkovaltuuston vuosien
1999-2002 toimikautta vastaavalta ajalta. Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, johon vaikuttavat muun muassa tarjotun palvelun hinnan lisäksi sekä tarjoavan yhteisön että vastuullisen tilintarkastajan ja hänen avustajiensa kokemus vastaavista tehtävistä. Tarjoushinta tulee ilmoittaa joko päivähintana tai vuosittaisena kokonaishintana ja lisäksi tulee ilmoittaa tuntihinta
luottamushenkilötilintarkastajien kokousten valmistelu- ja sihteeritöistä sekä
lisätoimeksiannoista. Mikäli tarkastuksen ajankäyttöarvio poikkeaa seurakunnan arviosta, joka on 20 päivää, se tulee ilmoittaa ja perustella tarjouksessa.

2.1. Kokonaistaloudellinen edullisuus

Tarjouksista on valittava joko hinnaltaan halvin tai kokonaistaloudellisesti edullisin.
Tarjouskilpailun valintaperusteet samoin kuin myös ne arviointiperusteet, joilla
kokonaistaloudellisuutta tullaan arvioimaan, on ratkaistava ennen tarjousten pyytämistä ja ne on ilmoitettava tarjouspyynnössä. Mikäli mahdollista, arviointiperusteet tulisi ilmoittaa tärkeysjärjestyksessä ja ilmoittaa myös niiden painoarvot. Tarjousten vertailussa saa käyttää vain ilmoitettuja valinta- ja arviointiperusteita, ja vertailu on tehtävä tasapuolisesti ja syrjimättä.

Kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa hankintayksiköllä on harkintavalta
käytettävien vertailukriteerien ja niiden painotuksen määrittämisessä. Tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden tulee kuitenkin olla objektiivisia ja relevantteja kyseisen hankinnan kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnin kannalta, samoin vertailussa käytetyn painotuksen. Valintaperusteita ei saa tehdä syrjiviksi eikä kriteereiksi saa ottaa tekijöitä, joita jo palvelun suorittaminen edellyttää. Arviointiperusteet eivät saa loukata tarjoajien syrjimätöntä ja tasapuolista kohtelua.

Tarjouspyynnön 10.2.1999 mukaan tarjouskilpailun valintaperusteena on
kokonaistaloudellinen edullisuus, johon vaikuttavat muun muassa tarjotun palvelun hinnan lisäksi sekä tarjoavan yhteisön että vastuullisen tilintarkastajan ja hänen avustajiensa kokemus vastaavista tehtävistä.

Kilpailuneuvosto katsoo, että molemmat tarjouspyynnössä ilmoitetut arviointikriteerit ovat tilintarkastuspalvelua koskevan hankinnan kohteen kannalta sekä relevantteja että
objektiivisia ja siten hyväksyttäviä. Tarjouspyynnön edellytykset täyttävien tarjousten
vertailussa on kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa käytettävä kriteereinä näitä kahta tekijää, eikä muita jälkikäteen ilmoitettuja arviointiperusteita ole mahdollista ottaa huomioon. Hankintayksikkö ei ole hylännyt tarjouksia, vaan on pitänyt niitä kaikkia kelvollisina, joten hankintayksikön tulee suorittaa järjestelmällinen tarjousten vertailu ja valinta mainittujen perusteiden, hinnan ja kokemuksen perusteella.

Tarjousvertailua suorittaessaan hankintayksikkö on todennut, että tarjouksien hinnat ovat siinä määrin lähellä toisiaan, että hinta ei voi muodostua ratkaisevaksi tekijäksi valintaa suoritettaessa. Vertailussa on huomioitu tarjoajien referenssit seurakunnissa ja todettu, että seurakunta-asiakkaita arvioitaessa pääpaino tulee laittaa asiakkaiden lukumäärään, asiakkaiden kokoon sekä vastuunalaisten tilintarkastajien henkilökohtaiseen kokemukseen seurakunnallisesta tilintarkastuksesta. Hankintayksikkö on todennut, että laajin seurakunta-alan tarkastuskokemus on KPMG Kunta Oy:llä. Yhteenvetona tarjousvertailusta on todettu, että kaikki tarjouksen jättäneet tilintarkastusyhteisöt olisivat mahdollisia suorittamaan seurakuntayhtymän lakisääteisen tilintarkastuksen. Parhaimmat edellytykset on katsottu olevan KPMG Kunta Oy:llä, jolla on selvästi laajin kokemus sekä seurakunnallisesta että kokonaiskirkon tilintarkastuksesta.

2.2. Tarjoushintojen vertailu

Tarjouspyynnön mukaan tarjoushinta on ilmoitettava joko päivähintana tai vuosittaisena kokonaishintana ja lisäksi tulee ilmoittaa tuntihinta luottamushenkilötilintarkastajien kokousten valmistelu- ja sihteeritöistä sekä lisätoimeksiannoista. Mikäli tarkastuksen ajankäyttöarvio poikkeaa hankintayksikön arviosta, joka on 20 päivää, se tulee ilmoittaa ja perustella tarjouksessa.

Tarjousvertailusta ilmenee, että arvonlisäverottomat tarjoushinnat vaihtelevat välillä 2.200 - 3.300 markkaa päivässä ja sihteerityöt välillä 320 - 500 markkaa tunti. Yksi tarjoaja, Tilintarkastajien Oy on ilmoittanut sihteeritöiden hinnan päivähintana 4.300 markkaa tarjouspyynnöstä poiketen. Hakijan tarjoushinta päivässä on 2.290 markkaa ja sihteeritöistä 320 markkaa tunti sekä avustajien osalta 240 markkaa tunti. KMPG Kunta Oy:n tarjoushinta on 2.500 markkaa päivässä ja sihteeritöistä 500 markkaa tunti. Viisi tarjoajaa on arvioinut tarkastuspäivien tarpeeksi 20 hankintayksikön oman arvion mukaisesti ja yksi, KMPG Kunta Oy 30 päivää. Hintayhteenvedon vuosihinnat vaihtelevat välillä 44.000 markkaa - 75.000 markkaa. Kallein vuosihinta on KMPG Kunta Oy:llä.

Vastoin hankintayksikön näkemystä kilpailuneuvosto katsoo, että hintaeroja ei voida pitää merkityksettöminä, erityisesti vielä ottaen huomioon sopimuskauden pituus, neljä vuotta. Hinta on ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden ratkaisuperusteeksi eikä hintaeroja saa jättää huomioimatta tarjousvertailussa.

2.3. Kokemus vastaavista tehtävistä

Kokonaistaloudellisen edullisuuden toiseksi arviointikriteeriksi on ilmoitettu sekä tarjoavan yhteisön että vastuullisen tilintarkastajan ja hänen avustajiensa kokemus vastaavista tehtävistä.

Tarjouksia on pyydetty tunnetuilta auktorisoiduilta tilintarkastusyhteisöiltä, jotka kaikki ovat muodollisesti päteviä hankinnan kohteena olevan tilintarkastustehtävän
suorittamiseen. Tarkastuskokemus seurakunnista samoin kuin myös muu
julkisyhteisöjen tarkastus, niin tilintarkastusyhteisöjen kuin myös vastuullisen
tilintarkastajan ja tämän avustajien osalta, voidaan ottaa tarjousten valinnassa huomioon arviointiperusteena kuten tarjouspyynnössä on ilmoitettu. Ratkaisevaa painoarvoa tarkastuksen suorittajan valinnassa ei voida kuitenkaan asettaa yksinomaan
seurakunta-asiakkaiden lukumäärälle ja koolle, vaan on katsottava riittäväksi, että
valittavasta tilintarkastusyhteisöstä löytyy edellytetty kokemus eli kokemusta
julkistarkastuksesta ja seurakuntien tarkastuksesta.

Palveluhankinnoissa valintaperusteena tulee yleensä käyttää ensisijaisesti
kokonaistaloudellista edullisuutta, sillä laatu on palveluhankinnoissa yleensä merkittävä tekijä. Vaikkakaan ratkaisua ei voida yleensä tehdä pelkästään hinnan perusteella, hinta on myös huomioon otettava tekijä.

Hankintapäätöksestä ilmenee, että tarjousvertailun perusteella kaikki tarjouksen jättäneet tilintarkastusyhteisöt olisivat mahdollisia suorittamaan seurakuntayhtymän lakisääteisen tilintarkastuksen. Hankintayksikkö on siten katsonut kaikilla tarjoajilla olevan riittävän pätevyyden ja kokemuksen tilintarkastustehtävän suorittamiseen, vaikka kaikilla tilintarkastusyhteisöillä tai vastuullisilla tilintarkastajilla ei ole ollut kokemusta seurakuntien tilintarkastuksesta.

2.4. Tarjousten vertailtavuus ja siinä huomioon otettavia seikkoja

Tarjousten vertailukelpoisuudella on tarjouskilpailun kannalta keskeinen merkitys.
Tarjoajien tasapuolinen kohtelu ja edullisimman tarjouksen erottaminen muista
edellyttävät, että vertailu voidaan asianmukaisesti suorittaa. Hankintayksikön on otettava tämä huomioon laatiessaan tarjouspyyntöä, sen on oltava selkeä ja tuotettava
yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarvittaessa poikkeavat tarjoukset on
hylättävä taikka täsmennysneuvottelulla saatettava vertailukelpoisiksi.
Täsmennysneuvottelut eivät saa johtaa tinkimiseen eikä niitä tule käydä siten, että
tarjouksen tekijät joutuvat eriarvoiseen asemaan.

Esillä olevassa tapauksessa hankintayksikkö on laatinut tarjoushinnoista yhteenvedon,
josta tarjotut hinnat ilmenevät, mutta ei ole tehnyt laskelmia vuosittaisesta
kokonaiskustannuksesta eikä johtopäätöksiä siitä miten tarjoukset sijoittuvat suhteessa
toisiinsa. Ottaen huomioon, että tarjousten väliset hinnanerot ovat selvät, erityisesti koko sopimuskausi huomioiden, ja hinnalle on annettava olennainen merkitys valinnassa, olisi hankintayksikön tullut suorittaa tästä arviointi.

Annetuissa tarjouksissa on ilmoitettu selkeät hinnat tarkastuspäivää kohti. Tarkastuksen vaatima aika voi vaihdella eri tilintarkastusyhteisöillä, joten tarkastukseen tarvittava aika on arvioitava pitäen lähtökohtana tarjoajien ilmoittamia arvioita ja ajat on huomioitava vertailussa, jotta voidaan selvittää palvelun kokonaiskustannus vuositasolla. Kokonaishinnan vertailussa tulee ottaa huomioon myös sihteerityöt, hankintayksikön arvioiman todennäköisen tuntimäärän perusteella.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että valvontatarkastuksesta huolehtii seurakuntayhtymän tarkastustoimen yksikkö, jonka tehtävänä on muun muassa olla tilintarkastajien apuna heidän tehtäviensä suorittamisessa. Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty ilmoittamaan tarjoajan tarkastustoimen yksiköltä edellyttämää työmäärää. Kolme tarjoajaa, hakija ja kaksi muuta, on sen kuitenkin arvioinut. Hakijan arvio on 70-90 päivää ja muut arviot ovat 20-25 päivää sekä vähintään 30 päivää.

Mikäli tarjoaja pystyisi siirtämään omia tehtäviään tai itseltään vaadittavia toimenpiteitä oleellisesti hankintayksikölle käyttämällä hyödyksi tarkastusyksikön työpanosta tavanomaista enemmän, voitaisiin ajatella kysymyksessä olevan sen laatuisen kustannuksen, että se olisi mahdollista huomioida tarjoushintoja vertailtaessa. Tämä tulisi kuitenkin ilmoittaa tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Tarjouspyynnössä ei ole asiasta muuta mainintaa kuin, että tarkastusyksikön tehtävä on olla tilintarkastajien apuna eikä siinä ole pyydetty ilmoittamaan tarkastusyksiköltä
edellytettyä työpanosta. Mikäli työpanoksen määrällä olisi katsottu olevan merkitystä,
olisi se tullut täsmentää kaikkien tarjoajien osalta viimeistään ennen tarjousvertailua
tarjousten saattamiseksi vertailukelpoisiksi, koska osa tarjoajista oli sen ilmoittanut ja
osa ei. Näin ei kuitenkaan ole tehty eikä asiasta ole keskusteltu hankintapäätöksessä,
joten sen ei ole katsottava olleen hintavertailuun vaikuttava tekijä. Jälkikäteen perusteen muuttaminen ei ole enää mahdollista.

Vastaisuuden varalta kilpailuneuvosto kiinnittää hankintayksikön huomiota siihen, että tarjouspyynnön tulee olla niin selkeästi tehty, että se tuottaa vertailukelpoisia tarjouksia.

2.5. Taustaolettamukset

Hakijan käsityksen mukaan hankinnan taustaolettamukset ovat muuttuneet niin
olennaisesti, että hankinnassa tulisi järjestää uusi tarjouskilpailu.

Tarjouspyyntö on esitetty lakisääteisestä tilintarkastuksesta kuten myös
hankintapäätös. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan seurakuntayhtymän
taloussäännön 30 §:n muutoksella 15.4.1999 ei ole ollut tarkoitus muuttaa tätä tilannetta.

Tilintarkastajien valintaa käsittelevän 30 §:n mukaan tilintarkastuksesta vastaavat
tilintarkastajat kirkkojärjestyksen ja taloussäännön mukaisesti. Yhteinen kirkkovaltuusto valitsee toimikauttaan vastaavien vuosien hallinnon ja talouden tarkastamista varten viisi tilintarkastajaa ja varatilintarkastajaa kirkkojärjestyksen määräysten mukaisesti. Yhteinen kirkkovaltuusto määrää yhden heistä puheenjohtajaksi. Yhteinen kirkkovaltuusto valitsee tilintarkastajien lisäksi auktorisoidun tilintarkastusyhteisön suorittamaan kirkkojärjestyksen 15 luvun 11 §:ssä määrättyjä tehtäviä.

Seurakuntayhtymän ilmoituksen mukaan auktorisoidun tilintarkastusyhteisön ei ole
tarkoitus olla eri tasolla oleva valvontatilintarkastusta suorittava tilintarkastaja, vaan
varsinainen lakisääteistä tilintarkastusta suorittava tilintarkastaja, joka myös allekirjoittaa tilinpäätöksen, ja jota niin tarjouspyynnössä kuin hankintapäätöksessäkin on tarkoitettu ja jota tarjoukset ovat koskeneet.

Kilpailuneuvosto katsoo jääneen selvittämättä, että tarjouskilpailun taustaolettamuksissa olisi tapahtunut niin olennaisia muutoksia, että olisi perustetta uuden tarjouskilpailun järjestämiseen.

2.6. Yhteenveto

Ratkaisevaa painotusta tarjousten valinnassa ei tarjoajien pätevyys ja kokemus huomioon ottaen voida asettaa seurakunta-asiakkaiden lukumäärään ja kokoon sivuuttaen täysin tarjousten väliset selvät hinnanerot. Tasavertaisesta pätevyydestä ja kokemuksesta johtuen vertailussa on päin vastoin annettava huomattava merkitys tarjousten hinnaneroille.

Tarjousten vertailu ja valinta ei ole tapahtunut järjestelmällisesti tasapuolisuuden ja
syrjimättömyyden periaatteita noudattaen. Virheellisen tarjousvertailun vuoksi
hankintamenettely ei ole ollut sopusoinnussa hankintasäännösten kanssa.

Hankintasopimusta ei ole vielä allekirjoitettu ja hankintamenettelyssä olleiden virheiden vuoksi hankintapäätös tulee kumota ja palauttaa asia hankintayksikölle uuteen hankintalainsäädännön edellytykset täyttävään tarjousvertailuun ja sen perusteella tehtävää valintapäätöstä varten. Tarjousvertailussa on kuitenkin erityisesti huomioitava, että ratkaisuperusteita ei saa enää jälkikäteen määrittää.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta
ilmenevällä tavalla.

3. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n perusteella asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Pykälän 2 momentin mukaan oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta harkittaessa on otettava huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Käsillä olevassa tapauksessa hankintayksikön virheellinen menettely on ollut
syynä kilpailuneuvostokäsittelyyn. Sen vuoksi Helsingin seurakuntayhtymä on
velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Edellä esitetyillä perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta
ilmenevällä tavalla.

4. Päätöslauselma

Vaatimukset enemmälti hyläten kilpailuneuvosto kumoaa Helsingin seurakuntayhtymän yhteisen kirkkovaltuuston 10.6.1999 tekemän hankintapäätöksen koskien tilintarkastusyhteisön valintaa tilintarkastuspalvelujen tarjouskilpailussa ja palauttaa asian Helsingin seurakuntayhtymälle, jonka tulee suorittaa asianmukainen tarjousvertailu ja tilintarkastusyhteisön valinta sen perusteella ottaen huomioon edellä tässä päätöksessä esitetty.

Helsingin seurakuntayhtymä velvoitetaan korvaamaan SVH Julkistarkastus Oy:n
oikeudenkäyntikulut asiassa 8.000 markalla.

5. MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.