Julkista hankintaa koskeva hakemus yhdyskuntajätteen kuljetusten tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 27/690/99
Antopäivä 20.5.1999

Kilpailuneuvosto on 20.5.1999 pitämässään istunnossa, johon ovat tämän asian käsittelyn osalta osallistuneet puheenjohtaja Tulokas, varapuheenjohtaja Heikonen, sekä jäsenet Liljeblom, Pekkarinen ja Stenbacka, päättänyt seuraavaa.

1. TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kotkan kaupungin kunnallistekninen osasto on Suomen virallisen lehden julkiset
hankinnat -osan numerossa 46 12.11.1998 julkaistulla hankintailmoituksella rajoitettua
menettelyä käyttäen pyytänyt ehdokkaita ilmoittautumaan 16.12.1998 mennessä
Kotkan kaupungin alueen yhdyskuntajätteen kuljetuksia koskevaan tarjouskilpailuun.
Kunnallistekninen osasto lähetti 18.12.1998 päivätyn tarjouspyynnön nro 15 kuudelle
ehdokkaaksi ilmoittautuneelle yrittäjälle, joilta hankintayksikkö sai tarjoukset
määräaikaan mennessä. Kotkan tekninen lautakunta valitsi 9.2.1999 pitämässään
kokouksessa yhdyskuntajätteen kuljetusurakoitsijaksi WM Ympäristöpalvelut Oy:n.

2. HAKEMUS

SITA Finland Oy (jäljempänä myös SITA) on 8.3.1999 kilpailuneuvostolle saapuneessa ja 9.3.1999 täydentämässään hakemuksessa vaatinut, että kilpailuneuvosto kumoaa Kotkan teknisen lautakunnan 9.2.1999 tekemän päätöksen yhdyskuntajätteen kuljetusurakoitsijan valinnasta. Perusteluinaan hakija on esittänyt muun ohella seuraavaa. SITA Finland Oy toimii useissa Kotkan lähikunnissa ja yhteensä noin 50 paikkakunnalla ympäri Suomea. Hakija oli ilmoittanut tarjousasiakirjoissaan palkkaavansa alalla toimivia jätteenkuljettajia Kotkasta. Samalla hakija oli ilmoittanut aluepäällikkönsä asuvan Kymenlaaksossa ja omaavan aiempaa kokemusta Kotkan alueelta. Ennen lautakunnan kokousta hakija on vahvistanut tarjouksessa ilmoitettujen työntekijöiden henkilötiedot. Kyseiset kuljettajat toimivat nimenomaan tarjouspyynnössä tarkoitetuissa työkohteissa. Heidän osuutensa tarjouspyynnön työmäärästä ylittää 50 % tarjouspyynnön kohteista. Hakija oudoksuu tarjousvertailussa paikallistuntemuksesta saamaansa yhtä pistettä, koska yhtiöllä oli tarjota edellä mainittu henkilöresurssi tilaajan käyttöön. Hakijan käsityksen mukaan valitulla urakoitsijalla ei ole tarjouspyynnössä olevista kohteista ainoatakaan, joten hakija kyseenalaistaa WM Ympäristöpalvelut Oy:n paikallistuntemuksesta saamat täydet viisi pistettä.

Tarjouspyynnössä oli määritelty hinnan painoarvoksi 80 % ja paikallistuntemuksen 5 %. Hakijan hintaero voittaneeseen tarjoukseen oli 143.000 markkaa vuodessa eli
sopimuskaudella noin 536.000 markkaa. Hakijan näkemyksen mukaan valinnassa olisi
tullut painottaa hintaeroa ratkaisevana tekijänä.

3. VASTINE JA LAUSUNTO

Kotkan kaupunki on kilpailuneuvostolle 18.3.1999 toimittamassaan vastineessa
katsonut, että asiassa ei ole perusteita päätöksen kumoamiselle. Vastineessa on
lausuttu muun ohella seuraavaa. Tarjouspyynnön urakkaohjelman perusteella
tarjousvertailussa käytettiin ratkaisutekijänä kokonaistaloudellista edullisuutta.
Tarjousvertailun perusteella kaksi hinnaltaan edullisinta urakoitsijaa saivat tasapisteet.
SITA Finland Oy Ab:n ja WM Ympäristöpalvelut Oy:n kokonaistaloudellisuuden
vertailupisteet olivat yhtä suuret ja osatekijöiden pisteytyksessä oli jo huomioitu hinnan osuus samoin kuin muut osatekijät, joten yhdellä osatekijällä päädyttäessä
tasapisteisiin ei ole toista suurempaa merkitystä. Valintaa tehdessään lautakunta
painotti paikallistuntemusta ja päätti yksimielisesti valita kuljetusurakoitsijaksi WM
Ympäristöpalvelut Oy:n. Kokoukseen toimitettuja lisäkirjeitä ja muita yhteydenottoja ei otettu vertailussa huomioon, koska tarjouspyynnössä oli pyydetty tarjoajia
toimittamaan kaikki tarpeelliseksi katsomansa tiedot tarjouksen yhteydessä. Yleisen
hankintakäytännön mukaan Kotkassa tulee kaikille urakoitsijoille antaa samat
mahdollisuudet lisätietojen toimittamiseen.

WM Ympäristöpalvelut Oy (jäljempänä myös WMY) on 16.3.1999 kilpailuneuvostolle saapuneessa lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa. Tarjousvertailussa SITA ja WMY saivat samat kokonaispisteet, jotka kuitenkin kertyivät eri tavoin. Hinnan osalta SITA sai 80 pistettä ja WMY 76. Paikallistuntemuksesta SITA sai 1 pisteen ja WMY 5 pistettä.

SITA ei toimi Kotkassa eikä sillä ole Kotkassa työskentelevää henkilökuntaa eikä se
ole osoittanut saavansa rekrytoitua Kotkan tuntevaa henkilökuntaa. WMY puolestaan
on toiminut Kotkassa olevassa toimipisteessään vuodesta 1978 vuoteen 1995
toiminimellä K ja J Karppasen Kuljetus Oy ja vuodesta 1995 lähtien toiminimellä WM
Ympäristöpalvelut Oy. Ongelmajätehuollon osalta WMY solmi ongelmajätesopimuksen Kotkan kaupungin kanssa vuonna 1994. Kuntaurakan myötä WMY kykenee kehittämään paikallista jätehuoltoa edelleen rajoittumatta nyt kyseessä olevaan urakkaan, vaan koskien myös laitostoimintaa. Tämä puolestaan tarkoittaa työvoiman tarpeen kasvua ja sitä kautta lisääntyviä verotuloja Kotkan kaupungille. WMY katsoo, että sen tarjous oli selvästi kokonaistaloudellisesti edullisempi kuin hakijan tarjous.

Hakija on 31.3.1999 toimittanut kilpailuneuvostolle vastaselityksen, jossa todetaan
muun ohella seuraavaa. Hakija uudistaa valintapäätöksen kumoamista koskevan
vaatimuksensa. Hakija vaatii, että kuljetusten järjestäminen tulee antaa hakijan
hoidettavaksi. Lisäksi hakija pyytää päätöksen toimeenpanon väliaikaista
keskeyttämistä.

SITA:n ja WMY:n tarjoukset ovat olleet yhdenvertaisia muiden tarjouspyynnössä
ilmoitettujen lain sallimien valintaperusteiden kuin hinnan osalta, jolloin hintaa on
pidettävä valinnalle ratkaisevana tekijänä. Hakija katsoo, että paikallistuntemusta
koskeva arviointiperuste on hankintalain 7 §:n vastainen. Mikäli arviointiperustetta
pidettäisiin lainmukaisena, hakija katsoo omaavansa yhtä hyvän paikallistuntemuksen
kuin WMY. Mikäli asiaa tarkastellaan osapuolten saamien samojen
kokonaispistemäärien perusteella, on hakijan tarjous ollut kokonaistaloudellisesti
edullisempi, koska lautakunta ei ole esittänyt perusteita WMY:n paikallistuntemuksen
sellaiselle paremmuudelle suhteessa hakijan olennaisesti edullisempaan hintaan, että
WMY:n tarjousta voitaisiin pitää kokonaistaloudellisesti edullisempana.

Kotkan kaupunki ja WM Ympäristöpalvelut Oy ovat 14.4.1999 toimittaneet
kirjelmän hakijan vastaselityksen johdosta.

Hakija on vielä 30.4.1999 toimittanut asiassa lausuman.

KILPAILUNEUVOSTON PÄÄTÖS

1. Asian tutkiminen

Asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain (1505/1992) piiriin sellaisena kuin se on
muutettuna 1.3.1998 voimaan tulleella lailla (1247/1997) ja siihen soveltuvat
kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun
asetuksen (380/1998) palveluhankintoja koskevat säännökset. Kotkan kaupunki on
julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Saadun
selvityksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo täyttää säädetyn vuonna
1998 sovellettavan kynnysarvon (1.161.374 mk). Hakemus on saatettu vireille lain 9a
§:n edellyttämällä tavalla. Kun kaikki kilpailuneuvoston toimivallalle säädetyt
edellytykset ovat täyttyneet, kilpailuneuvosto on tutkinut hakemuksen.

2. Hakemuksen pääasialliset perusteet

Hakija on katsonut Kotkan teknisen lautakunnan menetelleen virheellisesti
päättäessään yhdyskuntajätteen kuljetusurakoitsijan valinnasta. Tarjousvertailussa
hakija ja WM Ympäristöpalvelut Oy olivat saaneet kumpikin 94 pistettä. Hakijan
tarjoushinta on 143.442 markkaa vuodessa WM Ympäristöpalvelut Oy:n tarjoushintaa
halvempi. Hakija katsoo, että koska tarjousvertailussa hinnan painoarvo oli 80 % ja
paikallistuntemuksen 5 %, valinta olisi tässä tilanteessa tullut tehdä hinnan eikä
paikallistuntemuksen perusteella. Hakija katsoo, että paikallistuntemuksen
käyttäminen valintakriteerinä on hankintalain 7 §:n vastaista. Joka tapauksessa hakija
katsoo omaavansa yhtä hyvän paikallistuntemuksen kuin WM Ympäristöpalvelut Oy,
joten hakijan tarjous oli kokonaistaloudellisesti edullisin. Kotkan kaupunki on kiistänyt hakijan vaatimukset. Kaupunki katsoo, että tasapisteisiin päädyttäessä eri
arviointiperusteiden painotuksilla ei ole enää merkitystä vaan valintaperusteen ollessa
kokonaistaloudellinen edullisuus tasapisteet saaneista urakoitsijoista voidaan valita
kumpi tahansa.

3. Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n mukaan hankintayksikön on hankinnoissaan
meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja hankintamenettelyyn osallistuvien
tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tulee turvatuksi. Lain 1 §:n tavoitteiden
toteutumista turvaavat yhtäältä julkisista hankinnoista annetut menettelysäännökset
sekä toisaalta lain 7 §:n säännös tarjouskilpailun ratkaisuperusteista.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista annetun asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan kokonaistaloudellisuuden arviointiperusteita voivat olla esimerkiksi hinta, toimitusaika, valmistumispäivä, käyttökustannukset, laatu, elinkaarikustannukset, esteettiset tai toiminnalliset ominaisuudet, tekniset ansiot, huoltopalvelut, toimitusvarmuus, tekninen tuki ja ympäristökustannukset. 41 §:n 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä.

Kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous tulee määritellä objektiivisin perustein ja
ketään tarjoajaa syrjimättä. Kriteerit tulee asettaa siten, että valinta perustuu
hankintayksikön todellisiin tarpeisiin ja hankittavalta tuotteelta tai palvelulta
edellytettäviin erityispiirteisiin (kilpailuneuvoston päätös 29.3.1996; Copter Action
Oy/Ilmailulaitos d:o 16/359/95). Valintapäätöstä koskevasta pöytäkirjasta tulee käydä
selkeästi ilmi, miten tarjouspyynnössä ilmoitettuja kriteerejä on sovellettu valintaa
tehtäessä.

Kotkan kaupungin yhdyskuntajätteen kuljetusta koskevan tarjouspyynnön liitteenä oli
urakkaohjelma, jonka 3.2 kohdan mukaan tarjousten vertailu suoritettiin seuraavasti:

"Tarjouksen vertailuhinnan muodostamiseen käytetään kokonaistaloudellisuutta
ratkaisutekijänä. (..) Kokonaistaloudellisuuden vertailutekijöinä käytetään seuraavia
osatekijöitä (max pisteet 100):

1) Vertailuhinta 80 p

• asteikko suhteellinen

2) Palvelun luotettavuus ja laatutekijät 10 p
3) Kalusto 5 p
4) Paikallistuntemus 5 p

Vertailutekijöiden 2-4 arviointia varten urakoitsijan tulee liittää tarjoukseen kaikki
tarpeelliseksi katsomansa selvitykset (kalustoluettelot yms.)"

Urakkaohjelman mukaan urakka-aika on 1.4.1999-30.12.2002, jonka jälkeen sopimus on voimassa kalenterivuoden kerrallaan ellei sitä kirjallisesti irtisanota kuutta kuukautta ennen sopimuskauden loppua, kuitenkin enintään 31.12.2004.

Kaupungin arviointityöryhmä laati tarjousvertailun, jonka tuloksena hakija ja WM
Ympäristöpalvelut Oy saivat kumpikin 94 pistettä. Hakijan tarjoushinta 2.928.447,60
markkaa vuodessa oli halvin ja sai täydet 80 pistettä. WM Ympäristöpalvelut Oy:n
tarjoushinta oli 3.071.889,60 markkaa vuodessa, josta kertyi 76 pistettä.
Luotettavuuden ja laadun osalta kumpikin yritys oli saanut 9 pistettä samoin kuin
kaluston osalta kummallekin oli annettu 4 pistettä. Paikallistuntemuksesta hakija oli
saanut 1 pisteen ja WM Ympäristöpalvelut Oy täydet 5 pistettä.

Valintaa valmistellut kunnallistekninen osasto ehdotti lautakunnalle, että kuljetukset
annettaisiin SITA Finland Oy Ab:lle, koska sen tarjous on hinnaltaan noin 143.000
markkaa halvempi kuin WM Ympäristöpalvelut Oy:n tarjous ja hyöty halvemmista
yksikköhinnoista tulee suoraan kuluttajien eduksi. Lautakunta kuitenkin painotti
valinnassaan paikallistuntemusta ja valitsi urakoitsijaksi WM Ympäristöpalvelut Oy:n.

Vertailuasiakirjassa paikallistuntemuksen osalta on otettu huomioon tarjoajien
toiminta Kotkassa ja henkilökunta. SITA Finland Oy Ab:lla ei ole aikaisempaa
toimintaa Kotkassa. Henkilökunnan osalta on todettu, että "aluepäällikkö toiminut noin 10 vuotta sitten Kymenlaaksossa myyntitehtävissä. Mahdollisesti osa nykyisistä
jätekuskeista siirtyy uuden yrittäjän palvelukseen, osa kuskeista tulee yrityksen
muista yksiköistä." WM Ympäristöpalvelut Oy:n osalta on mainittu, että "toimipiste
Kotkassa vuodesta 1969, jätekuljetuksia ja ongelmajätepalveluja." Henkilökuntaa on
mainittu olevan "Kotkassa 5+15, lisähenkilöstö pyritään tarvittaessa palkkaamaan
Kotkasta."

Kilpailuneuvosto toteaa, että hankintalainsäädännön tarkoituksena on turvata tarjoajien
tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Hankintalain esitöiden mukaan tarjoajille asetetut
vaatimukset eivät saa olla paikallisia, tiettyä aluetta tai kansallisuutta edustavia
ehdokkaita tai tarjoajia suosivia. Mikäli valinnassa halutaan kiinnittää huomiota
esimerkiksi työllistämis- tai verotulovaikutuksiin, vaikutuksia ei saa rajata alueellisesti
(HE 69/1997 vp. s. 19).

Valintaperusteita ei saa myöskään asettaa sellaisiksi, että ne kohtuuttomasti syrjisivät
alalle pyrkiviä uusia yrittäjiä tai tarjoajia.

Paikallistuntemuksella, joka liittyy urakan piiriin kuuluvien tonttien ja kerättävän jätteen sijaintiin saattaisi tämänkaltaisessa tarjouskilpailussa olla tiettyä merkitystä
valittaessa kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta. Asiakirjoista kuitenkin ilmenee, että kumpikaan yritys ei ole aikaisemmin hoitanut tarjouskilpailun kohteena ollutta jätteenkuljetusta eikä kummallakaan siten ole urakkaan sisältyviin kohteisiin liittyvää kokemusta. Hakija tosin on ilmoittanut palkkaavansa kyseisissä työkohteissa
työskennelleitä kuljettajia.

Hankintayksikkö oli paikallistuntemusta arvioidessaan ottanut huomioon yrityksen
aikaisemman toiminnan Kotkassa sekä yrityksen henkilökunnan määrän Kotkassa.
Kilpailuneuvosto katsoo, että näitä paikallistuntemuksen osalta käytettyjä
arviointiperusteita ei voi pitää tarpeellisina toteutettavan palvelun kannalta.
Paikallistuntemukselle annettu 5 prosentin painoarvo vastaa noin 170 000 markan
hintaeroa. Nyt on kyse pitkäaikaisesta, lähes neljän vuoden sopimuksesta, jossa
paikallistuntemuksen merkityksen voi katsoa korjaantuvan nopeasti. Tarjouskilpailun
kohteen kannalta kummankin tarjoajan paikallistuntemusta voidaan pitää
yhdenvertaisena. Edellä mainittu huomioon ottaen paikallistuntemuksen painoarvoa on
pidettävä liian suurena ja sitä on arvioitu ja painotettu tavalla, joka on ollut omiaan
syrjimään uusia yrityksiä, jotka vasta pyrkivät aloittamaan toimintaansa
paikkakunnalla. Tarjousvertailua on tältä osin pidettävä hankintalain 1 ja 7 §:ien
vastaisena.

Kumpikin tarjoaja on ilmoittanut suorittavansa kuljetukset uudella
jätteenkuljetuskalustolla. Molemmilla yrityksillä on pitkäaikainen ja laaja kokemus
toiminnasta jätteenkuljetusalalla. Niiden henkilökunnalla on alan koulutus. WM
Ympäristöpalvelut Oy:llä on käytössä ISO-laatujärjestelmä. SITA:n tavoitteena on ottaa käyttöön ISO-laatujärjestelmä vuoden 1999 aikana. SITA on ilmoittanut
asiakasvalitustensa määrän olevan alle YTV:n keskimääräisten suhdelukujen. Kuten
hankintayksikkö on arvioinut, kumpaakin yritystä voidaan kaluston sekä luotettavuuden ja laatutekijöiden osalta pitää samantasoisina.

Tarjousten välistä 4,7 %:n hinnaneroa on pidettävä olennaisena. Hankinnan
vähimmäisaikana hinnaneroksi muodostuu lähes 538.000 markkaa. Hankintayksikön
päätöksen lainmukaisuus edellyttäisi valitun tarjouksen sellaista paremmuutta muiden
ratkaisukriteerien kuin hinnan osalta, että valittua tarjousta voitaisiin pitää hakijan
tarjousta kokonaistaloudellisesti edullisempana.

Edellä esitetyn perusteella kilpailuneuvosto katsoo, että hakijan ja WM
Ympäristöpalvelut Oy:n tarjoukset ovat olleet yhdenvertaiset muiden lain sallimien ja
tarjouspyynnössä ilmoitettujen kriteerien kuin hinnan osalta, joten hintaa on pidettävä
valinnalle ratkaisevana tekijänä.

Edellä mainituilla perusteilla kilpailuneuvosto on ratkaissut asian päätöslauselmasta
ilmenevällä tavalla.

4. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto kumoaa Kotkan kaupungin teknisen lautakunnan 9.2.1999 tekemän
päätöksen, jolla se on valinnut kaupungin yhdyskuntajätteen kuljetusurakoitsijaksi WM Ympäristöpalvelut Oy:n. Asia palautetaan Kotkan kaupungin tekniselle lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Lautakunnan on viivytyksettä korjattava hankintamenettelyään julkisista hankinnoista annetun lain 7 §:n mukaisesti ratkaisemalla tarjouskilpailu sen urakoitsijan hyväksi, jonka tarjous on kokonaistaloudellisesti edullisin ottaen huomioon tässä päätöksessä esitetyt seikat.

5. MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) on säädetty. Kilpailuneuvoston päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus liitteenä.