Lyhennelmä julkista hankintaa koskevasta hakemuksesta Kampin keskuksen suunnittelun ja toteuttamisen tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Hakija: YIT-Rakennus Oy
Vastapuoli: Helsingin kaupunki

Julkista hankintaa koskeva hakemus Kampin keskuksen suunnittelun ja toteuttamisen tarjouskilpailua koskevassa asiassa

Dnro 219/690/2001
Antopäivä 20.2.2002

Hakemus jätettiin tutkimatta.

Oikeuskysymykset:
julkisen hankinnan käsite - sekamuotoinen sopimus - käyttöoikeusurakka
neuvottelumenettelyn käyttö
yksinoikeus - oikeus suoraan hankintaan?
asiavaltuus

Kilpailuttamisen taustaa

Helsingin kaupunki pyysi 8.4.1999 julkaistulla ilmoituksella ilmoittautumisia Kampin projektin toteuttamisesta järjestettävässä tarjouskilpailussa. Kyseessä oli rajoitettu menettely. Tarjoukset pyydettiin viideltä yritykseltä mm. YIT-Yhtymä Oyj ja Skanska Etelä-Suomi OY -yhteenliittymältä sekä SRV Viitoset Oy:ltä.

Hanke kuvattiin ilmoituksessa seuraavasti:

Helsingin keskustassa sijaitsevalle Kampin linja-autokentän alueelle (laajuus n. 3,3 ha) rakennetaan uusi Kampin keskus, johon tulee joukkoliikenteen terminaalien yhteyteen liike- ja toimistotiloja ja asuntoja sekä niihin liittyviä katettuja jalankulkutiloja yhteensä n. 55.500 m². Alue täydentää Kampin alueen osaksi Helsingin liikekeskustaa. Alueen rakentaminen on tarkoitus aloittaa kesällä 2000. Hankkeeseen liittyy alueeseen rajoittuvan toimistotalon ns. Sähkötalon alimpien kerrosten muuttaminen liiketiloiksi (n. 10.000 m²). Helsingin kaupunki hakee alueen kehittäjäksi, toteuttajaksi ja rahoittajaksi yritystä tai yritysryhmää, joka ostaa kaupungilta pääosan alueen liike-, toimisto- ja asuintonteista. Tällä kyselyllä kaupunki pyrkii löytämään yritykset ja yritysryhmät, joille alueen tonttien myyntiä sekä alueen kehittämistä, toteutusta ja rahoitusta koskeva tarjouspyyntö lähetetään.

Tarjousohjelmassa todetaan, että tarjouksessa tarjoajan tulee ilmoittaa hinnat, joilla tarjoaja sitoutuu ostamaan pääosan alueen rakennusoikeuksista. Rakennusoikeuksien kaupan ehtona on, että tarjoaja sitoutuu tarjousohjelman ja sen liitteiden mukaisesti vuokraamaan kaupungilta tarjousohjelmassa mainitut tontit ja määräalat,kehittämään alueen toiminnallisen ja kaupallisen konseptin, kehittämään alueen hallintajärjestelmät, suunnittelemaan ja rakentamaan koko alueen lukuun ottamatta Salomonkadun ja Annankadun pohjoisosan sekä kaukoliikenteen lähtölaiturialueen kannenpäällisiä osia, joiden suunnittelusta ja rakentamisesta tarjoajan tuli antaa erilliset KVR-urakkatarjoukset. Lisäksi tarjoajan tuli tarjouksessaan ilmoittaa hinta, jolla tarjoaja sitoutuu vuokraamaan Sähkötalon alimmat kerrokset. Tarjoajan tuli sitoutua muuttamaan ko. kerrokset Kampin keskukseen liittyviksi liiketiloiksi. Tarjouksessa tarjoajan tuli esittää alueen toiminnallinen ja kaupallinen konsepti sekä luonnossuunnitelmat koko alueesta. Tarjousohjelman mukaan tarjoukset arvioidaan kokonaistaloudellisen edullisuuden kannalta. Tarjouksesta voi saada yhteensä
enintään 100 pistettä, joka koostuu seuraavista osista:
Toiminnallinen ja kaupallinen konsepti sekä suunnitelmat enintään 40 pistettä; Rakennusoikeuksien kokonaishinta enintään 40 pistettä;Toteuttamisen laatu, varmuus ja luotettavuus enintään 20 pistettä.

Helsingin kaupunginvaltuusto hylkäsi 29.11.2000 tekemällään päätöksellä kaikki tarjoukset, koska yksikään tarjouksista ei ollut suoraan toteuttamiskelpoinen.

Hanketta jatkettiin neuvottelemalla yhden tarjoajan eli SRV Viitoset Oy:n kanssa.

YIT:n hakemus kilpailuneuvostoon

Tapauksessa YIT on vienyt asian kilpailuneuvostoon, koska se on katsonut, että varsinaisen tarjouskilpailun jälkeen on sopimattomasti neuvoteltu ainoastaan yhden tarjoajan (SRV Viitoset Oy) kanssa. Olennaisia eroja liittyy mm. rakennusoikeuden määrään, käteismaksuosuuteen ja rakentajan riskiin. Käytännössä myytävän rakennusoikeuden lisäys, erityisesti liiketiloja koskevan rakennusoikeuden lisäys, käteismaksuosuuden lisääminen ja rakentajan riskin vähentäminen tarkoittavat sitä, että SRV:n kanssa solmittava sopimus ei vastaa alkuperäistä tarjousohjelmaa, vaan poikkeaa siitä olennaisesti. Tehdyt muutokset tarjoavat tarjoajalle olennaisesti paremman aseman tarjousohjelmaan verrattuna. Kaupunki ole käyttänyt hyväkseen kaikkia kilpailuttamis-mahdollisuuksia hankintalain 5 §:n edellyttämällä tavalla, koska neuvottelumenettelyssä muilla tarjoajilla ei enää ole ollut mahdollisuutta esittää uusien ehtojen mukaisia kilpailevia tarjouksia.

Helsingin kaupungin vastine

Hankintayksikkö on esittänyt ensisijaisesti, että kysymys ei ole julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesta hankinnasta vaan rakennusoikeuksien luovuttamisena, johon on liittynyt siitä vaikeasti pilkottavissa olevia julkisten tilojen ja alueiden toteuttaminen.

Toissijaisesti hankintayksikkö on katsonut, että kysymyksessä voi olla hankinta-asetuksen 5 §:n 1 momentin 5-kohdassa määritelty käyttöoikeusurakka, johon soveltuvat väljemmät menettelytavat ja mahdollisuudet neuvottelumenettelyyn. Neuvottelumenettelyn käyttö on ollut mahdollista senkin vuoksi, ettei mikään tarjouksista ole täysin vastannut tarjouspyyntöä.

Vielä kaupunki on tuonut esiin sen seikan, että SVR:n maanalaisen ratkaisun toteuttamistapa sisältää liikesalaisuutta ja yksinoikeuden suojeluun liittyviä elementtejä. Tältä osin SRV on vastineessaan lisäksi tuonut esiin sen seikan, että Helsingin kaupungilla on ollut paitsi oikeus myös velvollisuus siirtyä suoraan neuvottelumenettelyyn SRV:n kanssa hankinta-asetuksen 14
§:n 1 momentin 2 kohdan nojalla.

KILPAILUNEUVOSTON KÄSITTELY

Julkista hankintaa koskevien säännösten soveltuvuus

Helsingin kaupunki ja SRV Viitoset Oy ovat vaatineet, että kilpailuneuvoston tulee jättää hakemus tutkimatta sen vuoksi, että asia ei kuulu kilpailuneuvoston toimivaltaan, koska hakemuksen kohteena olevassa tarjouskilpailussa ei ole kyse julkisesta hankinnasta. Helsingin kaupunki on lausunut, että hanketta valmisteltaessa tai kilpailuttamista toteutettaessa hanketta ei ole pidetty julkisena hankintana, vaan rakennusoikeuksien luovuttamisena, johon liittyy myös eräiden julkisten tilojen ja alueiden toteuttaminen. Hankkeen kuvauksen mukaan hanke sisältää erilaisia elementtejä.

Julkisista hankinnoista annetussa laissa hankinnalla tarkoitetaan lain 4 §:n 1 kohdan mukaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä. Lain-valmisteluaineiston mukaan hankinnalla tarkoitetaan muun muassa myös osamaksukauppoja, leasingsopimuksia sekä optiosopimuksia. Lainvalmisteluaineiston mukaan
hankinnan määritelmä on laaja. Tulkinnan lähtökohtana ei ole niinkään hankintatoimelle annettu oikeudellinen muoto kuin järjestelyn tosiasiallinen luonne ja merkitys.

Kilpailuneuvosto ja korkein hallinto-oikeus ovat ratkaisukäytännössään lähteneet siitä, että erilaisia elementtejä sisältävien sopimusten osalta ratkaiseva merkitys on sillä, mikä on hankkeen päätarkoitus ja missä on sen taloudellinen painopiste.

Tutkittavana oleva asia koskee monitahoista hanketta, johon sisältyy useita elementtejä, kuten vaativaa toiminnallista ja kaupunkikuvallista ideointia ja suunnittelua varsin väljistä lähtökohdista, linjaliikenneterminaalien rakentamista, tonttien ja rakennusoikeuksien kauppaa sekä alueiden vuokraamista. Hanketta on periaatteessa mahdollista tarkastella kahdella vaihtoehtoisella tavalla eli yhtenä kokonaisuutena tai siten, että eri osat kokonaisuudesta erotetaan omiksi tarkastelukohteiksi.
Hankkeella on yhtenäinen tavoite ja tarkoitus, mikä puoltaa sitä, että hanketta tulee julkisia hankintoja koskevien säännösten ja periaatteiden kannalta tarkastella yhtenä kokonaisuutena. Yksittäisiä elementtejä ei ole tarkoituksenmukaista tarkastella kokonaisuudesta erillisinä. Hankkeen tavoitetta ja tarkoitusta voidaan lyhyesti kuvata siten, että Kampin alueelle on tarkoitus suunnitella ja rakentaa kaupallisesti toimiva liikekeskus, joka käsittää liike- ja toimistotiloja, asuntoja sekä mittavat linjaliikenneterminaalit.

Helsingin kaupunki on itse aloittanut hankkeen toteuttamiseen tähtäävän tarjousmenettelyn julkisten hankintojen menettelysääntöjen mukaisesti. Esimerkiksi kiinteistölautakunnan pöytäkirjassa 13.2.2001 todetaan, että hanketta on valmisteltu kaupunginvaltuuston 29.11.2000 tekemään tarjousten hylkäämistä koskevaan päätökseen saakka sekä kiinteistöjen luovuttamista että julkisia hankintoja koskevien säädösten mukaisesti.

Yhteenvetona KN toteaa, että Helsingin kaupunki saa hankekokonaisuudessa hyväkseen edellä selostetun ideoinnin ja suunnittelun, jolla kaupungin mukaan on merkitystä koko keskustan toimivuudelle, vetovoimalle ja kaupunkikuvalle. Lisäksi kaupunki saa hyväkseen sille toteutettavat linjaliikenneterminaalit ja yleiset alueet. Kampin keskuksen toteuttajaksi hyväksyttävä yritys puolestaan saa kaupungin sille luovuttamat tontit, rakennusoikeudet ja vuokraoikeudet, joita yritys voi omalla riskillään hyödyntää taloudellisesti.

Kilpailuneuvosto toteaa johtopäätöksenään, että hanke täyttää julkisen hankinnan olennaiset tunnusmerkit ja siihen on siten sovellettava hankintasäännöksiä. Toteuttavalle yritykselle tulevan vastikkeen laatu viittaa siihen, että hanketta on lähinnä pidettävä käyttöoikeusurakkana.

Asiavaltuus

Kilpailuneuvosto on todennut, että esitettyjen vaatimusten laatu ja yhteenliittymän toisen osapuolen Skanskan kannanotot huomioon ottaen kilpailuneuvosto katsoo, ettei asian tutkimiseen pelkästään YIT:n hakemuksena ole oikeudellisia edellytyksiä.

Kilpailuneuvosto totesi, ettei julkisista hankinnoista annetussa laissa ole otettu kantaa kysymyksessä olevaan asiavaltuusongelmaan. Kilpailuneuvoston päätöksen sivuilla 57 - 58 on selostettu kilpailuneuvoston ratkaisukäytäntöä. Eräissä tapauksissa lainsäädännössä on kuitenkin tunnustettu yhtiön tai yhteenliittymän oikeus ajaa kannetta yhteiseen lukuun.

Tässä tapauksessa kilpailuneuvoston näkemykseen on vaikuttanut muun ohessa se, että asia on ylipäänsä riitautettu hankintayksikön ja SRV:n taholta ja Skanska on ilmoittanut, että vaikka Skanska on tehnyt yhteisen tarjouksen YIT:n kanssa Kampin keskusta koskevassa asiassa, kilpailuneuvostolle tehty valitus voidaan Skanskan puolesta käsitellä vain YIT:n tekemänä valituksena. Asian käsittelyn kuluessa ei selvyyttä saatu siitäkään, tulisiko Skanska edelleen olemaan mukana YIT:n ja Skanskan työyhteenliittymässä ja osallistumaan tarjousmenettelyn jatkamiseen, jos YIT:n hakemus tutkittaisi ja se johtaisi tarjousmenettelyn jatkamiseen. Jos hakemuksen tutkiminen johtaisi tarjousmenettelyn jatkamiseen, lopputuloksena voisi olla se, että yhteenliittymä tulisi velvoitetuksi huomattavan suuren projektin toteuttamiseen. Skanska Etelä-Suomi Oy:n valmiudesta tähän ei ole saatu selvitystä. YIT:n hyväksyminen yksin tarjoajaksi tässä hankinta-menettelyn vaiheessa ei ole mahdollista ottaen huomioon toisaalta tarjouksen muutoskiellon ja toisaalta Helsingin kaupungin vastustuksen

Vaikka hakemus kohdistuu suoranaisesti vain kaupungin menettelyyn hankinnan järjestämisessä, hakemus ei ole sillä tavoin itsenäinen itse hankintaan ja sen toteuttamiseen sekä vaadittuihin korjaustoimenpiteisiin nähden, että hakijan asiavaltuutta voitaisiin tarkastella hankinta-kokonaisuudesta irrallisena. Huomioon on otettava, että YIT itsekin on katsonut voivansa antaa tarjouksen vain yhdessä Skanskan kanssa.

Esitettyjen vaatimusten laatu ja Skanskan kannanotot huomioon ottaen kilpailuneuvosto on katsonut, ettei asian tutkimiseen pelkästään YIT:n hakemuksesta ole oikeudellisia edellytyksiä. Hakemus jätettiin näin ollen tutkimatta asiavaltuuden puuttumisen vuoksi.

Yksinoikeus

Vaikka edellä esitetystä asiavaltuuspuutteesta johtuen hakemus hylättiin kiinnitetään huomiota vielä hankintayksikön ja SRV:n taholta tuotuun seikkaan SRV:llä olevan yksinoikeuden olemassaolosta. Voitaisiinko katsoa, että SRV:n tarjoama ratkaisu sisältää sellaisia liikesalaisuuteen ja yksinoikeuden suojelemiseen liittyviä elementtejä., että hankintayksiköllä on ollut perusteita käyttää neuvottelumenettelyä?