MAO:203/10

Pudasjärven kaupunki – palvelukotijärjestelmä
- tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Dnro 131/09/JH
Antopäivä 14.5.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pudasjärven kaupunki on pyytänyt 12.1.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia hoivakodin palvelukotijärjestelmästä. Hankinnasta on 9.1.2009 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta.

Pudasjärven kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 11.3.2009 § 45 sulkenut Oy Exrei Ab:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena sekä valinnut palvelukotijärjestelmän toimittajaksi Vivago Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hoivakodin rakentamista koskevan hankkeen ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin viisi miljoonaa euroa, josta palvelukotijärjestelmän osuus on noin 48.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 29.4.2009.

HAKEMUS

Oy Exrei Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Pudasjärven kaupungin teknisen lautakunnan päätöksen 11.3.2009 § 45, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyään ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 30.000 euroa sekä korvaamaan sille tarjouksen tekemisestä aiheutuneet kustannukset 1.250 euroa ja sen oikeudenkäyntikulut.

Hakijan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena siitä syystä, että tarjouksessa on tarjottu asennusteknisenä ratkaisuna langatonta GSM-tekniikkaan perustuvaa Everon-järjestelmää eikä tarjouspyynnössä nimettyä Dect-järjestelmää (Digital Enhanced Cordless Telecommunications).

Dect-järjestelmän edellyttäminen tarjoajalta on ollut syrjivää ja hankintalain vastaista. Vaatimus on rajoittanut perusteettomasti kilpailua. Tekniset vaatimukset eivät saa syrjiä tiettyjä valmistajia tai tuotteita. Hakijan tarjouksen hylkääminen Dect-järjestelmän puuttumisen vuoksi on ollut hankintalain vastaista.

Hakijan tarjoama ratkaisu sisältää kaikki Dect-järjestelmän ominaisuudet, mutta toimii paikallisen Dect-tukiaseman ulkopuolella tuoden siten merkittävän turvallisuuslisän. Toisin kuin hankintapäätöksessä on virheellisesti todettu, Everon-järjestelmän liittymät sisältyvät hakijan tarjouksen kustannuksiin ja ne veloitetaan ainoastaan ilmoitettujen käyttömaksujen osana. Everon-järjestelmän sisäpuhelumaksut ovat myös hankintapäätöksessä todetusta poiketen osana tarjotun järjestelmän kokonaiskäyttömaksua. Kaikki hälytysten kustannukset sisältyvät ilmoitettuihin maksuihin.

Kokonaiskustannusten osoittamiseksi hankintayksikön on otettava huomioon kaikki tiedossaan olevat kustannukset. Valittu järjestelmä toteutetaan dedikoidulla lankaverkolla, koska hankinta on määritelty Vivago Oy:n järjestelmän mukaisesti. Hankintapäätöksessä ei ole otettu huomioon sitä, että hakijan tarjoama langaton järjestelmä olisi mahdollistanut huomattavan kustannussäästön hankintayksikölle, koska merkittävä osa kaapelointi- ja suunnittelutyökustannuksista ei olisi toteutunut. Näin ollen hintavertailussa muiden tarjousten hintoihin olisi tullut lisätä sähköurakan kaapelointikustannukset kokonaisuudessaan. Hakijan järjestelmä on täysin langaton, eikä vastaavia kustannuksia olisi syntynyt, mikäli hankintayksikkö olisi selvittänyt langattomien verkkojen vaihtoehdot tarjouskilpailun suunnitteluvaiheessa.

Tarjousvertailussa pisteytys on suoritettu syrjivästi. Voittaneen tarjoajan tarjoama järjestelmä on saavuttanut täydet pisteet, koska hankintasuunnitelma on toteutettu voittaneen tarjoajan toimittamien laitespesifikaatioiden ja toimitusehtojen mukaan. Hankinnan kokonaistaloudellista edullisuutta ei ole tarkasteltu ympäristönäkökohdista, teknologisista turvallisuus- ja edistyksellisyysnäkökohdista eikä järjestelmän mukautumisen ja toimintavarmuuden näkökulmasta. Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan halvin ja kokonaistaloudellisesti edullisin.

VASTINE

Pudasjärven kaupunki on vaatinut, että hakemus hylätään ja että hakija velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla korkoineen.

Hankinta on käsittänyt hankintaohjelman mukaisen palvelukotijärjestelmän hankkimisen. Suunnittelussa on käytetty esimerkkijärjestelmänä IST Vivago -palvelukotijärjestelmää. Sanalla ”esimerkkijärjestelmä” on tarkoitettu, että vertailussa hyväksytään myös vastaavat järjestelmät. Tarjouspyynnössä pyydetty palvelukotijärjestelmä on osittain langallinen ja osittain langaton järjestelmä, jossa tukiasemien kaapelointi toteutetaan tietoverkon yleiskaapelointia käyttäen. Dect-puhelinjärjestelmää on käytetty esimerkkinä, jolla on haluttu kertoa tarjoajalle sisäpuhelimien teknisistä vaatimuksista. ETSI:n (European Telecommunications Standards Institute) kehittämä Dect-standardi on langaton telekommunikaatiojärjestelmä, joka käyttää digitaalista radioyhteyttä päätelaitteen ja tukiaseman välillä. Dect-järjestelmä on yleisessä käytössä oleva järjestelmä, jota voivat tarjota useat toimittajat. Kaikki neljä muuta tarjoajaa ovat kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa tarjonneet Dect-järjestelmää.

Hakijan tarjous on suljettu pois tarjousvertailusta, koska tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia. Hakijan tekemä tarjous on käsittänyt täysin langattoman Everon-järjestelmän, joka käyttää GSM-verkossa toimivia puhelimia, sekä langattoman vaihteen. Ratkaisu ei ole toteutukseltaan vastannut tarjouspyynnön hankintaohjelmaa, eikä Dect-puhelimia tai -puhelinjärjestelmää ole sisältynyt tarjoukseen. Hakijan tarjoamat puhelimet ovat operaattorisidonnaisia. Ne toimivat GSM-verkossa ja ovat häiriöherkempiä sekä toimintavarmuudeltaan heikompia kuin Dect-puhelimet.

Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan järjestelmästä arvonlisäveroton kokonaishinta hankintaohjelman mukaisesti toimitettuna ja valmiiksi käyttökuntoon asennettuna sekä yhteystiedot huollosta vastaavalle huoltoliikkeelle tai henkilölle sekä mahdollisen huoltosopimuksen hinta.

Hakijan tarjous ei ole ollut kokonaishinnan osalta tarjouspyynnön mukainen. Hakijan tarjous on käsittänyt tarjouspyynnön vastaisesti tarjotun laitteiston lisäksi järjestelmän käytöstä syntyvät kuukausimaksut järjestelmäasiakkuudesta ja asiakkaiden kokoaikaisen toiminnan etävalvonnasta. Lisäksi hakijan tarjouksessa on ollut hintavarauma. Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut pidättävänsä oikeuden lisätä tukiasemia, mikäli järjestelmässä esiintyy katvealueita. Mahdollisista lisäasennuksista aiheutuvista ylimääräisistä kustannuksista veloitus olisi toteuman mukaan lisättynä 20 prosentin laskutuspalkkiolla. Hakijan tarjousta ei ole voitu vertailla muihin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Hankintayksikkö on hankintapäätöstä tehdessään menetellyt kaikkia tarjoajia kohtaan syrjimättömästi ja tasapuolisesti.

VASTASELITYS

Hakija on esittänyt vastaselityksessään, että voittanut tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, sillä siinä on ollut hintavaraumia ja puutteita.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on 31.3.2009 antamallaan päätöksellä hylännyt hakijan vaatimuksen kysymyksessä olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Vahingonkorvausvaatimuksen tutkiminen

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille tarjouksen tekemisestä aiheutuneita kuluja 1.250 euroa.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 84 §:n mukaan tarjousmenettelystä aiheutuneita kuluja koskevien vahingonkorvaus-vaatimusten osalta toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukainen alioikeus. Hakijan vaatimus tarjouksen laatimiskulujen korvaamisesta on näin ollen vahingonkorvausvaatimuksena jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimuksen huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä hankintalain 44 ja 45 §:ssä säädetään.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Pykälän 3 momentin mukaan teknisissä eritelmissä ei saa mainita tiettyä valmistajaa tai tiettyä alkuperää olevia tavaroita. Teknisessä eritelmässä ei myöskään saa viitata tavaramerkkiin, patenttiin, tuotetyyppiin, alkuperään, erityiseen menetelmään tai tuotantoon siten, että viittaus suosii tai syrjii tiettyjä tarjoajia tai tavaroita. Tällainen viittaus on poikkeuksellisesti sallittu vain, jos hankintasopimuksen kohdetta ei ole mahdollista riittävän täsmällisesti ja selvästi kuvata muutoin. Viittaukseen on liitettävä ilmaisu ”tai vastaava”.

Tarjouspyynnön kohdassa ”1. Tarjouspyynnön kohde” on ilmoitettu seuraavaa: ”Pyydämme tarjoustanne Pudasjärven Hoivakodin palvelukotijärjestelmästä Insinööritoimisto Palosaari Oy:n laatiman hankintaohjelman ja tämän tarjouspyyntöasiakirjan mukaisin varustein ja ehdoin. Suunnittelussa on käytetty esimerkkijärjestelmänä IST Vivago- palvelukoti-järjestelmää. Tarjous tulee antaa IST Vivago- tai vastaavasta palvelukoti-järjestelmästä.”

Hankinnan kohteen tarkempi määrittely on ollut tarjouspyynnön liitteenä olleessa palvelukotijärjestelmän järjestelmäselostuksessa (SÄ 0740, 31.12.2008). Palvelukotijärjestelmän järjestelmäselostuksen kohdassa 1. ”Yleiskuvaus ja järjestelmän toiminta” on muun ohella ilmoitettu, että suunnittelussa on käytetty esimerkkijärjestelmänä IST Vivago -palvelukotijärjestelmää ja että palvelukotijärjestelmä on osittain langallinen ja osittain langaton järjestelmä, jossa tukiasemien kaapelointi toteutetaan tietoverkon yleiskaapelointia käyttäen. Järjestelmäselostuksen mukaan hankittavassa järjestelmässä hoitajakutsut siirtyvät langattomasti asukkaiden rannepainikkeilta järjestelmän tukiaseman kautta puhelinverkkoon ja edelleen hoitajien langattomiin puhelimiin. Järjestelmäselostuksesta on edelleen ilmennyt, että hoitajien käyttöön hankitaan kysymyksessä olevassa hankinnassa langaton puhelinjärjestelmä (Dect), joka liitetään osaksi palvelukotijärjestelmää, ja että langattoman puhelinjärjestelmän hankintaan sisältyy myös puhelinvaihteen hankinta.

Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen ja millaisia ominaisuuksia se hankinnan kohteelta edellyttää. Hankinnan kohdetta ei kuitenkaan saa määritellä mahdollisia tarjoajia syrjivästi tai epätasapuolisesti tai siten, että kilpailun syntyminen estyisi.

Hankinnan kohde on tässä tapauksessa määritelty viittaamalla IST-Vivago -palvelukotijärjestelmään. Tarjouspyynnöstä on kuitenkin selvästi ilmennyt, että kyseinen järjestelmä on vain esimerkkijärjestelmä ja että vastaavien järjestelmien tarjoaminen on sallittua, kunhan ne muuten täyttävät tarjouspyynnössä hankinnan kohteelle esimerkiksi Dect-puhelinjärjestelmän osalta asetetut vaatimukset. Markkinaoikeus katsoo ottaen huomioon, että tarjouspyyntö on mahdollistanut myös muun kuin tarjouspyynnössä esimerkkinä kuvatun järjestelmän tarjoamisen, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankinnan kohteen määrittelemisessä tarjoajia kohtaan syrjivästi tai epätasapuolisesti tai siten, että kilpailun syntyminen olisi estynyt.

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hakijan tarjous

Pudasjärven kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 11.3.2009 § 45 sulkenut hakijan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena sillä perusteella, etteivät tarjotut laitteet ole täyttäneet tarjouspyyntöasiakirjoissa asetettuja vaatimuksia.

Hankinnan kohteena on tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaan ollut osittain langallinen ja osittain langaton järjestelmä, joka sisältää myös puhelinvaihteen hankinnan.

Hakija on tarjouksessaan tarjonnut hankintayksikölle kokonaan langatonta Everon-järjestelmää, jossa puhelinkeskustoiminnot toteutetaan langattomilla ratkaisuilla matkapuhelinten avulla.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen ja millaisia ominaisuuksia se hankinnan kohteelta edellyttää. Hakija ei ole edellä lausutun perusteella tarjonnut hankintayksikölle tarjouspyynnössä edellytetyn mukaista järjestelmää. Markkinaoikeus näin ollen katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut hakijan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyynnössä on edellytetty hinnan ilmoittamisen osalta seuraavaa: ”Tarjouksessa on mainittava arvonlisäveroton kokonaishinta hankintaohjelman mukaisesti toimitettuna ja asennettuna valmiiksi käyttökuntoon sekä käytönopastuksen. Hintavaraumia ei hyväksytä.”

Hakija on ilmoittanut tarjouksessaan seuraavaa: ”Mikäli järjestelmässä esiintyy katvealueita esim. erikoisista rakennusteknisistä ratkaisuista johtuen, pidätämme oikeuden lisätä tukiasemia vaaditun radiopeiton saavuttamiseksi. Mahdollisista lisätilauksista johtuvat ylimääräiset asennus- ja matkakustannukset ja mahdolliset asennus- ja pientarvikkeet toteuman mukaan lisättynä 20% laskutuspalkkiolla. Mikäli toimitus, asennus tai koulutus myöhästyy tai joudutaan tekemään useammassa osassa asiakkaasta johtuvasta syystä (esim. rakentaminen viivästyy), sovelletaan sovittua maksuaikataulua ja mahdollisesti koituneet ylimääräiset kustannukset lisätään laskuun.”

Markkinaoikeus katsoo edellä olevan perusteella, ettei hakijan tarjous ole ollut myöskään hinnan osalta tarjouspyynnön mukainen. Hakija on esittänyt tarjouksessaan kokonaishintaa koskevan hintavarauman, minkä vuoksi hakijan tarjouksen lopullinen kokonaishinta ei ole ilmennyt tarjouksesta eikä ollut edes siitä laskettavissa. Kysymys on ollut tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Näin ollen hankintayksikön olisi tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut sulkea hakijan tarjous myös tällä perusteella tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Voittaneen tarjoajan tarjous

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksessa on tullut ilmoittaa järjestelmän kokonaishinta hankintaohjelman mukaisesti toimitettuna ja asennettuna valmiiksi käyttökuntoon. Palvelukotijärjestelmän järjestelmä-selostuksen kohdassa 3.1 ”Palvelukotijärjestelmän laitteistot” on edellytetty, että järjestelmään sisältyy PC-tietokone/järjestelmän keskusyksikkö. Lisäksi selostuksen kohdassa 3.4 ”Järjestelmän kaapeloinnit” on ilmoitettu, että sähköurakoitsija asentaa järjestelmän kaapeloinnit ja liitäntärasiat sekä kytkee toimittamilleen rasioille päättyvät kaapeloinnit, mutta kaikki muut kytkennät sisältyvät palvelukotijärjestelmän laitetoimitukseen.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan, että sen tarjoama ohjelmisto vaatii toimiakseen oman erillisen PC:n, joka on asennettu verkkoon. Tarjous ei ole siinä ilmoitetun mukaan sisältänyt mahdollisia kiinteistöön tehtäviä kaapelointeja, kojerasioiden kytkentöjä tai asennuksia eikä tarvittavia PC-laitteistoja.

Tarjoajan on edellä lausuttu huomioon ottaen tullut antaa hankintayksikölle tarjouksessaan kokonaishinta valmiiksi käyttökuntoon toimitetusta ja asennetusta järjestelmästä. Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole tältä osin ollut tarjouspyynnössä edellytetyn mukainen. Kysymys on ollut tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Hankintayksikön olisi siten tullut sulkea myös voittaneen tarjoajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattomana.

Johtopäätös

Pudasjärven kaupunki on edellä selostetuin tavoin menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti, kun se on valinnut tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Ottaen huomioon jäljempänä seuraamuksen osalta lausuttu asiassa ei ole tarpeen lausua muista hakijan esittämistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamus

Hankintasopimus on allekirjoitettu, joten ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi enää tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen. Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Näin ollen asiassa ei ole perusteita todeta, että hakijalla olisi ollut virheettömässä menettelyssä todellinen mahdollisuus voittaa kysymyksessä oleva tarjouskilpailu, vaikka myös voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Hakijan hyvitysmaksuvaatimus on tämän vuoksi hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettava ratkaisu ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että sekä hakija että hankintayksikkö saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää tutkimatta Oy Exrei Ab:n hakemuksen siltä osin kuin siinä on vaadittu vahingonkorvauksen määräämistä.

Markkinaoikeus hylkää Oy Exrei Ab:n hakemuksen muilta osin.

Markkinaoikeus hylkää Pudasjärven kaupungin oikeudenkäynti-kulujensa korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Pasi Yli-Ikkelä ja Sami Rautiainen.