MAO:210-211/10

Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä - sairaalan jatkorakentaminen
- hankintamenettelyn keskeyttäminen
- oikeussuojan tarve

Dnrot 559/09/JH ja 13/10/JH
Antopäivä 17.5.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän rakennusjaosto on pyytänyt 16.6.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä nro TP4R2009 kokonaisurakkatarjousta T-sairaalan jatkorakentamisen toisen vaiheen pääurakasta G3. Hankinnasta on julkaistu 16.6.2009 avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän rakennusjaosto on päätöksellään 17.11.2009 § 92 päättänyt siirtyä T-sairaalan jatkorakentamisen toisen vaiheen G3-pääurakkaa koskevassa hankinnassa hankintalain 25 §:n mukaisesti neuvottelumenettelyyn ja julkaista hankinnasta uuden hankintailmoituksen. Päätöksessä on perusteltua menettelyä muun ohella sillä, että kaikki tarjoukset ovat selvästi ylittäneet rakennuttajan hinnoitteleman määräluettelon kustannustason ja että sairaanhoitopiirin valtuuston vahvistama hankkeen kokonaismääräraha on ylittymässä selvästi.

Hankintayksikkö on 9.12.2009 antanut markkinaoikeudelle sitoumuksen siitä, ettei edellä todettua päätöstä panna täytäntöön sinä aikana kun asia on markkinaoikeuden käsiteltävänä.

Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin johtajan edellä mainittuun päätökseen käyttämän otto-oikeuden nojalla Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 22.12.2009 § 209 kumonnut rakennusjaoston päätöksen 17.11.2009 § 92 ja keskeyttänyt T-sairaalan jatkorakentamisen toisen vaiheen G3 pääurakkaa koskevan hankinnan ja päättänyt palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi rakennusjaostolle.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 18,4 miljoonaa euroa.

HAKEMUS ASIASSA 559/09/JH

Palmberg TKU Oy on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän rakennusjaoston päätöksen 17.11.2009 § 92, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä valitsemalla urakoitsijan ilmoittamillaan vertailuperusteilla. Palmberg TKU Oy on vaatinut toissijaisesti, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Palmberg TKU Oy on vaatinut vielä arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 8.188 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on päättänyt siirtyä tarjoukset saatuaan neuvottelumenettelyyn. Syyksi tähän on esitetty se, että käytössä oleva sairaanhoitopiirin valtuuston vahvistama hankkeen kokonaismääräraha on ylittymässä selvästi. Hankintayksiköllä ei ole ollut hankintalain mukaisia perusteita siirtyä hankintalain 25 §:n mukaiseen neuvottelumenettelyyn. Sanotun kaltaiseen neuvottelumenettelyyn voidaan lisäksi siirtyä vain silloin, kun tarjouspyynnön mukaisia sopimusehtoja ei olennaisesti muuteta. Kuitenkin hankintayksikön päätöksen mukaan hankinnan sisältö muuttuu olennaisesti.

Hankintayksikön tavoitteena on järjestää hankintalain vastainen tinkimiskierros, jossa yritetään saavuttaa keinotekoisesti kustannussäästöjä uudella hankintamenettelyllä. Hankintayksikkö olisi voinut edetä hankinnassa neuvottelemalla jo tarjouksen jättäneiden kanssa hankinnan sisällöstä.

Hankintayksikkö ei ole missään vaiheessa esittänyt määrärahan suuruutta tai niiden ilmeistä ylittymistä. Urakkamuodon muuttaminen projektinjohtourakaksi ei lisäksi vaikuta välttämättä mitenkään urakkahintaan.

VASTINE

Hankintayksikkö on ilmoittanut vastineenaan kumonneensa hakemuksen kohteena olevan Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän rakennusjaoston päätöksen 17.11.2009 § 92 ja keskeyttäneensä hankinnan.

HAKEMUS ASIASSA 13/10/JH

Palmberg TKU Oy on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätöksen 22.12.2009 § 209, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavoin jatkamasta hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä valitsemalla urakoitsijan ilmoittamillaan vertailuperusteilla. Palmberg TKU Oy on vaatinut toissijaisesti, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Palmberg TKU Oy on vaatinut vielä arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 4.636 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on kumonnut 17.11.2009 tekemänsä päätöksen neuvottelumenettelyyn siirtymisestä ja keskeyttänyt pääurakkaa koskevan hankinnan. Keskeyttämistä on perusteltu sillä, että neuvottelumenettelyyn siirtyminen johtaisi epätarkoituksenmukaiseen lopputulokseen, tarjousten perusteella talousarvioon varatut määrärahat uhkaavat merkittävästi ylittyä ja että hankinnan tarpeet ovat oleellisesti muuttuneet.

Määrärahojen ylittymisellä tarkoitetaan hakemuksen kohteena olevan osan G ohella myös osien E ja F rakentamista runkoineen ja sivu-urakoineen, joiden lopullinen kokonaiskustannus ei ole ollut hankintayksikön tiedossa. Hankintayksikkö ei ole esittänyt mitään selvitystä määrärahojen ylittymisestä. Hankinnan tarpeet eivät ole myöskään oleellisesti muuttuneet. Hankintayksikkö on jatkanut G3-urakkaan liittyvien erillisten putki-, ilmanvaihto- ja sähköurakoiden hankkeen toteuttamista alkuperäisen tarjouskilpailun perusteella.

Hankintayksikkö on käynnistänyt tarjouskilpailun tarkoituksenaan mitata markkinoiden vallitseva hintataso ilman todellista tarkoitusta ja valmiutta tehdä lopullista hankintaa kyseisen tarjouskilpailun perusteella. Hankintayksikkö ei ole varannut itselleen oikeutta olla toteuttamatta hankintaa määrärahojen ylittämisen vuoksi.

Hankintamenettelyn keskeyttämisen todellisena syynä on ollut hankinnan puutteellinen valmistelu. Keskeyttämisen syynä ei ole ollut mikään objektiivisesti arvioiden kohtuudella ennakoimaton tekijä. Menettely on aiheuttanut tarjoajille taloudellisia menetyksiä heidän joutuessa laatimaan tarjouksia, joiden menestyminen on ollut alusta asti ilmeisen mahdotonta hankintayksikön virheellisen ja hankintalain tarkoituksen vastaisen menettelyn johdosta.

Hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä hankintamenettelyssä.

VASTINE

Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Sairaalakokonaisuutta on rakennettu useammassa vaiheessa vuodesta 2000 lukien. Sairaalan ensimmäinen vaihe valmistui vuonna 2003 ja se muodostui A-, B- ja C-osista. Sairaalan jatkorakentaminen eli T2-vaihe käynnistyi kesäkuussa 2007. T2-vaiheessa rakennetaan D-, G-, E-, ja F-osat ja jo rakennettua B-osaa korotetaan. Kunkin osan toteutus muodostuu useammasta hankinnasta, joita ovat perustamis-, runko-, ja pääurakat, talotekniset urakat ja erillisten kiinteästi rakennukseen asetettavien järjestelmien hankinnat sekä kiintokalusteurakat.

Hankintayksikkö on käyttänyt rakennuskustannusten laskentaan erikoistunutta insinööritoimistoa. Hankkeesta on hankesuunnitteluvaiheessa laskettu tavoitehinta-arvio ja luonnossuunnitteluvaiheessa rakennusosa-arvio, jotta on voitu varmistaa suunnitelmien ja määrärahavarausten oikeellisuus. Eri urakkavaiheiden urakkalaskentaan on laadittu rakennustöiden määräluettelo, jonka kustannuslaskija on hinnoitellut vertailuksi saatuihin urakkatarjouksiin. Toteutuneissa urakoissa hinnoiteltu määräluettelo on vastannut hyvin saatujen urakkatarjousten tasoa.

Toisen vaiheen E-, F- ja G-osien urakat suunniteltiin alun perin toteutettavan monessa eri urakkavaiheessa. G-rakennusosasta pyydettiin ensin urakkatarjoukset perustamisurakasta ja sen jälkeen erillisestä runkourakasta kiinteähintaisena kokonaisurakkana. Hakemuksen kohteena olevasta G-rakennusosan runkourakan jälkeisestä sisävalmistusvaiheen pääurakasta G3 on julkaistu hankintailmoitus 16.6.2009 kiinteähintaisena kokonaisurakkana. Hankintailmoitus on koskenut vain rakennusurakkaa, eikä talotekniikkaurakoita.

Urakkatarjouksia on saatu vain kaksi, joista molemmat ovat ylittäneet selvästi kustannuslaskijan hinnoitteleman määräluettelon hinnan. Aiempien urakoiden määräluetteloiden vastatessa kustannuslaskennassa saatuja tasoja, olivat hakemuksen kohteena olevan urakan kustannukset aiheuttamassa selvän ylityksen hankintayksikön valtuuston hyväksymän hankesuunnitelman kokonaiskustannukseen. Molempien tarjoajien kanssa on käyty lyhyet urakkaneuvottelut, joissa hankkeen kustannusten on kerrottu ylittyvän ja tiedusteltu, sisältyykö urakan määrittelyihin sellaista, joita muuttamalla tarjoushintaa voitaisiin saada alemmaksi. Tarjoajat eivät ole ilmoittaneet tämän olevan mahdollista.

Hankintayksikkö on varannut riittävät määrärahat hankkeen toteuttamiselle. Määrärahat ylittävien tarjousten syynä ovat olleet mahdollisesti hankkeen monimutkaisuudesta johtuvat liialliset riskit urakoitsijalle.

Koko sairaalahankkeen aiemmat rakennusurakat on tähän saakka toteutettu kiinteähintaisina kokonaisurakoina. Myös hakemuksen kohteena oleva G3-pääurakka päätettiin aluksi toteuttaa kiinteähintaisena kokonaisurakkana. Pääurakkaan oli tarkoitus alistaa erillinen talotekniikkaurakka ja muut sivu-urakat sekä rakennuttajan erilliset kiinteistölaiteurakat ja hankinnat sekä kiinteät sairaalalaitteet. Samaan aikaan oli tarkoitus toteuttaa myös E- ja F-osien pääurakka ja talotekniset urakat sekä muut hankinnat siten, että ne valmistuvat samanaikaisesti. Pääurakoitsija olisi kantanut tässä kustannusvastuun edellä mainituista alisteisista urakoista ja hankinnoista sekä hankkeen aikataulusta.

Tarjousten saamisen jälkeen tehdyssä arvioinnissa todettiin, että G3-pääurakan määrittelyihin on ilmeisimmin sisältynyt kohtuuttoman suuria riskejä aikataulun ja työmaan koordinoinnin suhteen lukuisten pääurakkaan alistettavien urakoiden ja hankintojen johdosta. Lisäksi samanaikainen E- ja F-osien rakentaminen ja urakka-alueiden osittainen ristikkäisyys on saattanut aiheuttaa urakkalaskijoille kohtuutonta riskiä. Hankintayksikkö on tämän jälkeen päättänyt muuttaa urakkamuotoa ja siirtyä hankinnassa neuvottelumenettelyyn.

Jatkovalmisteluissa todettiin kuitenkin, että menettely johtaisi epätarkoituksenmukaiseen lopputulokseen, kun E-, F- ja G-osilla olisi eri urakkamuodolla toimivat pääurakoitsijat. Tällöin todettiin, että parhaaseen lopputulokseen päästään, kun myös osien E ja F runko toteutetaan kiinteähintaisena kokonaisurakkana ja sen jälkeen E-, F- ja G-osien sisävalmistusvaiheen työ yhtenä projektinjohtourakkana, johon muut urakat alistetaan. Sairaanhoitopiirin johtaja on tämän jälkeen käyttänyt otto-oikeuttaan ja siirtänyt asian sairaanhoitopiirin hallituksen käsittelyyn, joka on kumonnut neuvottelumenettelyyn siirtymistä koskevan päätöksen, keskeyttänyt hankinnan ja siirtänyt asian uudelleen valmisteltavaksi.

Rakennusjaosto on sittemmin päättänyt valita urakkamuodoksi projektinjohtourakan ja hankintamenettelyksi kilpailullisen neuvottelumenettelyn. Rakennushankkeen E-, F- ja G-osien projektinjohtourakasta on julkaistu hankintailmoitus.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen asiassa 559/09/JH

Palmberg TKU Oy:n hakemuksessa on ensisijaisesti vaadittu, että markkinaoikeus kumoaa Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän rakennusjaoston päätöksen 17.11.2009 § 92 siirtyä T-sairaalan jatkorakentamisen toisen vaiheen G3-pääurakkaa koskevassa hankinnassa hankintalain 25 §:n mukaiseen neuvottelumenettelyyn.

Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 22.12.2009 § 209 kumonnut rakennusjaoston päätöksen 17.11.2009 § 92 neuvottelumenettelyyn siirtymisestä, keskeyttänyt T-sairaalan jatkorakentamisen toisen vaiheen G3 pääurakkaa koskevan hankinnan ja päättänyt palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi rakennusjaostolle.

Hakijan vaatimus markkinaoikeudessa on perustunut siihen, ettei hankintayksiköllä ole ollut hankintalain mukaista syytä siirtyä hankinnassa neuvottelumenettelyyn ja että menettelyn todellisena syynä on ollut järjestää tinkimiskierros.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa ilmoittanut kumonneensa päätöksensä 17.11.2009 § 92 ja keskeyttäneensä hankintamenettelyn. Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksen tultua kumotuksi hakijalla ei ole oikeussuojansa kannalta enää oikeudellista intressiä saada asiassa markkinaoikeuden perusteltua päätöstä 17.11.2009 tehdyn päätöksen osalta. Tämän vuoksi ja ottaen lisäksi huomioon, että hankintayksikön kumottua itse päätöksensä ja päätettyä järjestää asiassa uuden tarjouskilpailun, markkinaoikeus ei enää voi hankintapäätöksen kumoamisen vuoksi myöskään määrätä mitään hakemuksessa tarkoitettua seuraamusta hankintayksikölle, hakijan hakemus asiassa 559/09/JH tulee jättää tutkimatta.

Hankintamenettely asiassa 13/10/JH

Asiassa 13/10/JH on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti kumotessaan Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän rakennusjaoston päätöksen 17.11.2009 § 92 ja keskeyttäessään T-sairaalan toisen vaiheen pääurakkaa G3 koskevan hankinnan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalaissa ei ole nimenomaisia säännöksiä aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisestä. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että arvioitaessa sitä, onko hankintayksikkö keskeyttäessään hankinnan menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, ratkaisevana on pidettävä sitä, onko hankintayksikkö kohdellut ehdokkaita tai tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Korkein hallinto-oikeus on 28.9.2006 antamassaan päätöksessä nro 2514 todennut, ettei hankintayksikön suorittamaa hankintamenettelyn keskeyttämistä voitu pitää julkisista hankinnoista annettujen säännösten vastaisena, kun hankintayksikön suorittama tarjouskilpailun keskeyttäminen oli perustunut todellisiin syihin.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (esimerkiksi asia C-27/98, Fracasso ja Leitschutz, tuomio 16.9.1999, Kok. 1999, s. I-5697, asia C-92/00, HI, tuomio 18.6.2002, Kok. 2002, s. I-5553 sekä asia C-244/02, Kauppatalo Hansel Oy, määräys 16.10.2003, Kok. 2003, s. I-12139) on samoin vakiintuneesti katsottu, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintaviranomaisen on kuitenkin keskeytyspäätöksen tehdessään noudatettava julkisia hankintoja koskevia yhteisön oikeuden perussääntöjä, kuten muun ohella syrjinnän kiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita.

Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 22.12.2009 § 209 kumonnut rakennusjaoston päätöksen 17.11.2009 § 92 ja keskeyttänyt T-sairaalan jatkorakentamisen toisen vaiheen G3 pääurakkaa koskevan hankinnan ja päättänyt palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi rakennusjaostolle. Päätöksessä on perusteltu keskeyttämistä muun ohella sillä, että neuvottelumenettelyyn siirtymisen jälkeen toimintatavaksi valittu projektinjohtourakka johtaisi epätarkoituksenmukaiseen lopputulokseen, koska E- ja F-osien hankintaa ei voitaisi edeltävän avoimen tai rajoitetun menettelyn puuttumisen vuoksi yhdistää uuteen G-osan kilpailutukseen. Tämän on edelleen todettu tarkoittavan sitä, että G-osan urakka tulisi kilpailuttaa eri hankintamenettelyssä kuin muut sisärakentamisen pääurakat, vaikka ne toteutettaisiin samassa urakkamuodossa projektinjohtourakkana. Menettelyä on vielä perusteltu sillä, että saatujen tarjousten perusteella talousarvioon varatut määrärahat uhkaavat merkittävästi ylittyä ja että myös hankinnan tarpeet ovat oleellisesti muuttuneet, jolloin asia on tarpeen valmistella uudelleen.

Hankintayksikkö on vielä vastineessaan markkinaoikeudelle täsmentänyt edellä mainittuja keskeyttämisen perusteluja esittämällä selvitystä hankintamenettelyn valmistelusta, kustannusarvioista sekä hankinnan toteuttamistavoista.

Markkinaoikeus katsoo edellä selostettu huomioon ottaen, että hankintayksiköillä on ollut asiassa perusteltu ja hyväksyttävä syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Asiassa ei ole käynyt muutoinkaan ilmi, että hankintayksikkö olisi keskeyttäessään hankinnan menetellyt hakijaa kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei hankintayksikkö ole menetellyt asiassa hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti hankinnan keskeyttäessään. Hakijan hakemus asiassa 13/10/JH on tämän vuoksi hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön 16.6.2009 päivätyn tarjouspyynnön perustella saadut tarjoukset ovat hankintayksikön ilmoittaman mukaan ylittäneet rakennuttajan hinnoitteleman määräluettelon kustannustason ja sairaanhoitopiirin valtuuston vahvistama hankkeen kokonaismääräraha on ollut siten ylittymässä selvästi.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön on mahdollista siirtyä käsillä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa kaikki tarjoukset ovat ylittäneet hankintaa varten varatut budjettivarat, hankintalain 25 §:n mukaiseen neuvottelumenettelyyn. Mikäli tällaisessa tilanteessa suunnitelmat muuttuisivat tai pienenisivät olennaisesti niin, että jotkin muutkin yritykset kuin tarjouskilpailuun osallistuneet voisivat olla kiinnostuneita, olisi hankinnasta kuitenkin kilpailuttamismahdollisuuksien täysimääräiseksi hyödyntämiseksi julkaistava uusi hankintailmoitus.

Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole kumonnut 17.11.2009 § 92 tekemäänsä päätöstä hakijan hakemuksessaan esittämien väitteiden johdosta. Näin ollen asian 559/09/JH osalta ei ole kohtuutonta, että hakija pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian 13/10/JH lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakija pitää oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeuden jättää hakijan hakemuksen tutkimatta pääasian osalta asiassa 559/10/JH.

Markkinaoikeus hylkää hakijan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen asiassa 559/09/JH.

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen asiassa 13/10/JH.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ville Parkkari.