MAO:205/10

Ilmavoimien esikunta – rahtikontit
- tarjousten täsmentäminen
- tarjousten vertailukelpoisuus

Dnro 245/09/JH
Antopäivä 17.5.2010

HANKINTAMENETTELY

Ilmavoimien esikunta on pyytänyt 9.3.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia rahtikonteista. Hankinnasta on 9.3.2009 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Ilmavoimien esikunta on 7.5.2009 tekemällään päätöksellä valinnut rahtikonttien toimittajaksi Nokian Metallirakenne Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain 15 §:n mukaisen tavara- ja palveluhankintojen kansallisen kynnysarvon.

HAKEMUS

Suomen Vuokrakontti Oy vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Ilmavoimien esikunnan hankintapäätöksen 7.5.2009, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyään ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan sille hyvitysmaksuna 24.322,90 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.490 eurolla korkoineen.

Tarjousten vertailu on suoritettu virheellisesti. Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia rahtikonttien toimittamisesta toimitusehdolla TOP Tikkakoski. Tarjousten jättämiselle annetun määräajan jälkeen hankintayksikkö on puhelimitse pyytänyt tarjoajilta tarkennettuja tarjouksia siten, että toimitusehto on TOP Tampere. Kysymys on ollut siitä, että kontit on haluttu sijoittaa Tikkakosken sijasta Tampereelle. Hankintapäätöksen mukaan Nokian Metallirakenne Oy on kuitenkin valittu rahtikonttien toimittajaksi toimitusehdolla FCA Nokia. Hankintayksikkö on toiminut hankintalain vastaisesti, kun se on valinnut sellaisen tarjouksen, jonka toimitusehto ei ole ollut muutetun tarjouspyynnön mukainen.

Tarjoajille puhelimitse esitetty tarjousten tarkennuspyyntö on koskenut toimitusehdon lisäksi rahtikonttien maalaamista. Hankintayksikkö on pyytänyt hakijaa ilmoittamaan, mikä hintavaikutus tarjoukseen on sillä, että rahtikontit maalataan AN11-maastovärillä. Kyseisen värin maalaaminen edellyttää ennen varsinaista maalaamista konttien pintakäsittelyä. Tarkennettu tarjous on siten tullut antaa kokonaisesta maalausjärjestelmästä useine työvaiheineen. Hankintapäätöksestä ilmenee, että voittanut tarjoaja on tarjonnut erityyppistä maalausta kuin hakija. Hankintapäätöksen mukaan konttien pinnat ainoastaan maalataan vihreällä värillä. Tarjoukset eivät ole olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia eikä voittanut tarjous ole täyttänyt maalaukselle asetettuja vaatimuksia.

Hankintamenettelyn virheellisyys tulee korjata siten, että tarjoajille varataan mahdollisuus jättää yhteismitallinen ja vertailukelpoinen tarjous, Nokian Metallirakenne Oy:n tarjous hylätään tarjouspyynnön vastaisena ja tarjousvertailu suoritetaan tämän jälkeen uudestaan.

VASTINE

Ilmavoimien esikunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Tarjousten vertailu on ollut yhdenvertaista ja syrjimätöntä. Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Hankintayksikön laatimasta tarjousvertailusta ilmenevät sekä alkuperäisen tarjouspyynnön että tarkennetun tarjouspyynnön mukainen tarjousvertailu. Nokian Metallirakenne Oy:n tarjous on ollut halvin molemmissa tarjousvertailuissa.

Tarjousajan päättymisen jälkeen tehty tarjouspyynnön tarkennus TOP Tampere -toimitusehdolla on esitetty kaikille tarjoajille puhelimitse. FCA Nokia -toimitusehto on esiintynyt Nokian Metallirakenne Oy:n tarkennetussa tarjouksessa sen vuoksi, että tämän ehdon mahdollisuus on noussut esille alkuperäiseen tarjoukseen pyydetyssä tarkennuksessa, tarkennukseen liittyvässä puhelinkeskustelussa ja siihen saadussa vastauksessa.

Hankintapäätöksessä on valittu FCA Nokia -toimitusehto siksi, että konttien sopivuus ajoneuvoihin voidaan varmistaa noudon yhteydessä. Kontit haetaan FCA Nokia -ehdossa Nokialta Puolustusvoimien kalustolla. FCA Nokia -toimitusehdon valitseminen on ollut perusteltua konttien sopivuuden lisäksi myös niihin mahdollisesti tarvittavien muutostöiden, valmistuvien konttien toimitusajan pituuden ja pakkaamisen kiireellisyyden takia. Koska halvimman toimittajan toimipaikka on lähellä Puolustusvoimien tukikohtaa, tällaista mahdollisuutta on haluttu myös käyttää. Kyseisen toimitusehdon käyttäminen tarjouspyynnössä olisi sen sijaan ollut muita tarjoajia syrjivää.

Tarjouspyynnön jälkeen tehdyssä tarkennetussa pyynnössä on pyydetty tarjousta lisäksi siten, että rahtikontit maalataan väriin AN11, joka on värisävytunnus tummanvihreälle armeijan naamiovärille. Hankintayksikkö ei ole edellyttänyt tarjoajilta puolustusvoimien standardien mukaista naamiomaalausta, vaan ainoastaan rahtikonttien maalausta pyydetyllä värillä. Kysymys ei ole ollut maalausjärjestelmästä. Nokian Metallirakenne Oy:n täsmennetyn tarjouksen maalausmenetelmä on ollut hankintayksikön edellyttämän mukainen.

LAUSUNTO

Nokian Metallirakenne Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Nokian Metallirakenne Oy:n tarjous on ollut alkuperäisen kirjallisen tarjouspyynnön vastainen siltä osin, kuin Nokian Metallirakenne Oy on toimittanut hankintayksikölle kontin hyväksyntätodistuksen vasta tarjousten jättämiselle annetun määräajan jälkeen. Lisäksi Nokian Metallirakenne Oy:n tarjous on ollut puutteellinen ja epäselvä sen vuoksi, että hankintayksikkö on joutunut tiedustelemaan siltä erikseen, sisältyvätkö sen tarjoukseen myös kuivailma- ja kosteusmittariliitännät. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että kyseiset liitännät hinnoitellaan tarjouksessa erikseen.

Hankintailmoituksessa on nimenomaisesti kielletty vaihtoehtoisten tarjousten jättäminen. Hankintayksikkö ei ole pyytänyt tarkennetussa tarjouspyynnössä tarjouksia toimitusehdolla FCA Nokia vaan toimitusehdolla TOP Tampere. Nokian Metallirakenne Oy:n tarjoama toimitusehto on siten ollut tarjouspyynnön vastainen. Lisäksi Nokian Metallirakenne Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen rahtikonttien maalaamisen osalta, koska tarjous ei ole sisältänyt pintakäsittelyä.

Nokian Metallirakenne Oy:n tarjous ja tarkennettu tarjous ovat sisältäneet useita puutteita ja epäselvyyksiä, minkä takia hankintayksikkö on joutunut esittämään sille sekä sähköpostitse että puhelimitse tiedusteluja. Tämä osoittaa, että Nokian Metallirakenne Oy ei ole jättänyt määräaikaan mennessä tarjouspyyntöä vastaavaa tarjousta.

Hankintayksikkö on antanut perusteettomasti Nokian Metallirakenne Oy:lle useita mahdollisuuksia korjata ja tarkentaa tarjoustaan. Osa tarkennuksista on saatu suullisesti puhelimitse. On selvää, että näiden tarkennusten todentaminen jälkikäteen on täysin mahdotonta. Rahtikonttien maalaamisen osalta hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnön tarkennuksista tarjouksen jättäneille toimittajille niin epäselvästi ja tulkinnanvaraisesti, etteivät tarkennetut tarjoukset ole olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tähän liittyvä hintavaikutus on ollut merkittävä.

Hankintayksikkö on jättänyt hankinnasta vain kansallisen hankintailmoituksen, vaikka jätetyt tarjoukset osoittavat selkeästi, että hankintayksikön olisi tullut jättää hankinnasta EU-hankintoja koskeva ilmoitus.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on päätöksellään 1.6.2009 kieltänyt Ilmavoimien esikuntaa väliaikaisesti tekemästä hankintasopimusta tai muutenkaan panemasta täytäntöön Ilmavoimien esikunnan rahtikonttien hankintaa koskevaa päätöstä 7.5.2009. Väliaikainen kielto on määrätty noudatettavaksi 20.000 euron sakon uhalla.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankinnan arvo ja hankintailmoituksen julkaiseminen

Hakija on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on julkaissut hankinnasta vain kansallisen hankintailmoituksen eikä EU-hankintailmoitusta.

Hankintalain 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa.

Hankinnan kohteena on hankintailmoituksen ja 9.3.2009 päivätyn tarjouspyynnön mukaan ollut 20 tarjouspyyntöasiakirjoissa määritellyn rahtikontin hankinta. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta, joiden arvonlisäverottomat kokonaishinnat ovat olleet 108.000 euroa, 114.800 euroa ja 139.400 euroa.

Hankintalain 16 §:n 1 momentin 1 kohdassa tavara- ja palveluhankinnoille säädetty EU-kynnysarvo on ajalla 1.1.2008–31.12.2009 ollut 133.000 euroa.

Saatujen tarjousten arvo huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut perustellusti ennakoida hankinnan arvonlisäverottoman kokonaisarvon jäävän alle EU-kynnysarvon. Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt hankintailmoituksen julkaisemisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Nokian Metallirakenne Oy:n alkuperäisen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hakija on esittänyt, että Nokian Metallirakenne Oy:n ennen tarjouspyynnön täsmentämistä antama tarjous on ollut 9.3.2009 päivätyn kirjallisen tarjouspyynnön vastainen, koska Nokian Metallirakenne Oy on toimittanut hankintayksikölle kontin hyväksyntätodistuksen vasta tarjousten jättämiselle annetun määräajan jälkeen ja koska yhtiön tarjouksessa ei ole tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti ollut erikseen hinnoiteltu kuivailma- ja kosteusmittariliitäntöjä.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnössä 9.3.2009 on määritelty hankinnan kohteena olevien konttien ulkomitat, paino sekä ne standardit, hyväksynnät ja koestukset, jotka rahtikonttien on tullut täyttää. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu myös varustelu, joka konteissa on oltava. Hinta on tullut ilmoittaa kiinteänä tarjouspyynnön kohdan 1 mukaisesti eriteltynä. Tarjouspyynnön kohdassa 1 on määritelty hankinnan kohde seuraavasti: ”Rahtikontteja koukkutartunnalla 20 kpl.” Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty kontin hyväksyntätodistuksen liittämistä mukaan tarjoukseen.

Nokian Metallirakenne Oy on ilmoittanut tarjouksessaan tarjoavansa hankintayksikölle 20 kappaletta rahtikontteja tarjouspyynnön teknisen spesifikaation mukaisesti valmistettuna ja varusteltuna. Tarjouksessa on ilmoitettu kontin arvonlisäveroton kappalehinta. Markkinaoikeus katsoo, että vaikka Nokian Metallirakenne Oy:n tarjouksessa ei ole nimenomaisesti mainittu standardeja, jotka tarjotut kontit täyttävät, tai lueteltu konttien tarkempaa varustelua, hankintayksikkö on voinut Nokian Metallirakenne Oy:n tarjouksen perusteella luottaa tarjoajan ilmoitukseen asetettujen vaatimusten täyttymisestä. Myös tarjouksen kiinteä kokonaishinta on ollut Nokian Metallirakenne Oy:n tarjouksen perusteella laskettavissa. Nokian Metallirakenne Oy:n tarjous ei näin ollen ole ollut tarjouspyynnön vastainen.

Tarjouspyynnön suullinen täsmentäminen

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 70 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö ja siihen perustuvat tarjoukset on tehtävä kirjallisesti. Tarjouspyyntö ja tarjoukset voidaan tehdä suullisesti vain poikkeuksellisesti neuvottelumenettelyssä ja suorahankinnassa, kuten erityisen kiireellisessä hankinnassa, jos kirjallinen menettely ei perustellusti ole tarkoituksenmukaista. Jos tarjouspyyntöä tai tarjouksia ei ole laadittu kirjallisesti, tarjoajien kanssa käytävistä neuvotteluista tulee pitää pöytäkirjaa, josta ilmenevät menettelyn kulkuun ja tarjoajien asemaan vaikuttavat tiedot.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö voi sinänsä täsmentää tarjouspyyntöään ja pyytää tarjoajia tällä perusteella tarkentamaan tarjouksiaan. Toimenpide ei kuitenkaan saa vaarantaa hankintalain 2 §:n 1 momentissa asetettua tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun velvoitetta. Hankintayksikön tulee tiedottaa kaikille tarjoajille tasapuolisesti tarjouspyynnön täsmentämisestä ja varata yhtäläiset mahdollisuudet reagoida täsmennyksiin. Menettely ei saa myöskään johtaa siihen, että tarjoajalle annettaisiin mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjoukset saatuaan pyytänyt puhelimitse tarjouksen jättäneitä kolmea tarjoajaa tarkentamaan tarjouksia ilmoittamalla hankintayksikölle hintavaikutuksen siitä, että rahtikontit toimitetaan toimitusehdolla TOP Tampere ja maalataan AN11-maastovärillä.

Hankintayksikkö ei ole saadun selvityksen mukaan tiedottanut tarjoajille yhdenmukaisesti toimitusehdon muutoksesta eikä varannut tarjoajille tältä osin yhtäläistä mahdollisuutta reagoida tarjouspyynnön muuttamiseen. Rahtikonttien maalaamisen osalta asiassa ei ole hankintayksikön suullisen menettelyn vuoksi mahdollista arvioida, mikä on ollut täsmennetyn tarjouspyynnön tarkka sisältö.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä oleva hankinta on ollut luonteeltaan sellainen, ettei tarjoajille suullisesti esitetyillä tarjouspyynnön muutoksilla ole voitu varmistaa sitä, että tarjoajat saavat yhtäläiset tiedot hankinnan kohteesta ja muista tarjouskilpailuun vaikuttavista seikoista. Tarjouspyynnön suullinen täsmentäminen ei näin ollen ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa eikä tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Johtopäätös

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamus

Markkinaoikeus on päätöksellään 1.6.2009 kieltänyt Ilmavoimien esikuntaa väliaikaisesti tekemästä hankintasopimusta tai muutenkaan panemasta täytäntöön Ilmavoimien esikunnan rahtikonttien hankintaa koskevaa päätöstä. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintamenettelyn virheellisyys on johtunut siitä, että hankintayksikkö on menetellyt tarjouspyynnön täsmentämisessä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen vastaisesti. Hankintapäätöksen mukaan hankinnan kohde on haluttu muuttaa alkuperäisessä kirjallisessa tarjouspyynnössä määritellystä hankinnan kohteesta siten, että kontin värin on haluttu olevan sama kuin muissakin Ilmavoimien ajoneuvoissa ja konttien sijaintipaikkakunnaksi on päätetty Tampere. Markkinaoikeus katsoo, että sanotun sisältöisen hankinnan virheellisyyttä ei ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin, että hankintayksikkö järjestää kyseisestä hankinnasta, mikäli se aikoo edelleen toteuttaa hankinnan julkisena hankintana, uuden tarjouskilpailun.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut hankintayksikön virheellisestä menettelystä. Näin ollen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut, ja hankintayksikkö saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Suomen Vuokrakontti Oy on arvonlisäverollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Ilmavoimien esikunnan päätöksen 7.5.2009 rahtikonttien hankinnasta ja kieltää Ilmavoimien esikuntaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Edellä määrätty kielto korvaa markkinaoikeuden 1.6.2009 asiassa määräämän väliaikaisen kiellon.

Markkinaoikeus velvoittaa Ilmavoimien esikunnan korvaamaan Suomen Vuokrakontti Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Pasi Yli-Ikkelä ja Perttu Koivula.