MAO:218/10

Karjalohjan kunta - koulu- ja askartelutarvikkeet
- epäselvä tarjouspyyntö
- tarjousten vertailu

Dnro 110/09/JH
Antopäivä 18.5.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Karjalohjan kunta on yhdessä Nummi-Pusulan, Siuntion ja Vihdin kuntien sekä Lohjan ja Karkkilan kaupunkien kanssa pyytänyt 17.11.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kouluihin ja päiväkoteihin hankittavista koulu- ja askartelutarvikkeista lukuvuosille 2009-2010 ja 2010-2011. Tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus jatkaa sopimusta lukuvuodelle 2011-2012. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Karjalohjan kunnan opetuslautakunta on päätöksellään 24.2.2009 § 5 valinnut koulu- ja askartelutarvikkeiden toimittajaksi Paperipalvelu X ja Y -nimisen avoimen yhtiön.

Oy Lindell Ab on tehnyt edellä mainitusta hankintapäätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka Karjalohjan kunnan opetuslautakunta on päätöksellään 17.3.2009 § 14 hylännyt.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu kokonaisarvo ilman arvonlisäveroa on ollut 1.354.000 euroa optiovuosi mukaan luettuna.

Karjalohjan kunta on 17.3.2009 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Oy Lindell Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Karjalohjan kunnan opetuslautakunnan päätöksen 24.2.2009 § 5 ja velvoittaa Karjalohjan kunnan korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 12.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla.

Hankintayksikkö on menetellyt tarjousvertailussa hankintalainsäädännön vastaisesti. Hankintayksikkö on perustanut hintavertailun sellaisiin tekijöihin, joilla ei ole ollut mitään tekemistä tarjoajien tarjousten kanssa. Lisäksi hankintayksikkö on käyttänyt vertailuhinnan muodostamisessa laskukaavaa, joka on johtanut siihen lopputulokseen, että vertailussa kallein tarjous on saanut suhteettoman paljon etua muiden tarjousten kustannuksella.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouksen valintaperusteet” on todettu vertailuhinnan muodostamisesta ja siinä huomioon otettavista hintakomponenteista seuraavaa: ”Kokonaistaloudelliseen edullisuuteen sisältyy hintatekijät ja toiminnalliset ja muut tekijät, jotka on kuvattu jäljempänä. Vertailu suoritetaan tarjousliitteessä lueteltujen nettohinnoiteltujen yleisimpien koulu- ja askartelutarvikkeiden kesken ja tuoteluettelo/hinnastotuotteista valittujen tuotteiden kesken.” Näin ollen hintavertailussa olisi tullut käyttää tarjousliitteessä ilmoitettujen nettohinnoiteltujen tuotteiden hintaa sekä mahdollisten erikseen ennen tarjousten avaamista ilmoitettujen tuoteluettelo/hinnastotuotteiden hintoja. Vertailuhinta olisi myös tullut muodostaa näistä hinnoista.

Hankintayksikkö on kuitenkin ottanut vertailuhinnan muodostamisessa huomioon hankintamenettelyyn osallistuneiden hankintayksiköiden tarjouskilpailun kohteena olevien tuotteiden hankintaan varatut määrärahat. Hankintayksikkö on vähentänyt edellä mainituista määrärahoista kunkin tarjoajan osalta tämän tarjousliitteen mukaisen hintakorin yhteishinnan. Jäljelle jääneestä erotuksesta hankintayksikkö on vähentänyt kunkin tarjoajan osalta tämän ilmoittaman alennusprosentin tai sen keskiarvon ja saanut näin ilmoituksensa mukaan muiden kuin tarjousliitteessä mainittujen tuotteiden hinnan. Edelleen tähän summaan on lisätty aikaisemmin vähennetty tarjousliitteen kokonaishinta ja näin saatu vertailussa käytetty vertailuhinta.

Edellä kuvatun hintavertailun käyttäminen on johtanut virheelliseen ja julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) tavoitteiden vastaiseen lopputulokseen. Hankintayksikkö ei ole myöskään tarjouspyynnössä ilmoittanut käyttävänsä alennusprosentteja vertailussa, joten menettely on siltäkin osin ollut virheellistä.

Virheettömässä hintavertailussa vertailuhinta olisi muodostettu tarjousliitteen mukaisten nettohintaisten tuotteiden kokonaishinnasta, koska hinnasto/tuoteluettelotuotteita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä. Virheettömässä menettelyssä hakija olisi voittanut tarjouskilpailun.

VASTINE

Karjalohjan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on tarjousvertailua tehdessään pyrkinyt tarjoajien tasapuoliseen ja syrjimättömään kohteluun. Tarjouspyynnössä on todettu, että vertailu suoritetaan nettohinnoiteltujen tuotteiden ja tuoteluettelo/hinnastotuotteiden kesken. Vertailua ei siten ole voitu tehdä pelkästään nettohinnoiteltujen tuotteiden kesken.

Hintavertailu on suoritettu tarjouspyynnön mukaisesti hintatarjouslomakkeessa lueteltujen nettohinnoiteltujen yleisimpien koulu- ja askartelutarvikkeiden sekä tuoteluettelo/hinnastotuotteiden kesken. Kaikki hintavertailussa käytetyt tiedot ovat löytyneet hankintailmoituksesta, tarjouspyynnöstä tai tarjouspyynnön liitteistä.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouksen valintaperusteet” on todettu seuraavaa: ”Tarjouskilpailun valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus sekä erityisesti arvioitavat asiat. Kokonaistaloudelliseen edullisuuteen sisältyy hintatekijät ja toiminnalliset ja muut tekijät, jotka on kuvattu jäljempänä. Vertailu suoritetaan tarjousliitteessä lueteltujen nettohinnoiteltujen yleisimpien koulu- ja askartelutarvikkeiden kesken ja tuoteluettelo/hinnastotuotteista valittujen tuotteiden kesken. Soveltuvuutta ja tuotteiden vertailukelpoisuutta arvioidaan mm. tuotenäytteiden perusteella.”

Tarjouspyynnössä on lisäksi pyydetty tarjoajia ilmoittamaan nettohinnoiteltujen yleisimpien koulu- ja askartelutarvikkeiden hinnat sekä alennusprosentit muille kuin nettohinnoitelluille tuotteille tarjouspyynnön liitteenä olleella hintatarjouslomakkeella. Kyseisessä lomakkeessa on myös ilmoitettu nettohinnoiteltujen tuotteiden arvioidut vuosiostojen määrät.

Tarjouspyynnössä ei ollut määritelty hintavertailussa huomioon otettavia tuoteluettelo/hinnastotuotteita. Koska tarjoajien tuotevalikoimat vaihtelivat paljon toisistaan, vertailun lähtökohdaksi ei voitu ottaa tarjoajien koko tuotevalikoimaa tai hinnastoja. Tarjoajien oikeudenmukaisen ja syrjimättömän kohtelun takaamiseksi vertailukohdaksi on otettu vuosihankinnan arvo, koska se oli ilmoitettu tarjouspyynnössä ja oli tarjoajien tiedossa.

Tarjouspyynnössä ei ollut myöskään määritelty tuoteluettelo/hinnastotuotteille kapasiteettia tai vuosihankinnan arvoa, joiden perusteella olisi pystytty määrittelemään tuoteryhmien keskinäinen painoarvo. Kysymyksessä olevien tietojen puuttuessa hankintayksikkö on arvioinut kaikki tuoteryhmät samanarvoisiksi ja määrittänyt alennusprosenttien keskiarvon.

Hakijan olisi tarjouspyynnön perusteella pitänyt ymmärtää, että alennusprosentteja tullaan käyttämään tuoteluettelo/hinnastotuotteiden hintavertailussa.

LAUSUNTO

Paperipalvelu X ja Y avoin yhtiö ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintalain 62 §:n 3 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden suhteellisen painotuksen ilmaiseminen ei ole perustellusti mahdollista, vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp, s. 105) on 62 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa mainittu muun ohella, että vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hinnat” on todettu seuraavaa:

”Nettohinnoiteltujen tuotteiden hinnat (alv. 0) tulee tarjota liitteenä olevalla tarjouslomakkeella Excel-tiedostona (”Koulu- ja askartelutarvikkeiden hintatarjouslomake”). Hintatarjouslomakkeen kaikkien hintojen on oltava voimassa 28.2.2011 saakka. Määräaikaan sidottuja erikoisalennuksia ei hyväksytä tarjouksessa.

Muut kuin liitteessä mainitut tuotteet tarjotaan tuotekuvasto/hinnaston hintoina tarjotulla alennusprosentilla alennettuna (sama hintatarjouslomake kuin edellä). Tuotekuvasto/kaikkien hinnastohintojen on oltava voimassa 28.2.2011 saakka ja tarjotut alennusprosentit on oltava voimassa koko sopimuskauden 28.2.2011 saakka. Määräaikaan sidottuja erikoisalennuksia ei hyväksytä tarjouksessa.

Tarjottujen hintojen ja alennusehtojen on oltava sitovia hankintaerän koosta riippumatta.

Hintojen tulee olla kiinteät koko sopimuskauden ajan (sopimuskaudet 1 ja 2). Tarjoajalla on mahdollisuus hinnantarkistuksiin vuoden 2011 (optiovuosi 1:n osalta perustellusta (mm. valuuttakurssimuutokset) syystä, jos ostajat sen hyväksyvät.

Ostaja pidättää oikeuden tilata myös muita kuin tarjottuja tuotteita.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjousten valintaperusteet” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjouskilpailun valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus sekä erityisesti arvioitavat asiat. Kokonaistaloudelliseen edullisuuteen sisältyy hintatekijät ja toiminnalliset ja muut tekijät, jotka on kuvattu jäljempänä. Vertailu suoritetaan tarjousliitteessä lueteltujen nettohinnoiteltujen yleisimpien koulu- ja askartelutarvikkeiden kesken ja tuoteluettelo/hinnastotuotteista valittujen tuotteiden kesken. Soveltuvuutta ja tuotteiden vertailukelpoisuutta arvioidaan mm. tuotenäytteiden avulla.

Painoarvot:

Hintatekijät, painoarvo 65 % (65 pistettä):
Hinnan painoarvo on 60 % (60 p)
Maksuaika 5 % (5 p)

Halvin vertailukelpoinen hinta (lasketaan kaavalla: 60xhalvin hinta jaettuna tarjotulla hinnalla) ja paras maksuaikatarjous (laskettu käyttäen 12 kk:n euriboria, käteisalennus otettu huomioon 14 pv:n osalta), saa maksimipisteet, muut suorassa suhteessa vähemmän (30 pv netto 5 p, 21 pv netto % 3 p ja 14 pv ./. 3 % 2 p).

Toiminnalliset ja muut tekijät, painoarvo 35 % (35 pistettä):

(– –)”

Tarjouspyynnössä on edellä mainitulla tavalla ilmoitettu, että muut kuin tarjouspyynnön liitteessä mainitut tuotteet tarjotaan tuotekuvasto/hinnaston hintoina alennusprosentilla alennettuina. Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyynnössä ole kuitenkaan tarkemmin esitetty, mitä hankittavat tuotekuvasto/hinnastotuotteet ovat, eikä tarjouspyynnössä ole ilmoitettu näiden tuotteiden pakkauskokoja tai muutoinkaan niiden hankintamääriä. Hankintayksikön saamat tarjoukset ovat vaihdelleet tuotevalikoimiltaan huomattavasti toisistaan.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei edellä mainitut seikat huomioon ottaen ole ollut tältä osin omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa.

Hankintapäätöksessä on todettu hintavertailun osalta seuraavaa:

”Halvimman vertailukelpoisen hinnan osalta tarjousten vertailu suoritettiin tarjousliitteessä lueteltujen nettohinnoiteltujen yleisimpien koulu- ja askartelutarvikkeiden kesken tarjoajien ilmoittamien hintojen perusteella. Tuoteluettelo/hinnastotuotteista valittujen tuotteiden hintojen arvioinnissa käytettiin toimittajien ilmoittamia alennusprosentteja. Koska eri tuoteryhmille ei oltu määritelty painotusta tai tuoteryhmäkohtaista euromäärää, on vertailussa käytetty tarjoajien ilmoittamia eri tuoteryhmien alennusprosenttien keskiarvoa: Lindell Oy 15 %, Paperipalvelu 17,22 % ja Printel Oy 15 %. Tarjouspyynnössä todetaan vuosiostojen määräksi 454.800 euroa. Kun tästä summasta vähennettiin kunkin tarjoajan nettohinnoiteltujen tuotteiden osuus, saatiin tuoteluettelo/hinnastotuotteiden osuudet. Kun laskettiin yhteen nettohinnoiteltujen yleisimpien koulu- ja askartelutarvikkeiden hinnat ja tuoteluettelo/hinnastotuotteiden hinnat, saatiin vuosihankinnan kokonaisarvo, joiden pohjalta pisteytys on tehty.”

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hintavertailu suoritetaan tarjousliitteessä lueteltujen nettohinnoiteltujen yleisimpien koulu- ja askartelutarvikkeiden kesken ja tuoteluettelo/hinnastotuotteista valittujen tuotteiden kesken. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjoajien tulee ilmoittaa tuoteluettelo/hinnastotuotteiden hinnat tarjotulla alennusprosentilla alennettuina.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella hankintayksikkö on tehnyt hintavertailun siten, että tarjouspyynnössä ilmoitetusta vuosiostojen arvosta on vähennetty kunkin tarjoajan nettohinnoiteltujen tuotteiden osuus. Näin on hankintayksikön mukaan saatu tuoteluettelo/hinnastotuotteiden osuus. Tästä osuudesta on vähennetty keskimääräinen tuoteluettelo/hinnastotuotteiden alennus. Tämän jälkeen on laskettu yhteen nettohinnoiteltujen tuotteiden hinnat ja edellä mainitulla tavalla laskettu tuoteluettelo/hinnastotuotteiden osuus. Näin on hankintayksikön mukaan saatu vuosihankinnan kokonaisarvo, jonka pohjalta pisteytys on tehty.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat ovat sinänsä tarjouspyynnön perusteella voineet tarjouksia laatiessaan varautua siihen, että tuoteluettelo/hinnastotuotteiden hintavertailussa tullaan ottamaan huomioon tarjoajien ilmoittamia alennuksia. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan tarkemmin yksilöity, miten tuoteluettelo/hinnastotuotteiden osalta hintavertailu tullaan tekemään. Siten myöskään tarjoajat eivät ole tarjouspyynnön perusteella voineet tarjouksia tehdessään tietää, kuinka tuoteluettelo/hinnastotuotteiden hintoja tullaan vertailemaan ja millä tavoin näiden tuoteluettelo/hinnastotuotteiden tuoteryhmittäin ilmoitetut alennusprosentit tullaan ottamaan vertailussa huomioon. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöä on tältäkin osin pidettävä puutteellisena, eikä se ole ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia.

Edellä kuvattua hintavertailussa käytettyä vuosihankinnan kokonaisarvon laskutapaa ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä tarjouksen vertailuhinnan laskemisessa huomioon otettavaksi seikaksi. Tarjouspyynnössä ilmoitettu vuosiostojen määrä osoittaa hankinnan ennakoitua arvoa, mikä on kuitenkin saatujen tarjousten välillä tehtävästä hintavertailusta erillinen seikka, eikä sen perusteella voida laskea sitä hintaa, jolla tarjoaja on tarjonnut tuotteitaan. Hankintayksikön tekemä hintavertailu ei ole perustunut tarjousten todellisiin hintaeroihin. Hankintayksikkö on lisäksi käyttänyt nettohinnoiteltujen tuotteiden yhteishinnan laskemisessa osin eri hankintamääriä kuin tarjouspyynnön liitteessä on tarjoajille ilmoitettu.

Hankintayksikön menettely ei ole edellä mainituilta osin ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hintavertailussa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Hankintayksikkö on edellä todetuin tavoin menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Seuraamus

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty eikä hankintapäätöstä muutoinkaan pantu täytäntöön. Hankintapäätös ja hakijan oikaisuvaatimuksen johdosta annettu päätös voidaan näin ollen kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää. Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut puutteellinen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleenkin toteuttaa koulu- ja askartelutarvikkeita koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on siten velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Karjalohjan kunnan opetuslautakunnan päätökset 24.2.2009 § 5 ja 17.3.2009 § 14 sekä kieltää Karjalohjan kuntaa tekemästä sanottujen päätösten perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöksiä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 2.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Karjalohjan kunnan korvaamaan Oy Lindell Ab:n oikeudenkäyntikulut 700 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Ville Parkkari ja Perttu Koivula.