MAO:228/10

Itä-Suomen yliopisto - eläinhallintajärjestelmä –ohjelmisto
- kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet

Dnro 585/09/JH
Antopäivä 24.5.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kuopion yliopisto on pyytänyt 30.10.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia eläinhallintajärjestelmä -ohjelmistosta yliopiston koe-eläinkeskuksen käyttöön. Hankinnasta on 2.11.2009 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta.

Kuopion yliopisto on päätöksellään 2.12.2009 hyväksynyt hankinnan toimittajaksi Finnish Net Solutions Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 56.900 euroa.

Joensuun ja Kuopion yliopistot yhdistyivät 1.1.2010 Itä-Suomen yliopistoksi.

Itä-Suomen yliopisto on ilmoittanut 8.1.2010 markkinaoikeudelle, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian.

HAKEMUS

Cidercone Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kuopion yliopiston 2.12.2009 tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön suorittamaan uuden tarjousvertailun. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 61.355 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.860 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, koska tarjouspyynnössä ei ole yksilöinyt niitä seikkoja, joihin kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteen ”esteettiset tai toiminnalliset ominaisuudet” osalta kiinnitetään tarjousten vertailussa huomiota. Tarjoajien tiedossa ei siten ole ollut, millä perusteella esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia arvioidaan. Hankintayksikkö ei ole vastannut hakijan vertailuperusteen sisältöä koskevaan selvityspyyntöön.

Hankintapäätöksessä ei ole perusteltu mihin konkreettisiin tarjouspyynnössä ilmenneisiin seikkoihin suoritettu vertailu on perustunut ”toimitusajan” osalta. Pisteytysperusteita ei ole selitetty etukäteen tarjouspyynnössä. Myöskään esteettisten ja toiminnallisten ominaisuuksien vertailu osalta hankintapäätöksessä ei ole esitetty perusteluja.

Tarjousten vertailu on ollut hakijaa syrjivää. Finnish Net Solutions Oy on saanut enemmän pisteitä kuin sen olisi tarjouksen perusteella pitänyt saada. Finnish Net Solutions Oy:n tarjouksessa ilmoitettu kuukausittainen lisenssi- ja ylläpitopalvelumaksu sisältää vain valmiuden tukipalveluun ja ylläpitotöihin ja järjestelmän käyttöpalvelun toimittajan palvelimella. Tarjouksen käyttökustannusten vertailussa ei ole huomioitu varsinaisien tuki- ja ylläpitopalveluiden hintaa. Lisäksi voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen.

VASTINE

Itä-Suomen yliopisto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Cidercone Oy:n hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen asianosais- ja oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä tarjouksen valintaperusteeksi kokonaistaloudellisen edullisuuden, jonka vertailuperusteiden keskinäiset painoarvot on ilmoitettu tarjouspyynnössä prosenttilukuina. Koska kyseessä on kansallinen hankinta, hankintalain vaatimus on näin ollen jopa ylitetty. Toimitusajan osalta hankintayksikkö ei ole pitänyt tarpeellisena ilmoittaa tarjouspyynnössä tarkempia alakriteereitä.

Hankintayksikkö ei ole vastannut hakijan tiedusteluihin, koska hankintayksikkö on halunnut kohdella tarjoajia tasapuolisesti. Tarkempien pisteytysperusteiden ilmoittaminen yhdelle hakijalle olisi asettanut muut hakijat epäedullisempaan asemaan.

Hankintayksiköllä on oikeus määrittää tarjousten käsittelyssä käytettävät valintaperusteet. Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä on riittävällä tarkkuudella ilmoitettu se kokonaisuus eri osineen, jolla järjestelmän toiminnallista sisältöä ja toimivuutta tullaan arvioimaan. Sekä hakijalla että tarjouskilpailun voittaneella tarjoajalla on vahva kokemus nyt kyseessä olevasta järjestelmästä.

Finnish Net Solutions Oy on esittänyt riittävät tiedot tarjoamastaan järjestelmästä ja toiminnallisia ominaisuuksia on kuvattu useissa tarjouksen kohdissa. Finnish Net Solutions Oy:llä on ollut hakijan tavoin valmis asiakaskohtaisesti räätälöitävä järjestelmä. Finnish Net Solutions Oy:n tarjous ei ole ollut hakijan esittämällä tavoin tarjouspyynnön vastainen, koska tarjouksessa on ilmoitettu palvelun hinnoittelu ja vaaditut palvelut ovat sisältyneet tarjoukseen.

LAUSUNTO

Finnish Net Solutions Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakijan hakemuksen. Hankintayksikkö on vertaillut tarjouksia tarjouspyynnön mukaisesti, oikein ja perusteellisesti. Finnish Net Solutions Oy:n tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Tarjottu ylläpitopalvelu kattaa tarjouspyynnössä edellytetyt palvelut. Tarjouksen ohessa on lisäksi toimitettu hankintayksikölle käyttöoikeudet kaikki ominaisuudet esittelevään järjestelmän kokeiluversioon.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään todennut muun ohella, että hankintayksikkö ei ole yksilöinyt konkreettisia tarjousten vertailuperusteiden arviointikriteereitä eikä hankintapäätöksessä ole perusteltu, mihin konkreettisiin tarjouspyynnössä ilmenneisiin seikkoihin suoritettu tarjousvertailu on perustunut esteettisten ja toiminnallisten ominaisuuksien osalta. Valintaperusteen suuren painoarvon vuoksi puute on merkittävä.

LISÄLAUSUNTO

Finnish Net Solutions Oy on antanut lisälausunnon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Tarjouspyyntö ja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet

Hakija on esittänyt hankintayksikön menetelleen virheellisesti, koska tarjouspyynnössä ei ole yksilöinyt niitä seikkoja, joihin kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteen ”esteettiset tai toiminnalliset ominaisuudet” osalta kiinnitetään tarjousten vertailussa huomiota.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintalain 69 §:n 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste, sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Lainkohdan esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, hankintayksikön tulisi noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita. Hankintayksikkö voisi harkita kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet, joiden on kuitenkin liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja taloudellisesti merkityksellisiä.

Hankintayksikkö on pyytänyt 30.10.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia eläinhallintajärjestelmästä yliopiston koe-eläinkeskuksen käyttöön. Hankintayksikkö on ilmoittanut, että järjestelmällä on voitava kerätä ja säilyttää tietoa sekä tuottaa tarvittavia raportteja ja yhteenvetoja koe-eläinkeskuksen eläimistä, asiakkaista ja tutkimuksista sekä hoitaa tarvittava laskutus Itä-Suomen yliopiston laskutusjärjestelmään.

Tarjouspyynnössä tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi hinta 40 prosentin painoarvolla, toimitusaika 10 prosentin painoarvolla ja esteettiset tai toiminnalliset ominaisuudet 50 prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa ”järjestelmältä vaadittavat ominaisuudet sekä tarjoukseen liittyvät asiat” -liitteessä valintaperusteita on lisäksi kuvattu seuraavasti:

”– järjestelmän toiminnallinen sisältö ja toimivuus 50 %
–pääpaino arvioinnissa on käyttöliittymän sisällössä ja kuvauksessa, raporttimallien monipuolisuudessa ja joustavuudessa sekä laskutusyhteyden toteutuksessa
– hinta 40 %
–hinta koostuu kohdan 12 mukaisista osista. Räätälöinti- ja koulutuskustannukset lasketaan kokonaisuudeksi; räätälöinti esim. 20 htp ja koulutus esim. 5 htp. Ylläpito 36 kk ajalle ja laajennustyöt esim. 10 tunnin työmäärälle
– toimitusaika 10 %”

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet eivät saa myöskään antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus toteaa, että vertailuperusteen ”esteettiset tai toiminnalliset ominaisuudet” osalta tarjouspyynnön liitteessä on ilmoitettu pääpainon arvioinnissa olevan käyttöliittymän sisällössä ja kuvauksessa, raporttimallien monipuolisuudessa ja joustavuudessa sekä laskutusyhteyden toteutuksessa. Markkinaoikeus katsoo, että etenkin käyttöliittymän sisällön ja kuvauksen sekä raporttimallien osalta vertailuperuste on jäänyt sanamuodoltaan niin avoimeksi ja epätäsmälliseksi, etteivät tarjoajat ole voineet sen perusteella tietää, millä seikoilla on merkitystä tarjousten vertailussa.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat eivät ole voineet tarjouspyynnön perusteella ennakoida, millä tavalla hankintayksikkö tulee mainittua vertailuperustetta soveltamaan ja millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouspyyntö on jäänyt vertailuperusteen ”esteettiset tai toiminnalliset ominaisuudet” osalta siinä määrin epäselväksi ja yksilöimättömäksi, että se ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa. Ottaen vielä huomioon, että tarjouspyynnössä ja sen liitteissä ei niiden sanamuodon mukaisesti ole ilmoitettu tyhjentävästi kaikkia vertailuperusteen ”esteettiset tai toiminnalliset ominaisuudet” osalta tarjousten vertailussa huomioon otettavia seikkoja, kysymyksessä oleva vertailuperuste on jättänyt hankintayksikölle käytännössä lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt tarjouspyynnön vertailuperusteiden asettamisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Itä-Suomen yliopisto on menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Ottaen huomioon hankintamenettelyn virheellisyys ja jäljempänä seuraamuksen osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua muita hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamus

Hankintayksikkö on 8.1.2010 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se tee hankintasopimusta ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Ottaen huomioon hankintamenettelyn virheistä edellä lausuttu markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettelyn virheellisyyttä ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Itä-Suomen yliopisto aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää uusi tarjouskilpailu, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kun oikeudenkäynti markkinaoikeudessa on johtunut hankintayksikön virheistä, olisi hallintolainkäyttölain 74 §:n tarkoittamin tavoin kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä ja vastaavasti hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Kuopion yliopiston päätöksen 2.12.2009 eläinhallintajärjestelmän hankinnasta ja kieltää Itä-Suomen yliopistoa tekemästä mainitun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta mainittua päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 6.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Itä-Suomen yliopiston korvaamaan Cidercone Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Itä-Suomen yliopiston oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ville Parkkari.