MAO:238/10

Vaasan yliopisto – siivouspalvelut
- tarjouspyyntö
- tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Dnro 244/09/JH
Antopäivä 1.6.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Vaasan yliopisto on pyytänyt 13.1.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia ylläpito- ja perussiivoustehtävistä sekä harvemmin tehtävistä siivoustöistä tarjouspyynnössä tarkemmin määriteltyjä Vaasan yliopiston sekä Vaasan ammattikorkeakoulun rakennuksia koskien ajalle 15.4.2009–31.12.2011. Tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus sopimuskauden jatkamiseen ajalle 1.1.2012–31.12.2013. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Vaasan yliopisto on päätöksellään 30.4.2009 Dnro 1/372/2009 päättänyt jatkaa neuvotteluja siivouspalveluiden hankintasopimuksesta Lassila & Tikanoja Oyj:n kanssa ja sulkea ISS Palvelut Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena Vaasan yliopistoa koskevan hankinnan osalta.

Hankintayksikön mukaan hankinnan arvo on Vaasan yliopiston osalta noin 120.000 euroa vuodessa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se tee asiassa hankintasopimusta eikä muutoinkaan jatka hankintaa, ennen kuin asian käsittely markkinaoikeudessa on päättynyt.

HAKEMUS

ISS Palvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Vaasan yliopiston päätöksen 30.4.2009 Dnro 1/372/2009 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä ensisijaisesti ottamalla hakijan tarjouksen mukaan uuteen tarjousten vertailuun. Mikäli hankintapäätöksen kumoaminen ei ole mahdollista, ISS Palvelut Oy vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksua. ISS Palvelut Oy on vielä vaatinut arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 8.710 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on katsonut, ettei hakija ole jättänyt tarjousta Tervahovin, Puuvillatalon ja Konttorin siivouksesta, koska hakija on ilmoittanut tarjouksessaan siivottavien neliöiden kokonaismääräksi 21.527,3 neliötä ja kun hankintapäätöksen mukaan siivottavien neliöiden määrä olisi tullut olla 22.032 neliötä.

Hakija on jättänyt tarjouksestaan pois Puuvillatalon osalta asuinhuoneiden pinta-alan ja Konttorin osalta saunan pinta-alan, koska hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnöstä tehtyihin kysymyksiin esittämissään vastauksissa, että siivous tilataan kyseisiin kohteisiin tarpeen eli käytön mukaan palvelukuvauksen mukaisin siivoustehtävien erillislaskutuksena.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouspyynnössä tarjoajia esittämään hintatietolomakkeella useita eri veloitusperusteisiin perustuvia hintoja, kuten kuukausi- ja vuosiperusteisia hintoja. Mitään hintatietolomakkeella tarkoitettuja hintoja ei ole ollut mahdollista ilmoittaa siten, että niihin olisi sisällytetty siivouskohteita, joiden siivous tilataan ennalta epävarman tarpeen mukaan.

Tervahovin osalta on hakijan tarjouksesta jätetty pois 217 neliötä perustuen tarjouspyyntöasiakirjoista ilmi käyneisiin tietoihin ja niistä tehtyihin laskelmiin vähennettynä hankintayksikön omien siivoojien alueella, jotka on ilmoitettu Tervahovin pohjakuvia koskevissa liitteissä.

Hakija on jättänyt tarjouksensa hankintayksikön antamiin tietoihin perustuen ja tarjous on ollut siten tarjouspyynnön mukainen.

Virheellinen hankintamenettely tulee toissijaisesti järjestää kokonaan uudelleen, koska tarjouspyyntö on ollut epäselvä.

VASTINE

Vaasan yliopisto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa ISS Palvelut Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 456,81 eurolla korkoineen.

Hakija on ainoana tarjoajana käyttänyt tarjouksessaan muita kuin tarjouspyynnössä ja sen hintatietolomakkeessa ilmoitettuja neliötietoja. Tarjous on ollut sanotusta syystä tarjouspyynnön vastainen ja se on tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut hintatietolomake, johon on merkitty rakennuskohtaisesti siivottavien neliöiden määrä sekä yliopiston omien siivoojien siivoamien neliöiden määrä. Lomakkeeseen on selkeästi merkitty keltaisella ja ilmoitettu ne kohdat, jotka tarjoajan on tullut täyttää. Hakija on kuitenkin oma-aloitteisesti täyttänyt muitakin kuin pyydettyjä kohtia ja muuttanut lomakkeessa esitettyjä neliötietoja. Hakija on muuttanut hintatietolomakkeessa ilmoitettuja neliötietoja Tervahovin, Puuvillatalon ja Konttorin rakennusten osalta. Tarjouksesta ei ilmene, minkä vuoksi hakija on muuttanut kyseisten rakennusten neliötietoja ja minkä vuoksi hintatietolomakkeeseen on merkitty ohjeiden vastaisiin kohtiin muita kuin pyydettyjä tietoja. Kun hakijan ilmoittamat neliömäärät ovat olleet pienemmät kuin hintatietolomakkeessa esitetyt neliömäärät, hankintayksikkö ei ole voinut tietää mitkä hankintaan kuuluvat tilat ovat jääneet tarjouksen ulkopuolelle ja mitä palveluja ei ole otettu huomioon hintavertailun kohteeksi tarkoitetuissa hintatiedoissa.

Hankintamenettelyn aikana on kysymysten johdosta täsmennetty Vaasan yliopiston siivousalan neliötietoja ja hankinnassa mukana oleva siivousala on määritelty 6.2.2009 päivitetyssä hintatietolomakkeessa, joka on toimitettu kaikille tarjoajille sähköpostitse esitettyjen kysymysten ja vastausten ohella. Hintatietolomakkeessa esitettyjä neliötietoja on tullut noudattaa tarjouksia laadittaessa.

Vaasan ammattikorkeakoulun siivouspalveluiden osalta käytettävissä ei ole ollut kaikkien tilojen osalta tarkkoja neliötietoja ja tarjoajille on sen osalta erikseen ilmoitettu, että ammattikorkeakoulun osalta käytetään lähetettyjä pohjakuvia ja hintatietolomakkeen neliötietoja kilpailutuksen ajan ja että tiloja voidaan tarkistaa sopimuskauden aikana. Vaasan yliopiston osalta ei ole ollut vastaavaa tilannetta ja tarjouksen on tullut perustua ilmoitettuihin neliömääriin.

Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä on kuvattu yksityiskohtaisesti siivottavat tilat pohjapiirustuksineen sekä lisäksi rakennuksittain hankittavan siivouspalvelun sisältö. Palvelukuvauksiin on sisältynyt myös tiedot siitä, miten usein tilat tulee siivota.

Puuvillatalon vierashuoneiden ja Konttorin useiden tilojen osalta on tarjouspyynnössä ilmoitettu, että kyse on tilaussiivoukseen piiriin kuuluvista alueista. Asiaa on vielä tarkennettu tarjoajille tutustumistilaisuuden yhteydessä sekä vastauksilla esitettyihin kysymyksiin. Vaikka kyse on ollut erillisestä tilauksesta siivottavista tiloista, ovat ne olleet hankinnan kohteena ja mukaan laskettavissa neliöissä. Erikseen siivottavat tilat on lueteltu palvelukuvauksissa ja tarjoaja on ollut velvollinen tarjoamaan kyseisiin tiloihin siivouspalvelua erikseen tilattaessa.

Hintatietolomakkeen kokonaisneliömäärään sisältyy tiloja, joiden osalta ylläpitosiivous suoritetaan 3-5 kertaa viikossa, kaksi kertaa viikossa, kerran viikossa tai erikseen tilauksen perusteella. Erikseen tilattavalle työlle ei voida laskea kuukausi- tai vuosikohtaisia hintatietoja eikä niillä ole ollut merkitystä kuukausihinnassa. Tämän vuoksi hintatietolomakkeella ei ole pyydetty esittämään erikseen siivottavien tilojen kuukausi- tai vuosikohtaisia hintoja, vaan hinta erikseen tilattavalle työlle.

Tervahovin osalta hintatietolomakkeessa on selvästi ilmoitettu siivottava kokonaisneliömäärä ja yliopiston omien siivoojien neliömäärä. Tiedot ovat käyneet ilmi myös muualta tarjouspyynnöstä. Hakija on kuitenkin muuttanut annettuja neliötietoja omien laskelmiensa perusteella, vaikka tarjous olisi tullut antaa esitettyjen neliötietojen perusteella. Tarjouksen perusteella hakija on jättänyt omien laskelmiensa perusteella osan hankintaan kuuluvasta alueesta tarjouksen ulkopuolelle.

LAUSUNTO

Lassila & Tikanoja on antanut lausunnon.

Hakija on ilmoittanut tarjouksessaan tarjouspyyntöasiakirjoista poikkeavan neliömäärän. Hankintayksikön on tullut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi sulkea hakijan vertailukelvoton tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on selkeästi kuvattu tilaussiivouksen piiriin kuuluvat alueet. Tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt myös selkeästi ilmi, että näiden tilojen siivouksen hinta tulee ilmoittaa erillisveloitettavien ja erillisesti tilattavien töiden hintaa koskevassa kohdassa. Erillisveloitettavien kohteiden pinta-alatiedoilla ei ole ollut hintavaikutusta hintatietolomakkeessa oleviin hintoihin.

VASTASELITYS

ISS Palvelut Oy on lausunut antamassaan vastaselityksessä muun ohella, että hakija on tehnyt tarjouksensa ja täyttänyt hintatietolomakkeen tarjouspyynnön ja hankintayksikön antamien tietojen mukaisesti. Tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet epäselviä.

LISÄVASTINE

Vaasan yliopisto on antanut lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Tarjouspyyntö

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Kysymyksessä olevalla tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Vaasan yliopiston seitsemän rakennuksen ylläpito- ja perussiivoustehtävistä sekä harvemmin tehtävistä siivoustöistä. Tarjouspyynnössä on lueteltu hankinnan kohteeseen kuuluvat rakennukset sekä niiden pinta-alat. Hankittavan palvelun sisällöstä on todettu, että hankinta sisältää liitteen 4 (rakennuskohtaiset palvelukuvaukset) ja liitteen 5 (yhtenäinen tarkennus palvelukuvauksiin) mukaiset määritellyt siivouspalvelut, vaihtomattopalvelut sekä hygieniatarvikkeet. Kyseisessä kohdassa on todettu, että yliopistolla on kolme omaa siivoojaa, joille on omat ylläpitosiivousalueet (aluetiedot liite 7 ja palvelukuvauksen liite 7a).

Tarjouspyynnön liitteenä 3 ja 4 ovat olleet jokaista yliopiston rakennusta koskevat palvelukuvaukset, jotka ovat käsittäneet yksityiskohtaiset aluekohtaiset selvitykset vaadittavasta siivoustyöstä mukaan lukien arvion siivouskerroista. Konttoria koskevassa liitteessä on todettu sauna-, suihku- ja pesuhuonetiloista sekä pukuhuoneesta ja edustustiloista, että kohde siivotaan tilaussiivouksena. Sama on todettu myös Puuvillataloa koskevassa liitteessä sen vierashuoneista.

Tarjouspyynnön liitteet ovat sisältäneet myös kohteitten pohjakartat, joista on ilmennyt muun ohella kohteitten pinta-alatietoja sekä luettelon, josta on käynyt ilmi muun ohella hankinnan kohteena olevat rakennukset ja niiden tilat pinta-aloineen. Liitteenä on ollut lisäksi lomake, jossa on esitetty jokaisen kohteen osalta kerroksittain yliopiston omien siivoojien alueiden neliömäärät sekä pohjakuvat omien siivoojien alueista.

Tarjouspyynnön liitteenä 10 on ollut hintatietolomakkeet kohteittain, Vaasan yliopiston alueet yhteensä sisältävä hintatietolomake sekä yhteenvetolomake, jotka on päivitetty 6.2.2009 päivätyillä tarjoajille toimitetuilla hintatietolomakkeilla.

Hintatietolomakkeista tarjoajien on tullut täyttää kaikki keltaisella merkityt taulukon kohdat. Hintatietolomakkeissa on esitetty Tervahovin, Puuvillatalon ja Konttorin kokonaispinta-alat sekä Tervahovin ja Konttorin osalta yliopiston siivoojien alueiden pinta-alat. Taulukoissa on vielä esitetty kunkin kohteen osalta pinta-ala palvelukuvausten mukaiselle ylläpitosiivoukselle, joka on vastannut lomakkeella ilmoitettua kokonaispinta-alaa vähennettynä yliopiston omien siivoojien alueiden pinta-aloilla.

Tarjoajien on tullut ilmoittaa lomakkeilla ylläpitosiivouksen kuukausi- ja vuosihinnat sekä kaikkien tilatyyppien osalta vuosittain tehtävän perussiivoustyön vuosihinta sekä kolmen muun lattianpesun kertahinnat sekä mihin neliömäärään mainitut kertahinnat perustuvat. Tarjoushintojen yhteenvetolomakkeeseen tarjoajien on tullut vielä ilmoittaa erikseen tilattavien lisätöiden tunti-, neliö- tai kappaleperusteisia hintoja.

Hankinnasta on tarjouspyynnön liitteenä olevan kutsun mukaisesti järjestetty 23.1.2009 tiedotustilaisuus, jossa kaikkien tarjoajien on edellytetty olevan läsnä sekä erikseen kustakin kohteesta kohde-esittelyt, joihin osallistumista on niin ikään edellytetty tarjoajilta. Hankintayksikölle on voinut esittää myös kysymyksiä sähköpostitse, joihin liittyvät vastaukset on toimitettu kaikille tarjoajille.

Hankintayksikkö on vastannut Konttoria ja Puuvillataloja koskevaan kysymykseen, että Puuvillatalon vierashuoneiden ja Konttorin saunan siivous tilataan tarpeen eli käytön mukaan palvelukuvauksen mukaisin siivoustehtävien erillislaskutuksena. Markkinaoikeus toteaa, että hintatietolomakkeilla ilmoitetuissa palveluntarjoajan siivottavaksi tulevien pinta-alojen neliömäärissä ei ole otettu huomioon vähentävästi alueita, joiden siivous tilataan ainoastaan tarpeen mukaan. Näin ollen hintatietolomakkeesta on tältä osin voinut ymmärtää, että palvelukuvausten mukainen ylläpitosiivous ja siihen annettava hinta käsittäisi myös alueet, joiden siivous tilataan ainoastaan tarpeen mukaan.

Markkinaoikeus katsoo, että hintatietolomakkeella on selkeästi ilmoitettu, mitkä lomakkeen kohdat tarjoajien tulee täyttää. Palvelukuvausten mukaisen ylläpitosiivouksen hinta on tullut antaa euroissa kuukaudelta ja vuodelta. Tarjouspyynnön liitteenä olleissa kohteittain esitetyissä palvelukuvauksissa on esitetty yksityiskohtaiset tiedot siivottavista alueista ja siivouksen laajuudesta. Tarjouspyynnössä tai hintalomakkeella ei ole annettu sitä mahdollisuutta, että tarjoajat tekevät annettujen tietojen perusteella omia laskelmia kysymyksessä olevien tarjottavien siivousalueiden pinta-aloista.

Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että tavanomaisella huolellisuudella tarjouspyyntöön tutustuneiden tarjoajien on tullut Konttorin ja Puuvillatalon rakennusten osalta ymmärtää, minkä laajuisen siivouksen perusteella tarjoukset annetaan ja hinnoitellaan, vaikka hintatietolomakkeessa ilmoitettu kokonaisneliömäärä onkin sisältänyt myös tarpeen mukaan tilauksesta siivottavat alueet. Tarjouspyynnöstä on siten riittävän selkeästi ilmennyt, että hankintayksikön hintatietolomakkeilla ilmoittama neliömäärä on tarkoittanut koko palveluntarjoajan siivottavaksi ja vastattavaksi tulevaa palvelukuvauksen mukaista siivousalaa.

Tarjouspyynnön liitelomakkeessa on esitetty, että Tervahovin ensimmäisen kerroksen osalta omien siivoojien alue on ollut 961,3 neliötä. Tervahovin ensimmäisen kerroksen pohjakuvassa on ollut maininta, että ”Mathilda-ruokalasta alataso palautustiskille saakka, eli puolet noin 217 neliötä”. Kyseisessä pohjakuvassa on lisäksi esitetty, että omien siivoojien alueiden neliömäärä on 1.178,3 neliötä.

Tervahovin rakennuksen osalta hintalomakkeessa ilmoitetut tarjoajien siivottavaksi tulevien alueiden pinta-alat ja yliopiston omien siivoojien alueiden pinta-alat ovat vastanneet tarjouspyynnön liitteenä olleessa lomakkeessa ilmoitettuja siivoojien omien pinta-alojen tietoja.

Tarjouspyyntö on ollut varsin pitkä ja sisältänyt muun muassa hyvin yksityiskohtaisen ja vaiheittaisen selvityksen hankinnan kohteesta. Tarjouspyyntöön perehtyminen ja hankintayksikön tarjouspyynnössä edellyttämiin tilaisuuksiin osallistuminen on sinänsä vaatinut tarjoajilta ilmeisen paljon aikaa. Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet kokonaisuutena tarkastellen yksiselitteisiä ja ne ovat olleet hankintalain edellyttämällä tavalla omiaan tuottamaan vertailukelpoisia ja yhteismitallisia tarjouksia.

Hakijan tarjouksen arviointi

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 91) mukaan tarjouksen hylkäämistä tulisi arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Oikeuskäytännössä on lisäksi vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintapäätöksen perustelujen mukaan hakijan ilmoittamien virheellisten tietojen vuoksi tarjousvertailua ei voida suorittaa tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla. Sen vuoksi tarjous on hylätty ja suljettu tarjousvertailun ulkopuolelle.

Markkinaoikeus toteaa, että hakija on jättämässään tarjouksen hintatietolomakkeessa muuttanut Konttorin, Puuvillatalon sekä Tervahovin rakennusten siivottavia pinta-alamääriä hankintayksikön tarjouspyyntöön merkitsemiä pienemmiksi. Hakijan tarjouksessa ei ole esitetty syytä siihen, minkä vuoksi hakija on muuttanut tarjouslomakkeella ilmoitettuja siivottavia pinta-aloja. Hakijan tarjouksesta on kuitenkin ollut hankintayksikölle selvästi pääteltävissä, ettei se ole sisällyttänyt kaikkia tarjouspyynnössä ilmoitetun ja edellytetyn mukaisia siivousalueita tarjoukseensa.

Tarjoaja kantaa vastuun tarjouksensa sisällöstä. Esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, että hakijan edellä selostetussa tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja tarjousten keskinäiseen vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen virheellisesti sulkiessaan hakijan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Johtopäätös hankintamenettelystä

Hankintayksikkö ei ole edellä mainituilla perusteilla menetellyt hankinnassaan hakijan esittämällä tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian lopputulos huomioon ottaen hakija on velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut. Hakija saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa ISS Palvelut Oy:n korvaamaan Vaasan yliopiston oikeudenkäyntikulut 456,81 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Jaakko Ritvala.