MAO:254/10

Heinäveden kunta - koulun uudisrakennusurakka
- tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus
- tarjousten vertailu

Dnro 493/09/JH
Antopäivä 7.6.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Heinäveden kunta on pyytänyt 5.8.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Heinäveden kirkonkylän uuden koulun rakennusurakasta. Hankinnasta on myös julkaistu kansallinen hankintailmoitus 22.6.2009 ja korjausilmoitus 6.8.2009. Hankintayksikkö on saanut viideltä tarjoajalta tarjouksen.

Heinäveden kunnan kunnanhallitus on 12.10.2009 § 312 päättänyt hyväksyä Rakennustoimisto Eero Reijonen Oy:n tarjouksen.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 3.400.000 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se pane hankintapäätöstään täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa.

HAKEMUS

Skanska Talonrakennus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Heinäveden kunnanhallituksen päätöksen 12.10.2009 § 312, velvoittaa hankintayksikön suorittamaan uuden tarjousvertailun ja kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Hakija on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.941,16 eurolla.

Tarjousten pisteytys on suoritettu virheellisesti. Hakija ja valituksi tullut urakoitsija ovat saaneet tarjousten vertailussa laadunvarmistuksesta kumpikin kuusi pistettä. Valitulla tarjoajalla on Rakentamisen Laatu RALA ry:n (jäljempänä RALA ry) mukainen sertifioimaton pätevyys, joka pisteytystaulukon mukaan oikeuttaa enintään neljään pisteeseen. Hakijalla on Inspecta Sertifiointi Oy:n sertifikaatit, jotka oikeuttavat kuuteen pisteeseen. Virhe on vaikuttanut tarjouskilpailun lopputulokseen.

VASTINE

Heinäveden kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on valinnut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen. Pisteytys on suoritettu etukäteen ilmoitettujen perusteiden mukaisesti. Tarjousten vertailussa on todettu, että valitulla tarjoajalla on kuuteen pisteeseen oikeuttava sertifioitu ulkopuolinen laadunvarmennusjärjestelmä. Kysymyksessä on RALA ry:n sertifiointi, josta on myös todistus. Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössään edellyttänyt kuuden pisteen saamiseksi minkään standardin mukaista sertifioitua laadunvarmennusta, vaan ulkopuolisen suorittamaa laadunvarmennusjärjestelmän sertifiointia. RALA ry:n suorittama arviointi ja hyväksyntä täyttää vaatimukset.

RALA ry on itsenäinen ja riippumaton arviointielin. Sertifiointi on riippumattoman osapuolen vahvistus tuotteen, prosessin, järjestelmän tai henkilön pätevyyden vaatimusten mukaisuudesta. Se ei ole standardeihin sidottu, jos niin ei ole etukäteen ilmoitettu.

Valitulle tarjoajalle myönnetty ulkopuolisen suorittama sertifioitu laadunvarmennusjärjestelmä on täyttänyt hankintayksikön edellyttämän kriteerin kuuden pisteen mukaiselle arvioinnille. Se, että jollakin tarjoajalla, esimerkiksi hakijalla, on jonkin standardin mukainen laadunvarmennusjärjestelmä, ei oikeuta vertailussa lisäpisteeseen, koska hankintayksikkö ei ole standardin mukaista järjestelmää edellyttänyt.

LAUSUNTO

Rakennustoimisto Eero Reijonen Oy on antamassaan lausunnossa vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut 900 eurolla.

Rakennustoimisto Eero Reijonen Oy ei ole pelkästään osoittanut, että sillä on todistettu ja varmennettu eli sertifioitu laadunvarmennusjärjestelmä, vaan se on myös osoittanut tarjoukseen liittämällään ristiviitetaulukolla RALA-toimintatapojen arviointiperusteet ja niiden standardin ISO 9001:2000 mukaisuuden. Vaikka tarjouspyynnössä ei edellytettykään, että toimintatapojen pitäisi olla jonkin standardin mukaiset, yhtiö on osoittanut, että sen toiminnat ovat standardin ISO 9001:2000 mukaiset. Rakennustoimisto Eero Reijonen Oy on osoittanut, että sen laadunvarmennusjärjestelmä on todettu ja todistuksella vahvistettu 21.9.2009.

Hakijan tarjousta ei olisi pitänyt ottaa lainkaan tarjouskilpailussa huomioon siinä olleiden puutteiden vuoksi. Hakija ei ollut liittänyt tarjoukseensa sähkö- ja lvi-töiden yksikköhintaluetteloa, joka olisi tullut olla tarjouksessa. Hakija on ilmeisesti muuttanut tarjouksessaan välitavoitteeksi asetettua aikataulua, joka ei muutoksen jälkeen ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Hakija ei ole myöskään liittänyt tarjoukseen urakkaohjelman kohdassa 16.2 vaadittuja todistuksia tai kirjallista selvitystä siitä, miksi sen ei niitä ole tarvinnut tarjoukseensa liittää.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään esittänyt muun muassa, että voittaneen tarjoajan RALA-toimintatapojen hyväksyntätodistus on myönnetty vasta 21.9.2009. Urakkatarjousasiakirjoihin ei sisälly mitään selvitystä siitä, että yhtiöllä olisi ollut tarjouksen jättöhetkellä käytössään minkäänlaista ulkopuolista laadunvarmistusjärjestelmää. Tarjoukset liitteineen on tullut jättää viimeistään 2.9.2009. Hankintapäätösasiakirjoista ei käy ilmi, milloin valitulle tarjoajalle myönnetty RALA-toimintatapojen hyväksyntätodistus on toimitettu hankintayksikölle. Todistusta ei ole voitu esittää vielä tarjousasiakirjoissa.

Tarjouspyynnössä on selkeästi erotettu toisistaan sertifioitu laatujärjestelmä ja muu ulkopuolinen laadunvarmistusjärjestelmä. Sertifioitu laatujärjestelmä on merkinnyt enimmäispisteitä, muu ulkopuolinen laatujärjestelmä neljää pistettä. Kun tarjouspyynnössä on yksiselitteisesti edellytetty sertifioitua laatujärjestelmää kuuden pisteen saamiseksi, ja kun valitulla tarjoajalla ei tällaista järjestelmää edelleenkään ole, hankintamenettelyssä ei olisi tullut antaa valitulle tarjoajalle neljää pistettä enempää. Oikein suoritetussa vertailussa hakija olisi saanut 0,3 pistettä enemmän kuin valittu tarjoaja.

Hakijan tarjoukseen sisältyy urakkatarjouslomakkeelle tarjouspyynnön mukaisesti ilmoitetut sähkö- ja lvi-asentajan yksikkötuntihinnat sekä rakennusammattimiehen ja -apumiehen tuntihinnat. Muuta erittelyä tarjouspyynnössä ei ole edellytetty. Hakija ei ole muuttanut urakka-aikataulun välitavoitetta vesikatteen kiinnityksen osalta. Hakija on ainoastaan esittänyt alustavasti aikataulun muutosta, koska myöhäisempi ajankohta olisi rakennustyön kannalta oikeampi. Vastaava esitys on ollut eräässä toisessa tarjouksessa. Hakijan tarjousasiakirjoihin ovat sisältyneet kaikki urakkaohjelman kohdassa 16.2 tarkoitetut todistukset ja lisäksi vielä erikseen voimassa oleva RALA-pätevyystodistus, jolla urakkaohjelman 16.2 kohdan 3 momentin mukaan selvitykset on voitu korvata. Hakijan tarjous on ollut kokonaisuudessaan tarjouspyynnön mukainen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalain) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Rakennustoimisto Eero Reijonen Oy:n mukaan hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska hakija ei ole liittänyt tarjoukseensa tarvittavaa yksikköhintaluetteloa. Lisäksi hakija on muuttanut tarjouksessa välitavoitteeksi asetettua aikataulua, eikä tarjoukseen ole liitetty urakkaohjelman kohdassa 16.2 vaadittuja todistuksia. Kohdassa 16.2 on vaadittu, että urakoitsijan on liitettävä tarjoukseensa urakassa tarvittavat todistukset. Näitä todistuksia ovat olleet muun ohella kaupparekisteriote, todistukset työterveyshuollon järjestämisestä ja verojen maksamisesta sekä selvitys työhön sovellettavasta työehtosopimuksesta tai keskeisistä työehdoista. Tarjoukseen on liitetty myös 16.2 kohdan mukaiset todistukset ja niitä korvaava voimassa oleva RALA ry:n myöntämä pätevyystodistus.

Markkinaoikeus toteaa, että hakija on täyttänyt urakkatarjouslomakkeen ja ilmoittanut siinä urakkatarjoushinnan lisäksi sähkö- ja lvi-asentajan yksikkötuntihinnat sekä rakennusammattimiehen ja -apumiehen työn tuntiveloitushinnat. Hakija on myös ilmoittanut urakkatarjouslomakkeessa vaaditut yksikköhinnat kalliolouhinnan, pihakiveyksen ja -asfaltin sekä keraamisen lattialaatan osalta.

Urakkaohjelman kohdassa 8.3 on urakan välitavoitteeksi ilmoitettu se, että rakennuksen vesikatto on pellitetty 15.12.2009 mennessä.

Hakija on ilmoittanut tarjouksensa lisätiedoissa, että vesikate on kiinnitetty 1.3.2010.

Hakijan mukaan kysymys ei ole ollut urakka-aikataulun välitavoitteen muuttamisesta, vaan hakija on ainoastaan esittänyt alustavasti aikataulun muutosta, koska myöhäisempi ajankohta olisi rakennustyön kannalta oikeampi. Vastaava esitys on ollut myös toisessa tarjouksessa.

Hankintayksikön lisäkirjelmällä 20.8.2009 on täsmennetty tarjouspyyntöasiakirjoja. Lisäkirjelmän kohdassa 4 on todettu, että ”mikäli urakoitsija katsoo, että suunnitelma-asiakirjoissa esitetty välitavoite ei ole toteutettavissa, tulee tämän esittää vaihtoehtoinen välitavoitteen ajankohta.”

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole hylännyt hakijan tarjousta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjousten vertailu

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106 ja 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteista ja niiden soveltamistavasta. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Edellä todettujen oikeusohjeiden perusteella hankintayksiköllä on harkintavaltaa sekä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettamisessa että niiden soveltamisessa. Tarjouksen valinta tulee kuitenkin suorittaa tarjouspyynnössä etukäteen ilmoitettujen perusteiden nojalla ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, mihin seikkoihin tarjouksen valinta on perustunut.

Tarjouspyynnössä on tarjouksen valinnan osalta todettu seuraavaa:

”Tarjouksista hyväksytään taloudellisilta kokonaisvaikutuksiltaan edullisin (hinta 80 % ja laadunvarmistus 20 %) huomioiden liitteenä oleva laadun pisteyttäminen.”

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa ”Urakoitsijan valintakriteerit, Pisteytystaulukko” -asiakirjassa on kohdassa ”Yrityksen laadunvarmennusjärjestelmä” pisteytysperusteita koskeva taulukko, johon on merkitty, että yritys, joka noudattaa ulkopuolista laadunvarmennusjärjestelmää, saa neljä pistettä, ja yritys, jolla on sertifioitu ulkopuolinen laadunvarmennusjärjestelmä, saa kuusi pistettä. Projektikohtaisesta laadunvarmennuksesta saa taulukon mukaan yhden pisteen ja yrityskohtaisesta laadunvarmennusjärjestelmästä kaksi pistettä.

Tarjousten vertailusta on tehty taulukko, jonka mukaan kaikille tarjoajille on annettu laatujärjestelmästä täydet kuusi pistettä. Hankintapäätöksessä tai tarjousvertailussa ei ole perusteltu pisteytystä.

Hankintayksikön markkinaoikeudelle toimittaman vastineen liitteenä olleessa teknisen johtajan kirjelmässä 1.12.2009 on perusteltu tehtyä pistetystä sillä, että voittanut tarjoaja on tarjonnut urakkaa yhdessä ”LVISA-sivu-urakoitsijana” toimivan yrityksen kanssa. Voittaneella Rakennustoimisto Eero Reijonen Oy:llä on hankintayksikön mukaan ”ulkopuolinen RALA:n varmentama (=sertifioima) yritystasoinen laadunvarmennusjärjestelmä, jonka lisäksi sivu-urakoitsijalla on ”RALA:n varmentama (=sertifioima) ISO 9001/2000-standardin mukainen” laadunvarmennusjärjestelmä.

Markkinaoikeus toteaa, että pisteytystaulukossa on nimenomaisesti ollut kysymys urakoitsijan valintakriteereistä. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa urakkatarjouksen antajaksi on ilmoitettu Rakennustoimisto Eero Reijonen Oy. Tarjous on koskenut kokonaisurakkaa. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, ettei urakoitsijan laadunvarmennusta arvioitaessa merkitystä ole annettava sivu-urakoitsijan käyttämille laadunvarmennusjärjestelmille.

Hankintayksikön markkinaoikeuteen toimittamien hankinta-asiakirjojen mukaan Rakennustoimisto Eero Reijonen Oy:lle on 16.12.2008 myönnetty 31.1.2010 saakka voimassa oleva RALA-pätevyystodistus sekä RALA-toimintatapojen hyväksyntätodistus. Asiassa ei ole käynyt ilmi, milloin sanotut todistukset on toimitettu hankintayksikölle.

RALA-toimintatapojen hyväksyntätodistuksessa on todettu, että RALA ry:n arviointilautakunta on myöntänyt todistuksen, joka varmentaa, että Rakennustoimisto Eero Reijonen Oy:n toimintajärjestelmä tehtyyn auditointiin perustuen täyttää RALA-toimintatapojen arviointimenettelyssä määritellyt vaatimukset yritystason laajuudessa (arviointiperusteet 2008). Todistuksen mukaan hyväksyntätodistus koskee seuraavia toimintoja: uudisrakennukset, laajennukset, korjausrakentaminen ja muutostyöt.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn tasapuolisuus edellyttää, että hankintayksikkö ja tarjoajat pitävät tarjouksia lopullisina. Tarjouksia on arvioitava sellaisina kuin ne on annettu tarjousten jättämiselle asetetussa määräajassa.

Edellä mainittu RALA-toimintatapojen hyväksyntätodistus on myönnetty 21.9.2009. Tarjousten jättämiselle varattu määräaika on kuitenkin päättynyt jo 2.9.2009 klo 12.00. Tähän nähden markkinaoikeus toteaa, ettei Rakennustoimisto Eero Reijonen Oy:n määräajassa jätetty tarjous ole sisältänyt RALA ry:n myöntämää RALA-toimintatapojen hyväksyntätodistusta.

Markkinaoikeus toteaa, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalla lähtökohtaisesti tarvitse olla tarjouspyynnössä edellytettyjä resursseja hallussaan vielä tarjouksen tekohetkellä. Riittävää on, että tarjouksessa on sitouduttu hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyillä resursseilla sopimuskauden alkaessa.

Tarjoukseen on liitetty 2.9.2009 päivätty Rakennustoimisto Eero Reijonen Oy:n ilmoitus, jonka mukaan yritys on hakenut RALA ry:n toimintajärjestelmän hyväksyntää. Ilmoituksessa mainitaan, että yrityksessä käytössä olevalle yrityskohtaiselle laatujärjestelmälle RALA:n toiminnanjohtaja on suorittanut arviointimenettelyn. Samoin ilmoituksessa on esitetty, että ”arviointimenettelyssä havaittuja pieniä poikkeamia korjataan paraikaa. Liitteenä todistus RALA toimintatapojen arvioinnin ja hyväksynnän vaiheista. Poikkeamat korjataan syyskuun puoleen väliin mennessä, jonka jälkeen RALA:n arviointilautakunta käsittelee asian hyväksynnän myöntämiseksi 21.9.2009.”

Edellä mainittuun ilmoitukseen nähden markkinaoikeus katsoo, että tarjouksessa ei ole myöskään sitouduttu siihen, että tarjoajalla olisi RALA-toimintatapojen hyväksyntätodistus sopimuskauden alkaessa, vaan ilmoitus on koskenut sitä, että havaittuja poikkeamia korjataan, ja että asiaa hakijan ilmoituksen mukaan käsitellään arviointilautakunnan kokouksessa 21.9.2009.

Markkinaoikeudelle toimitetuissa hankinta-asiakirjoissa olleen RALA-pätevyystodistuksen mukaan Rakennustoimisto Eero Reijonen Oy:llä on yrityskohtainen laatujärjestelmä. Tarjouksessa ei ole esitetty tarkempaa selvitystä yrityksen noudattamasta laatujärjestelmästä. Muilla tarjoajilla on ollut RALA-pätevyystodistuksessa maininta siitä, että todistuksen antamishetkellä yrityksellä on sertifioitu laatujärjestelmä SFS-EN ISO 9001-2000. Osalla tarjoajista on tämän lisäksi ollut liitteenä myös muu todistus ulkopuolisesti todennetusta laadunvarmennuksesta.

Edellä mainittuun nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole toiminut harkintavaltansa rajoissa syrjimättä, kun se on katsonut, että voittaneella tarjoajalla on sertifioitu ulkopuolinen laadunvarmennusjärjestelmä ja antanut sillä perusteella laadunvarmistusjärjestelmästä tarjousten vertailussa enimmäispisteet.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt tarjousten vertailussa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen määrättävä hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädetty seuraamus.

Seuraamus

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa hankinnan kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella, sen on tehtävä asianmukainen tarjousten vertailu ja uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että lausunnon antaja pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Heinäveden kunnan kunnanhallituksen päätöksen 12.10.2009 § 312 ja kieltää Heinäveden kuntaa panemasta päätöstä täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Heinäveden kunnan korvaamaan Skanska Talonrakennus Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.941,16 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Rakennustoimisto Eero Reijonen Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Pasi Yli-Ikkelä ja Perttu Koivula.