MAO:250/10

Toivola-Luotolan Setlementti ry – kopiointipalvelu
- markkinaoikeuden toimivalta
- hankintayksikkö

Dnro 422/09/JH
Antopäivä 4.6.2010

ASIAN AIKAISEMMAT VAIHEET

Selostus asiasta

Toivola-Luotolan Setlementti ry on antanut Rakennussuunnittelu Miraplan Oy:lle toimeksiannon Purolan Senioritalon rakennuttamistehtävistä ja työmaavalvonnasta. Lisäksi Toivola-Luotolan Setlementti ry on valtuuttanut Rakennussuunnittelu Miraplan Oy:n kilpailuttamaan muun ohella urakkalaskenta-asiakirjojen kopioinnin. Rakennussuunnittelu Miraplan Oy on lähettänyt 18.7.2005 tarjouspyynnön urakkalaskenta-asiakirjojen kopioinnista kahdelle yritykselle, jotka ovat antaneet tarjouksensa. Rakennussuunnittelu Miraplan Oy on ilmoituksensa mukaan puhelimitse 21.7.2005 ilmoittanut kopiointipalvelun suorittajaksi valitulle Kemin Kopiokeskus Oy:lle päätöksestä ja teettänyt tällä kopiointityön 22.–23.7.2005. Kopiointityön arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 1.991,60 euroa.

Kemin Kopio ja Kehys Oy on asetettu konkurssiin 21.9.2009. Konkurssi on rauennut 10.11.2009 varojen puutteessa. Kemin Kopio ja Kehys Oy on poistettu kaupparekisteristä 18.12.2009 osakeyhtiölain (624/2006) 20 luvun 4 §:n nojalla.

Kemin Kopio ja Kehys Oy:n ainoa osakkeenomistaja X on ilmoittanut jatkavansa oikeudenkäyntiä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Kemin Kopio ja Kehys Oy:n hakemus

Kemin Kopio ja Kehys Oy vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Toivola-Luotolan setlementti ry:n tai Rakennussuunnittelu Miraplan Oy:n suorittamaan sille hyvitysmaksuna 1.000 euroa ja korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 634,40 eurolla korkoineen.

Kemin Kopio ja Kehys Oy on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Tarjousten käsittelyselostuksesta ei ilmene, ketkä ovat olleet tarjousten avaamistilaisuudessa läsnä. On mahdollista, että kilpailevan tarjouksen tehnyt tarjoaja on voinut tutustua hakijan tarjoukseen ja täydentää tarjouksensa hakijan tarjouksen tietoja vastaavilla tiedoilla. Markkinaoikeuden tulee selvittää, miten tarjousten vertailu on suoritettu ja miten kopiointipalvelun laskutus on valitun tarjoajan toimesta suoritettu.

Toivola-Luotolan Setlementti ry:n vastine

Toivola-Luotolan setlementti ry, jota on edustanut markkinaoikeudessa. Rakennussuunnittelu Miraplan Oy, on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Asiassa on toimittu kaikin puolin oikeudenmukaisesti ja tasapuolisesti. Voittanut tarjous on ollut hinnaltaan halvempi kuin hakijan tarjous.

Kemin Kopio ja Kehys Oy:n vastaselitys

Kemin Kopio ja Kehys Oy on antanut vastaselityksen.

Lisäselvitys

Toivola-Luotolan setlementti ry on muun ohella toimittanut markkinaoikeuteen selvityksen kysymyksessä olevan hankkeen rahoituksesta.

Markkinaoikeuden päätös 8.6.2007 ja korkeimman hallinto-oikeuden päätös 17.9.2009

Markkinaoikeus on 8.6.2007 antamallaan päätöksellä nro 189/2007 jättänyt tutkimatta Kemin Kopio ja Kehys Oy:n edellä mainittua päätöstä koskevan hakemuksen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 17.9.2009 taltionumero 2268 kumonnut edellä mainitun markkinaoikeuden päätöksen ja palauttanut asian markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi sen ratkaisemiseksi, onko Toivola-Luotolan Setlementti ry perustettu julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla huolehtimaan tehtävistä yleisen edun tarkoituksessa ilman teollista tai kaupallista luonnetta ja täyttyykö Toivola-Luotolan Setlementti ry:n osalta jokin julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:n 2 momentin 1-3 kohdassa tarkoitetuista seikoista. Siinä tapauksessa, ettei Toivola-Luotolan Setlementti ry:tä ole pidettävä oikeushenkilönä, jonka katsotaan kuuluvan julkishallintoon, markkinaoikeuden on korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan tutkittava, onko Toivola-Luotolan Setlementti ry katsottava hankintayksiköksi julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella.

KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖKSEN 17.9.2009 NRO 2268 JÄLKEINEN ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

X:n lausunto

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Toivola-Luotolan Setlementti ry:n maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 1.000 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Toivola-Luotolan Setlementti ry:n korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 2.151,75 eurolla korkoineen.

Toivola-Luotolan Setlementti ry:n vastine

Toivola-Luotolan Setlementti ry on vastineenaan ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa aikaisemmin lausutun lisäksi.

Lisäselvitykset

Toivola-Luotolan Setlementti ry on antanut markkinaoikeuden pyytämät selvitykset sen hankintayksikköluonnetta koskevaan arviointiin, erityisesti tulonmuodostukseen liittyvistä seikoista, päätöksenteosta ja valvonnasta. Lisäksi Toivola-Luotolan Setlementti ry on toimittanut markkinaoikeudelle yhdistyksen säännöt.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) ja kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hakemuksen tutkiminen

Hankintalain soveltaminen hakemuksen kohteena olevaan hankintaan

Asiassa on ensisijaisesti kysymys siitä, onko Toivola-Luotolan Setlementti ry:tä tullut pitää hankintalaissa tarkoitettuna hankintayksikkönä.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan hankintalakia sovelletaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden kyseisessä laissa tarkoitettujen hankintayksiköiden hankintoihin.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksiköitä ovat:
1) valtion, kuntien ja kuntainliittojen viranomaiset sekä evankelisluterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkkokunta ja niiden seurakunnat;
2) oikeushenkilöt, joiden katsotaan kuuluvan julkishallintoon;
3) yksiköt, joiden toimialaan kuuluu vesihuolto, energiahuolto, liikenteen harjoittaminen tai teletoiminta, siinä laajuudessa kuin asetuksella säädetään;
4) valtion liikelaitoksista annetun lain mukaiset liikelaitokset, jollei asetuksella toisin säädetä; sekä
5) mikä tahansa hankinnan tekijä silloin kun 1, 2 tai 4 kohdassa mainittujen yksikköjen hankinnan tekemistä varten myöntämän tuen määrä on yli puolet hankinnan arvosta.

Hankintalain 2 §:n 2 momentin mukaan oikeushenkilön katsotaan kuuluvan julkishallintoon 1 momentin 2 kohdan mukaisesti silloin, kun se on perustettu huolehtimaan tehtävistä yleisen edun tarkoituksessa ilman teollista tai kaupallista luonnetta ja jos:
1) se saa pääasiallisen rahoituksensa 1 momentin 1, 2 tai 4 kohdassa tarkoitetulta yksiköltä;
2) se on 1 momentin 1, 2 tai 4 kohdassa tarkoitetun yksikön valvonnassa; tai
3) sillä on hallinto-, johto- tai valvontaelin, jonka jäsenistä yli puolet on 1 momentin 1, 2 tai 4 kohdassa tarkoitetun yksikön nimittämiä.

Toivola-Luotolan Setlementti ry on rekisteröity aatteellinen yhdistys, jonka tarkoituksena on sen sääntöjen mukaan muun ohella edistää vapaata harrastustoimintaa, vanhusten ja ikääntyvien henkistä kuntoa ja terveyttä sekä toimia heidän sosiaalisen asemansa parantamiseksi ja lisäksi edistää lasten ja nuorten henkistä kasvua ja kehitystä. Tarkoituksensa toteuttamiseksi Toivola-Luotolan Setlementti ry sääntöjensä mukaan ylläpitää muun ohella voittoa tuottamatta lasten päiväkoteja, vanhusten palvelutaloja, kuntoutuslaitosta ja vanhustenhoitoa harjoittavaa toimintaa.

Toivola-Luotolan Setlementti ry:tä ei siten ole pidettävä sen paremmin hankintalain 2 §:n 1 momentin 1 ja 3 kohdassa kuin 4 kohdassakaan tarkoitettuna hankintayksikkönä. Näin ollen asiassa jää selvitettäväksi, onko Toivola-Luotolan Setlementti ry:tä tullut pitää hankintalaissa tarkoitettuna hankintayksikkönä hankintalain 2 §:n 1 momentin 2 tai 5 kohdan perusteella.

Kuten edellä on todettu, hankintalain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan hankintayksiköitä ovat oikeushenkilöt, joiden katsotaan kuuluvan julkishallintoon. Hankintalain 2 §:n 2 momentin mukaan oikeushenkilön katsotaan kuuluvan julkishallintoon, kun se on perustettu huolehtimaan tehtävistä yleisen edun tarkoituksessa ilman teollista tai kaupallista luonnetta ja jos se saa pääasiallisen rahoituksensa viranomaisluonteiselta hankintayksiköltä tai laitoksen johto on tällaisen hankintayksikön valvonnassa tai edellä mainittu hankintayksikkö nimittää laitoksen johto-, valvonta- tai hallintoelimen jäsenistä yli puolet.

Hallituksen esityksessä laiksi julkisista hankinnoista ja laiksi kilpailuneuvostosta annetun lain muuttamisesta (HE 154/1992 vp) on edellä mainitun lain 2 §:n 2 momentin säännöksen osalta todettu, että ratkaisevaa sen arvioinnissa, katsotaanko oikeushenkilön kuuluvan julkishallintoon, on toisaalta yksikön harjoittaman toiminnan luonne ja toisaalta se, onko julkishallinnolla yksikön toiminnassa määräävä asema omistuksen tai muun valvonnan kautta.

Vuoden 2005 toimintakertomuksen mukaan Toivola-Luotolan Setlementti ry on ylläpitänyt pääosin voittoa tuottamatta päiväkotia, kokoontumis- ja harrastuspaikaksi tarkoitettua Leipätehtaan toimintakeskusta sekä kansalaisopistoa. Näin ollen Toivola-Luotolan Setlementti ry:n voidaan katsoa perustetun ainakin osaksi huolehtimaan tehtävistä yleisen edun tarkoituksessa ilman teollista tai kaupallista luonnetta.

Sen osalta, onko Toivola-Luotolan Setlementti ry:tä tullut pitää hankintalain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuna oikeus-henkilönä, jonka katsotaan kuuluvan julkishallintoon, on ratkaisevaa, onko Toivola-Luotolan Setlementti ry:n osalta täyttynyt jokin edellä mainituista hankintalain 2 §:n 2 momentin 1, 2 tai 3 kohdan edellytyksistä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Toivola-Luotolan Setlementti ry:n vuoden 2005 tuotot ovat muodostuneet Kemin kaupungin myöntämästä 20.000 euron avustuksesta, 261.111 euron valtionavustuksesta, Kemin kaupungin maksamista 591.036 euron ostopalvelukorvauksista päiväkodin ja Leipätehtaan osalta sekä lisäksi 297.185,43 euron myyntituotoista. Vuoden 2005 tuotot ovat olleet yhteismäärältään 1.169.332,43 euroa. Vuonna 2005 Toivola-Luotolan Setlementti ry:n varsinaisen toiminnan kustannukset ovat olleet 1.182.756,92 euroa. Varsinaisen toiminnan kustannukset ovat koostuneet pääosin henkilöstökuluista ja muista kuluista.

Kaupungin ja valtion avustusten yhteismäärä Toivola-Luotolan Setlementti ry:n tuotoista on ollut 281.111 euroa eli noin 24 prosenttia kokonaistuotoista. Toivola-Luotolan Setlementti ry:n pääasiallinen rahoitus on vuonna 2005 saatu Kemin kaupungin ostopalveluja koskevista suorituksista. Rahoituksen osalta ratkaistavana on se, onko Kemin kaupungin maksamat ostopalvelukorvaukset katsottava hankintalain 2 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoittamaksi rahoitukseksi.

Asiassa C-380/98 (The University of Cambridge) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut julkisoikeudellisen laitoksen rahoitusta koskevaa säännöstä. Ratkaisussa (kohta 21) on todettu, että vaikka tietyn laitoksen rahoitustapa voi paljastaa tämän laitoksen läheisen riippuvuuden toisesta hankintaviranomaisesta, ei tämä arviointiperuste ole absoluuttinen. Kaikkien hankintaviranomaisen suorittamien maksujen vaikutuksena ei ole erityisen alistus- ja riippuvuussuhteen luominen tai lujittaminen. Vain ne suoritukset, joilla rahallisena tukena rahoitetaan tai edistetään ilman erityistä vastinetta kyseisen yksikön toimintaa, voidaan ratkaisun mukaan luokitella ”julkiseksi rahoitukseksi”.

Markkinaoikeus on aikaisemmassa ratkaisussaan (MAO 88/I/02, 23.8.2002) katsonut, että SOS-Lapsikylä r.y. ei ollut hankintalain tarkoittamalla tavalla julkishallintoon kuuluva oikeushenkilö, koska hoitomaksut oli peritty vastineena SOS-Lapsikylä r.y:n suorittamista sosiaalipalveluista eikä yhdistyksen kunnalta saamilla hoitomaksuilla rahoitettu yhdistyksen tekemiä hankintoja tai yhdistyksen toimintaa yleensä. Toimintaa valvovat viranomaiset eivät myöskään valvoneet yhdistyksen taloutta tai voineet vaikuttaa yhdistyksen julkisia hankintoja koskeviin päätöksiin.

Edellä esitetyn perusteella ostopalvelukorvausta arvioitaessa on tarkasteltava maksujen todellista luonnetta niiden merkityksen arvioimiseksi, ja näin ollen niiden vaikutusta siihen, katsotaanko Toivola-Luotolan Setlementti ry:n kuuluvan julkishallintoon.

Ostopalvelukorvaukset päiväkodista ja Leipätehtaan toimintakeskuksesta on peritty vastineena Toivola-Luotolan suorittamista sosiaali- ja muista palveluista. Koska kysymyksessä olevia ostopalvelukorvauksia ei voida pitää julkiselle rahoitukselle luonteenomaisina vastikkeettomina erinä, markkinaoikeus katsoo, että Kemin kaupungin suorittamia ostopalvelukorvauksia ei ole siten pidettävä hankintalain 2 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna julkiselta yksiköltä saatuna rahoituksena.

Toivola-Luotolan Setlementti ry:n tuottamia sosiaali- ja opetuspalveluja ovat valvoneet lääninhallitus, opetushallitus ja Kemin kaupunki. Ratkaistaessa, onko kysymys hankintalain 2 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetusta valvonnasta, on tutkittava, muodostavatko Toivola-Luotolan Setlementti ry:tä koskevat valvontamuodot yhdistykselle sellaisen riippuvuuden viranomaisista, että viranomaiset voivat vaikuttaa yhdistyksen hankintoja koskeviin päätöksiin.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Toivola-Luotolan Setlementti ry:n tuottamia palveluja valvovat julkiset yksiköt eivät valvo yhdistyksen taloutta eivätkä ne voi valvontavaltansa nojalla vaikuttaa Toivola-Luotolan Setlementti ry:n tekemiin hankintapäätöksiin. Opetus- ja sosiaalilainsäädännön mukainen opetus- ja sosiaalipalvelujen valvonta kohdistuu palveluille asetettujen vaatimusten täyttämiseen.

Toivola-Luotolan Setlementti ry on yksityinen rekisteröity yhdistys, johon sovelletaan yhdistyslain (503/1989) säännöksiä. Päätösvalta yhdistyksessä kuuluu sen jäsenille. Toivola-Luotolan Setlementti ry:n sääntöjen 4 §:n mukaan yhdistyksen jäseneksi hallitus hyväksyy henkilön tai oikeuskelpoisen yhteisön, joka kannattaa yhdistyksen tarkoitusta ja toimii sen toteuttamiseksi. Sääntöjen 10 §:n mukaan yhdistyksen kokouksissa kullakin jäsenellä on yksi ääni. Toivola-Luotolan Setlementti ry:n sääntöjen 9 §:n mukaan yhdistyksen syyskokouksessa vahvistetaan hallituksen jäsenten lukumäärä ja valitaan hallituksen jäsenet erovuoroisten tilalle. Yhdistyksen talouden valvonta perustuu yhdistyslakiin. Yhdistyksen taloutta valvovat yhdistyksen valitsemat tilintarkastajat.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että Toivola-Luotolan Setlementti ry ei saa pääasiallista rahoitustaan julkisyhteisöltä tai muulta 2 §:n 1 momentin 1, 2 ja 4 kohdissa tarkoitetulta yksiköltä, se ei ole tällaisen yksikön valvonnassa eikä sillä ole 2 §:n 2 momentin 3 kohdassa mainitulla tavalla nimettyä hallinto-, johto- tai valvontaelintä. Toivola-Luotolan Setlementti ry ei ole hankintalain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu julkishallintoon kuuluva oikeushenkilö. Hankintalakia ei näin ollen voida tällä perusteella soveltaa Toivola-Luotolan Setlementti ry:n toimintaan.

Asiassa jää siten vielä selvitettäväksi, onko Toivola-Luotolan Setlementti ry:tä tullut pitää hankintalaissa tarkoitettuna hankintayksikkönä hankintalain 2 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella Toivola-Luotolan Setlementti ry:n tekemän yksittäisen urakkalaskenta-asiakirjojen kopiointia koskevan hankinnan osalta.

Markkinaoikeudelle tehty hakemus koskee Purolan Senioritalon rakennushankkeeseen liittyvien urakkalaskenta-asiakirjojen kopiointia.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan valtioneuvosto on sosiaali- ja terveysministeriön esittelystä ja Raha-automaattiyhdistyksen ehdotuksen pohjalta myöntänyt erityisavustuksen Toivola-Luotolan Setlementti ry:lle Purolan Senioritalon perustamismenoihin Raha-automaattiyhdistyksen varoista. Raha-automaattiyhdistys on hyväksynyt päätöksellään 1.2.2007 rakennushankkeen perustamismenoiksi sosiaalitekniikan osalta 130.000 euroa ja asuntojen osalta 2.310.000 euroa. Avustusta on myönnetty 22 prosenttia Raha-automaattiyhdistyksen hyväksymistä menoista. Purolan Senioritalon rakentamiskustannukset on katettu Raha-automaattiyhdistyksen myöntämällä 540.000 euron avustuksella ja 2.420.000 euron suuruisella pankkilainalla.

Purolan Senioritalon rakennushankkeeseen Raha-automaattiyhdistykseltä saatu avustus on ollut selvästi alle puolet hankkeen kokonaiskustannuksista, jotka ovat olleet 2.625.000 euroa. Toivola-Luotolan Setlementti ry:tä ei siten voida pitää hankintayksikkönä kysymyksessä olevan hankkeen osalta myöskään hankintalain 2 §:n 1 momentin 5 kohdan nojalla. Kemin kaupungin antama omavelkainen takaus Purolan Senioritalon rakentamiseen otetun pankkilainan vakuudeksi tai se, että yhdistyksen sääntöjen mukaan yhdistyksen purkautuessa sen nettovarat on luovutettava Kemin kaupungille, eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Johtopäätös

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Toivola-Luotolan Setlementti ry:tä ole kysymyksessä olevan hankinnan osalta tullut pitää hankintalain 2 §:ssä tarkoitettuna hankintayksikkönä. Asiassa ei siten ole ollut kysymys hankintalaissa tarkoitetusta julkisesta hankinnasta, eikä markkinaoikeudella tämän vuoksi ole toimivaltaa tutkia hakemusta. Kemin Kopio ja Kehys Oy:n hakemus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentin mukaan oikeuden-käyntikuluista on muuten soveltuvin osin voimassa, mitä oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 7–16 §:ssä säädetään. Oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 16 §:n 2 momentin säännöksen mukaan kysymys kuluista ylemmässä tuomioistuimessa on tutkittava alemmassa oikeudessa palautetun asian yhteydessä.

Hakija on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista sekä markkinaoikeuden että korkeimman hallinto-oikeuden osalta.

Asian ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakija joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta ja hylkää vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Perttu Koivula ja Sami Rautiainen.