MAO:252/10

Tammelan kunta - sähkötyöt ja sähkösuunnittelu
- epäselvä tarjouspyyntö
- vertailuperusteet

Dnro 492/09/JH
Antopäivä 4.6.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Tammelan kunnan tekninen osasto on pyytänyt 21.8.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia tuntiveloitustyönä tehtävistä sähkötöistä ja pienimuotoisesta sähkösuunnittelusta ajalle 1.12.2009–31.12.2010. Hankinnasta on 24.8.2009 julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta.

Tammelan kunnan tekninen lautakunta on päätöksellään 7.10.2009 § 63 päättänyt valita Sähkö-Säe Oy:n tarjouksen.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 50.000–150.000 euroa.

Tammelan kunta on markkinaoikeuteen 6.11.2009 saapuneessa kirjelmässään ilmoittanut, ettei se pane hankintapäätöstään täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa.

HAKEMUS

Tammelan Sähkötoimi Ky on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Tammelan kunnan teknisen lautakunnan päätöksen 7.10.2009 § 63 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 61.080 euroa. Hakija on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 960 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjouksen valintaperusteena on edullisin kokonaishinta. Tarjouspyynnössä on kuitenkin myös ilmoitettu, että urakoitsijan valinta perustuu laatuarvostelun ja hinnan perusteella tehtävään pistetykseen. Lisäksi tarjouspyynnössä on todettu, että tarjous tulee laatia tarjouspyynnön liitteenä olevalle tarjouslomakkeelle. Tarjouslomakkeessa ei ole puolestaan edellytetty tarjoajan esittävän selvitystä laatuseikoista. Hakija on tulkinnut tarjouspyyntöä siten, että täyttämällä tarjouslomakkeen tarjoaja esittää tarjouksessaan kaikki tarjouskilpailun ratkaisuun vaikuttavat tiedot. Hakijan tulkintaa on vielä vahvistanut tarjouspyynnössä ilmoitettu tarjouksen valintaperuste. Hankintayksikkö on laatinut epäselvän tarjouspyynnön, joka ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Laadun vertailuperusteena käytetty urakoisijan referenssit on ollut tarjoajia syrjivä vertailuperuste. Lisäksi laadun vertailuperusteena käytetty laadunvalmistus on ollut yksilöimätön.

Tarjouslomakkeessa pyydetty matkakorvaus on jätetty hintavertailussa virheellisesti huomioon ottamatta.

Hankintapäätöksen perusteluista ei ole selvinnyt, mihin tarjoajille annetut pisteet ovat perustuneet.

VASTINE

Tammelan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.403 eurolla korkoineen.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Tarjouspyynnössä on selvästi ilmoitettu, että valintaperusteina ovat hinta ja laatu. Tarjouspyynnön liitteenä ollut tarjouslomake on ollut hintatietoluettelo, joka tarjoajien on tullut täyttää. Kaikki muut tarjoajat ovat ilmoittaneet pyydetyt laatutiedot. Hakija ei ole käyttänyt hyväksi tarjouspyynnössä tarjoajille varattua mahdollisuutta esittää hankintayksikölle kysymyksiä tarjouspyynnön epäselvyyteen liittyen.

Koska hakija on antanut tarjouksensa hintatietolomakkeella eikä ole esittänyt mitään tietoa laadun arviointia varten, hakija on saanut laatuvertailussa nolla pistettä. Vaikka hakijan virheelliseksi väittämiä laadun vertailuperusteita ei otettaisi tarjousvertailussa huomioon, tarjousvertailun lopputulos hakijan ja voittaneen tarjoajan välillä ei muuttuisi.

Matkakorvauksia ei ole otettu hintavertailussa huomioon, koska tuntiperusteisen sähkötyön kannalta niillä ei ole ollut paljoakaan merkitystä. Matkakorvauksia on pyydetty, jotta ne olisivat tiedossa hankintasopimusta tehtäessä.

LAUSUNTO

Sähkö-Säe Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Säännöksen mukaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 116) on kyseisen lainkohdan osalta todettu, että käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, hankintayksikön tulisi noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita.

Hankintamenettely on kaksivaiheinen niin, että hankintayksikön on ensin hankintalain 71 §:n mukaisesti tutkittava tarjoajien soveltuvuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, ja vasta tämän jälkeen arvioitava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta. Tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja ei siten lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten vertailuperusteina.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö

Hankintailmoituksen 24.8.2009 mukaan sopimuksentekoperusteena on ollut taloudellisesti edullisin tarjous, kun otetaan huomioon eritelmissä tai tarjouspyynnössä taikka neuvottelukutsussa esitetyt perusteet.

Tarjouspyynnössä 21.8.2009 on pyydetty tarjouksia tuntiveloitustyönä tehtävistä sähkötöistä ja pienimuotoisesta sähkösuunnittelusta ajalle 1.12.2009–31.12.2010. Tarjouspyynnön mukaan tarjous on tullut laatia tarjouspyynnön liitteenä olleelle tarjouslomakkeelle.

Tarjouspyynnön kohdassa valintaperusteet on todettu seuraavaa: ”Valintaperusteena on edullisin kokonaishinta. Urakoitsijan valinta perustuu laatuarvostelun ja hinnan perusteella tehtävään pisteytykseen. Arvioinnin tekee tarjouksissa annettujen tietojen perusteella tilaaja. Urakoitsijaa valittaessa on laatukriteerien painoarvo 40 ja hinnan 60. Laatupisteitä arvostellaan seuraavilla osa-alueilla (painoarvo yhteensä 40):
– urakoitsijan referenssit, painoarvo 15
– urakoitsijan tekniset valmiudet, työvälineet ja kapasiteetti työn suorittamiseen sekä henkilöstö, painoarvo 20
– laadunvalmistus, painoarvo 5.”

Tarjouspyynnön liitteenä olleella tarjouslomakkeella tarjoajien on tullut ilmoittaa muun ohella sähkötyön tuntihinta, suunnittelun tuntihinta ja matkakorvaus kilometriltä. Lisäksi tarjouslomakkeella on tullut ilmoittaa lomakkeessa eriteltyjen johtoteiden, kaapeleiden, valaisimien sekä katkaisimien ja kytkimien ohjevähittäishinnat ja niistä myönnetyt alennusprosentit.

Hankintayksikön menettelyn arviointi

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö eivät ole olleet tarjouksen valintaperusteen ilmoittamisen osalta johdonmukaisia. Vaikka hankintailmoitusta ei ole muotoiltu sillä tavoin, että sen perusteella olisi voitu ymmärtää tarjouksen valintaperusteena käytettävän halvinta hintaa, tarjouspyynnössä on ensin ilmoitettu valintaperusteeksi edullisin kokonaishinta. Markkinaoikeus katsoo kuitenkin, että tarjouspyynnöstä on tämän jälkeen käynyt tarjouksen antamista varten riittävän selvästi ilmi, että tarjouksen valinta tehdään kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella, sillä tarjouspyynnössä on ilmoitettu valinnan tapahtuvan paitsi tarjouksen hinnan myös laadun perusteella, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu laadun vertailuperusteet painoarvoineen.

Tarjouspyynnön perusteella on sen sijaan jäänyt hinnan osalta epäselväksi, miten tarjouslomakkeessa ilmoitettaviksi edellytettyjä hintoja tullaan hintavertailussa arvioimaan. Hintavertailussa ei ole otettu esimerkiksi lainkaan huomioon tarjouslomakkeella tarjoajilta pyydettyä matkakorvauksen hintaa. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että hankintayksikkö on menetellyt hintaa koskevan vertailuperusteen asettamisessa tavalla, joka ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa sekä avointa hankintamenettelyä.

Tarjouspyynnössä ei ole myöskään selvitetty laadun vertailuperusteiden tarkempaa sisältöä eikä ilmoitettu, mitä seikkoja tarjousten vertailussa tältä osin otetaan huomioon. Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouksen vertailuperusteet” on todettu muun ohella, että RAKLI ja RTK ovat laatineet luettelon niistä tiedoista, joiden perusteella tilaaja pystyy arvioimaan urakoitsijan kelpoisuutta, ja että näitä tietoja ovat muun muassa yrityksen yleistiedot, yrityksen taloudellinen suorituskyky, pätevyys, kokemus vastaavanlaisista töistä, referenssit ja laatu. Tämän perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole tehnyt tarjouspyynnössään riittävää eroa niiden seikkojen välillä, joilla on merkitystä tarjoajan soveltuvuuden arvioinnissa ja toisaalta tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa. Laadun vertailuperusteet ovat myös jääneet tarjouspyynnön perusteella yksilöimättömiksi.

Urakoitsijan referenssien osalta markkinaoikeus toteaa vielä, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu (asia C-315/01, GAT, tuomio 19.6.2003, Kok. 2003 s. I-6351, 62–67 kohta), että luettelonomaista referenssilistaa, josta ilmenee vain tarjoajan aikaisempien asiakkaiden nimet ja näiden lukumäärä ilman muita täsmennyksiä näille asiakkaille suoritetuista toimituksista, ei voida käyttää tarjouksen valinnan perusteena. Yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitun tuomion mukaan tällaisen luettelon avulla ei voida selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle taloudellisesti edullisin.

Johtopäätös ja seuraamus

Tammelan kunta on edellä lausutun perusteella menetellyt kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettamisessa hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Hankintamenettelyn virheellisyys on aiheutunut virheellisesti laaditusta tarjouspyynnöstä. Hankintamenettelyn virheellisyyden luonne huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua hakijan esittämistä muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellistä menettelyä ei tässä tapauksessa ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin niin, että hankintayksikkö järjestää asiassa kokonaan uuden tarjouskilpailun, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Mikäli Tammelan kunta aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää siitä uusi tarjouskilpailu ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut. Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Tammelan kunnan teknisen lautakunnan päätöksen 7.10.2009 § 63 ja kieltää Tammelan kuntaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Tammelan kunnan korvaamaan Tammelan Sähkötoimi Ky:n oikeudenkäyntikulut 960 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Tammelan kunnan oikeudenkäyntikulu-vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n (348/2007) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Ville Parkkari ja Pasi Yli-Ikkelä.