MAO:222/10

Metsähallitus – paikkatietojärjestelmä
- tarjousten vertailu
- hankintapäätöksen perusteleminen

Dnro 46/10/JH
Antopäivä 21.5.2010

HANKINTAMENETTELY

Metsähallitus on 30.6.2009 julkaistulla rajoitettua menettelyä koskevalla EU-hankintailmoituksella pyytänyt osallistumishakemuksia paikkatietojärjestelmän hankintamenettelyyn. Hankintayksikkö on lähettänyt 3.11.2009 päivätyn tarjouspyynnön seitsemälle ehdokkaalle, jotka ovat antaneet 11 tarjousta.

Metsähallituksen ohjelmapäällikkö on päätöksellään 27.1.2010 (asianumero 2926/25/2009) valinnut järjestelmän toimittajaksi ESRI Finland Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvo on ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain 16 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisen vuodelle 2009 vahvistetun tavara- ja palveluhankintojen EU-kynnysarvon. Hankintayksikön saamien tarjousten arvo on hankintapäätöksen mukaan ollut noin 350.000–1.500.000 euroa.

HAKEMUS

Dimenteq Oy ja Agenteq Solutions Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön 27.1.2010 tekemän hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakijat ovat toissijaisesti vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan niille hyvitysmaksuna 146.000 euroa. Lisäksi hakijat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 7.747 eurolla korkoineen.

Hankinnan kohteena on ollut maa- ja vesiomaisuuden hallintaan ja luonnonsuojelualueiden hallintaan tarkoitetun paikkatietojärjestelmän suunnittelu, toteutus ja käyttöönotto Metsähallituksen ympäristössä sekä toteutettujen järjestelmien ylläpito.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 50 prosentin painoarvolla, esitetyn ratkaisun laajennettavuus ja avoimuus (palveluarkkitehtuuri) 15 prosentin painoarvolla, toimitusvarmuus (projektin organisointi ja resurssointi) 10 prosentin painoarvolla, ratkaisun laajuus (sisällytetyt toivotut vaatimukset) 10 prosentin painoarvolla, toimitusaikataulu 10 prosentin painoarvolla sekä ylläpidon ja käyttöönoton palvelumalli (hinnoittelu- ja tuotantomalli sekä Metsähallituksen ICT-ympäristön ylläpitäjän huomioiminen) 5 prosentin painoarvolla.

Hakijat ovat osallistuneet tarjouskilpailuun kahdella tarjouksella (tarjoukset tarjousvertailussa numeroilla 4 ja 5), jotka ovat perustuneet eri paikkatietoteknologiaan. Hakijoiden tarjous numero 5 on saanut tarjousvertailussa 821 pistettä ja sijoittunut tarjousvertailussa toiseksi vain seitsemän pistettä voittaneelle tarjoukselle hävinneenä.

Hankintapäätös on perustunut virheelliseen tarjousvertailuun ja pisteytykseen. Vertailuperusteita ”esitetyn ratkaisun laajennettavuus ja avoimuus (palveluarkkitehtuuri)” sekä ”ratkaisun laajuus (sisällytetyt toivotut vaatimukset)” koskevassa tarjousvertailussa on tehty useita virheitä, joista yhdenkin oikaisu johtaisi siihen, että hakijoiden tarjous numero 5 voittaisi tarjouskilpailun kokonaistaloudellisesti edullisimpana. Hankintapäätös on ollut myös puutteellisesti perusteltu.

Tarjouspyynnön täydennysmateriaalissa 11.11.2009 on vertailuperustetta ”esitetyn ratkaisun laajennettavuus ja avoimuus (palveluarkkitehtuuri)” koskevan tarjousvertailun osalta ilmoitettu, että esitetyn ratkaisun laajennettavuutta ja avoimuutta arvioidaan muun muassa sen perusteella, kuinka hyvin toteutettavia osia on hyödynnettävissä muissa järjestelmissä avoimien rajapintojen kautta. Tässä yhteydessä on myös todettu, että hankinnan kohteen vaatimusmäärittelyissä on kerrottu useita vaatimuksia koskien järjestelmän laajennettavuutta ja avoimuutta, joita voidaan tukea esimerkiksi tukeutumalla hyväksyttyihin standardeihin ja toteuttamalla avoimia ratkaisuja. Lisäksi hankintayksikkö on 30.11.2009 toimittamassaan tarjouspyynnön lisämateriaalissa todennut palveluarkkitehtuurin osalta, että tavoitteena on ratkaisu, joka toteuttaa palveluarkkitehtuurin hyviä puolia esimerkiksi avoimuuden, laajennettavuuden ja järjestelmäosien yhteiskäyttöisyyden osalta.

Hakijat ovat esittäneet tarjouksissaan identtiset sovellus- ja palveluarkkitehtuurit ja sitoutuneet tarjouksissaan siihen, että tarjotut ratkaisut täyttävät kaikki tarjouspyynnössä esitetyt laajennettavuuteen ja avoimuuteen liittyvät vaatimukset. Tarjousten ratkaisukuvauksissa on täysin yhtenevästi kuvattu sekä tuki järjestelmän laajentamiselle ja skaalaamiselle järjestelmä- ja laitearkkitehtuurin eri tasoilla että avoimen ja laajennettavan palveluarkkitehtuurin toteuttaminen. Hakijoiden tarjouksissa esitettyjen ratkaisukuvausten ainoa ero on tältä osin liittynyt tarjottuun paikkatietoteknologiaan ja sen edellyttämään sovelluspalvelinklusteriin. Tämä tekninen tuotevalinta ei ole vaikuttanut ratkaisujen palveluarkkitehtuurin laajennettavuuteen ja avoimuuteen, koska ratkaisun laajennettavuus ja avoimuus eivät ole riippuvaisia paikkatietoteknologiasta.

Tarjousvertailusta ilmenee, että hakijoiden tarjous numero 5 on saanut laajennettavuutta ja avoimuutta koskevasta vertailuperusteesta 50 pistettä ja hakijoiden tarjous numero 4 vastaavasti 60 pistettä. Koska hakijoiden tarjoukset ovat olleet kyseisen vertailuperusteen osalta identtiset, hankintayksikkö ei ole perustellusti voinut antaa tarjouksille eri pistemääriä.

Hankintayksikön laatimista tarjouskohtaisista perusteluista ilmenee hankintayksikön katsoneen, että hakijoiden tarjouksen numero 4 ”ratkaisu tukee järjestelmän laajentamista ja skaalaamista järjestelmä- ja laitearkkitehtuurin eri tasoilla kohtalaisesti” ja että ”ratkaisu toteuttaa avointa ja laajennettavaa palveluarkkitehtuuria kohtalaisesti”. Sen sijaan hankintayksikkö on arvioinut hakijoiden tarjouksen numero 5 tukevan ja toteuttavan edellä mainittuja seikkoja ”melko huonosti”. Voittaneen tarjoajan tarjouksen osalta on ilmoitettu, että ”ratkaisu tukee järjestelmän laajentamista ja skaalaamista järjestelmä- ja laitearkkitehtuurin eri tasoilla hyvin ja skaalausmahdollisuuksia on kuvattu” ja että ”ratkaisu toteuttaa avointa ja laajennettavaa palveluarkkitehtuuria erittäin hyvin”. Hankintapäätöksestä tai sen tekemiseen liittyvistä asiakirjoista ei ilmene, mihin hankintayksikön tekemät arviot perustuvat. Perusteluissa on esitetty enemmän arviointikriteerejä kuin tarjouspyyntömateriaalissa. Eri tarjouksille annetuissa arvioissa on otettu esille eri asioita, ja tarjouksia on arvioitu hyvin ylimalkaisesti ja epäselvästi.

Vertailuperusteen ”ratkaisun laajuus (sisällytetyt toivotut vaatimukset)” osalta tarjoaja on voinut saada pisteitä muun muassa tarjotun ratkaisun mahdollistamista toiminnallisista ominaisuuksista. Hankintayksikkö on vähentänyt hakijoiden tarjouksen numero 5 saamasta pistemäärästä kahdeksan pistettä, koska hankintayksikkö on vaatimusten REQ20 ja REQ43 katsonut, ettei tarjouksessa olleen kuvauksen perusteella ole voinut varmistua siitä, että kyseiset nimeämättömät laajennusosat olisivat liitettävissä tarjouksen ratkaisussa esitettyyn perusjärjestelmään. Pistevähennykset ovat olleet perusteettomia.

Hankintayksikkö ei perustellusti ole voinut tehdä sellaista päätelmää, jonka mukaan se ei ole voinut varmistua siitä, että laajennusosat voidaan liittää perusjärjestelmään. Tarjouksessa on nimenomaisesti ilmoitettu, että laajennus on mahdollinen. Hakijat ovat todenneet tarjouksessaan kummankin vaatimuksen kohdalla, että kysymyksessä on käytettävän paikkatietotuotteen ominaisuus, jonka toteutuksessa käytetään erillistä, mutta samaan tuoteperheeseen kuuluvaa laajennusosaa. Toisen vaatimuksen kohdalla on myös ilmoitettu laajennusosan nimi. Hakijat ovat näin ollen sitoutuneet siihen, että kyseiset laajennusosat ovat liitettävissä perusjärjestelmään.

Hankintayksikkö ei ole pyytänyt hakijoilta lisäselvitystä ratkaisujen toteutuskelpoisuudesta, vaikka hankintayksikkö on sekä hakijoiden että muiden tarjoajien kohdalla menetellyt näin muiden lisäselvitystä vaatineiden kuvausten osalta. Koska hankintayksikkö on kuitenkin saanut hakijoiden tarjoamien tuotteiden maahantuojalta vahvistuksen siitä, että kysymyksessä olevat laajennusosat ovat olleet liitettävissä perusjärjestelmään, hankintayksikön ei olisi tullut esittämällään perusteella hylätä esitettyjä ratkaisuja. Hankintayksikön menettelylle ei ole ollut perustetta senkään takia, että hankintayksikkö on hakijoiden tarjouksen numero 4 osalta hyväksynyt täysin samalla tavalla samojen vaatimusten osalta esitetyt ratkaisukuvaukset.

Hankintayksikkö on tarjouskilpailun aikana muuttanut ohjelmistolisenssihintojen laskentatapaa sallimalla myös vaihtoehtoisen laskentamallin tarjouspyynnössä esitetyn mallin rinnalle. Muutos on tehty tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan pyynnöstä, ja vaihtoehtoisesta laskutavasta on ilmoitettu ensin kysymyksessä olevan pyynnön tehneelle tarjoajalle ja vasta seuraavana päivänä muille tarjoajille. Hankintamenettelyyn osallistujia ei siten ole tältäkään osin kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättä.

VASTINE

Metsähallitus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijat korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 7.212 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on vertaillut saamansa tarjoukset tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti ja perustellut tarjousten väliset erot niin yksityiskohtaisesti kuin se on ollut tarjoajien liikesalaisuuksia loukkaamatta mahdollista. Tarjouksia ovat arvioineet hankintayksikön IT-asiantuntijat ja alan erityisasiantuntemusta omaavat paikkatietoasiantuntijat. Asiantuntijoiden arvion perusteella on laadittu yhteenveto ja päätetty pisteytys. Tarjousvertailun perustelut pohjautuvat hankintayksikön asiantuntijoiden tekemiin huolellisiin arvioihin. Tarjouksia on tarjouskohtaisissa perusteluissa arvioitu samoin kriteerein, ja tarjousten hyviä ja huonoja puolia on tuotu esille sen mukaan kuin niitä on voitu tarjouksista todeta.

Tarjouspyyntö ei ole ollut tulkinnanvarainen ottaen huomioon hankinnan luonne laajana ja erityisosaamista vaativana IT-hankintana, jossa hankinnan kohde ei perustu jo olemassa olevaan valmiiseen tuotteeseen. Hankintayksikkö on järjestänyt hankintamenettelyn aikana kaksi tarjoajille avointa informaatiotilaisuutta hankinnan kohteesta, tarjouspyynnöstä ja noudatettavasta hankintamenettelystä. Hankintamenettelyn aikana tehdyt tarkennukset ja täydennykset on annettu kaikille tarjoajille tasapuolisesti ja johdonmukaisesti tiedoksi, eivätkä ne ole suosineet ketään tarjoajista tai poikenneet hankintailmoituksen tai tarjouspyynnön sisällöstä. Tarkennukset ovat edistäneet kaikkien tarjoajien mahdollisuuksia tehdä kilpailukykyinen tarjous.

Hankintapäätökseen kirjattu voittaneen tarjouksen kokonaispistemäärä 828 pistettä on ollut virheellinen. Voittaneen tarjouksen oikea kokonaispistemäärä on ollut 830 pistettä.

Hakijoiden tarjoukset eivät ole olleet täysin identtisiä vertailuperusteen ”esitetyn ratkaisun laajennettavuus ja avoimuus (palveluarkkitehtuuri)” kohdalla huomioitavien arviointikriteerien osalta. Tarjousten ratkaisut ovat eronneet teknologialtaan. Myös ratkaisujen laite- ja järjestelmäarkkitehtuurit ovat olleet erilaiset. Hankintayksikön on täytynyt ottaa edellä mainitut erot huomioon tarjousten pisteytyksessä, koska ne vaikuttavat ratkaisun avoimuuteen ja laajennettavuuteen.

Ratkaisun laajuuden arviointi tarjousvertailussa on perustunut tarjouspyynnön liitteenä olleeseen vaatimusluetteloon, jossa osa vaatimuksista on määritelty toivottaviksi vaatimuksiksi. Jokaisen vaatimuksen osalta on pyydetty tarjoajan näkemys vaatimuksen täyttymisestä sekä edellytetty kuvaus ratkaisusta. Täyttyneestä vaatimuksesta on annettu pisteet.

Hankittavaa järjestelmää koskevat vaatimukset on tullut pystyä ratkaisemaan hankittavalla loppukäyttäjän käyttöliittymällä eikä muilla mahdollisilla myöhemmin tilattavilla lisäjärjestelmillä. Ratkaisukuvauksen tarkoitus on ollut varmistaa, että esitetty ratkaisu on toteutettavissa perusjärjestelmällä.

Hankintayksikkö on hylännyt kaksi hakijoiden tarjouksen numero 5 ratkaisua, koska ratkaisukuvauksen perusteella ei ole voitu varmistua tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten täyttymisestä perusjärjestelmällä. Koska kysymyksessä ovat olleet pisteytykseen vaikuttavat tekijät, tarjoajille ei ole voitu varata mahdollisuutta parantaa tarjoustaan. Hankintayksikölle epäselväksi jääneitä tarjouksia on tulkittu tarjoajien vahingoksi.

Ratkaisukuvauksen arviointi on tehty kokemukseen perustuvalla asiantuntemuksella ja tarjouksen perusteella tuotteesta saatavalla tiedolla. Hankintayksikön vakavaa suhtautumista esitettyjen ratkaisujen hylkäämiseen kuvastaa se, että hankintayksikkö on pyytänyt lisätietoja tuotteen maahantuojalta, joka on vaatimuksen REQ43 osalta ilmoittanut, että tarjotut lisäosat eivät ole nykyisellään käytettävissä hakijoiden tarjouksen mukaisessa ratkaisussa. Vaatimuksen REQ20 osalta hakijat eivät ole kuvanneet esittämäänsä ratkaisua mitenkään. Viittaus hakijoiden esittämään erilliseen nimeämättömään ja yksilöimättömään laajennusosaan on ollut niin epämääräinen ja yleispiirteinen, ettei hankintayksikkö ole missään tapauksessa voinut pitää sitä sellaisena ratkaisukuvauksena, joka oikeuttaisi tarjousvertailussa lisäpisteisiin. Tarjousten vertailu tulee toteuttaa olemassa olevan tiedon varassa eikä kolmannen osapuolen mahdolliseen tuotekehitykseen perustuen.

Hankintayksikkö ei ole muuttanut tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenevää lisenssivaatimustaan voittaneen tarjoajan pyynnöstä. Erilaisten lisensiointimallien merkitys lisenssin hinnan laskemisessa on tullut esille informaatiotilaisuudessa 30.11.2009, jossa myös hakijoiden edustajat ovat olleet läsnä. Tilaisuuden aikana hankintayksikkö on luvannut selventää ja varmistaa yhtäaikaisten käyttäjien jakautumisen päivitys- ja selailukäyttäjiin. Vaihtoehtoisen laskentamallin käyttömahdollisuus on vahvistettu samaan aikaan kaikille tarjoajille.

Hankintamenettely on toteutettu hankintasäännösten ja tarjouspyynnön mukaisesti ketään tarjoajaa syrjimättä. Tarjousten vertailu on tehty hankintayksikön harkintavallan puitteissa ja tarjouskilpailun voittajaksi on vertailun jälkeen valittu kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous.

LAUSUNTO

ESRI Finland Oy on lausunnossaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijat korvaamaan yhteisvastuullisesti sen asianosais- ja oikeudenkäyntikulut 7.245 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on pisteyttänyt lausunnonantajan tarjouksen tarjouspyynnössä esitettyjen vertailuperusteiden mukaisesti. Hankintapäätöksestä ja siihen liittyvistä asiakirjoista on ilmennyt vertailuperusteiden arviointikriteerit ja niiden mukaan tehty tarjousvertailu hankintalaissa edellytetyllä tarkkuudella.

VASTASELITYS

Dimenteq Oy ja Agenteq Solutions Oy ovat lausuneet vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö ei ole kyennyt vastineessaankaan selvittämään sitä, miksi hakijoiden tarjoukset ovat saaneet vertailuperusteesta ”esitetyn ratkaisun laajennettavuus ja avoimuus (palveluarkkitehtuuri)” toisistaan poikkeavat pisteet. Hakijoiden tarjousten ratkaisukuvauksissa esitettyjen järjestelmä- ja laitearkkitehtuurien erot ovat johtuneet eri teknologioiden suorituskyvystä. Se, että hakijoiden tarjouksen numero 5 palvelinklusteriin on kuulunut kaksi palvelinta ja tarjouksen numero 4 palvelinklusteriin kolme palvelinta, ei ole tehnyt jälkimmäisen tarjouksen laitearkkitehtuurista avoimempaa ja laajennettavampaa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössään, että vertailuperusteen ”esitetyn ratkaisun laajennettavuus ja avoimuus (palveluarkkitehtuuri)” kohdalla arvioidaan nimenomaan palveluarkkitehtuuria. Hakijoiden tarjousten ratkaisuissa esitetty palveluarkkitehtuuri on ollut täysin identtinen.

Ratkaisun laajuutta koskevaan vertailuperusteeseen liittyen hakijat ovat ilmoittaneet tarjouksensa numero 5 vaatimuksen REQ43 ratkaisukuvauksessa käyttävänsä Vertical Mapper- tai Engage 3D -laajennusosaa, jotka kuuluvat samaan tuoteperheeseen ja näin ollen täyttävät vaatimuksen siitä, että ratkaisu on toteutettavissa perusjärjestelmällä. Päinvastoin kuin hankintayksikkö on vastineessaan esittänyt, tuotteen maahantuoja on nimenomaisesti todennut hankintayksikölle, että Vertical Mapper SDK on julkisesti saatavilla ja vahvistanut hankintayksikölle, että Vertical Mapper SDK:ta voidaan käyttää yhdessä MapXtremen kanssa, johon hakijoiden tekninen ratkaisu tarjouksessa numero 5 perustuu. Hakijat eivät ole missään vaiheessa muuttaneet tarjoustaan tai vaatineet, että niille olisi tullut antaa sellainen mahdollisuus. Hankintayksikkö on esittänyt paikkansapitämättömiä väitteitä siitä, että vertailu ei olisi ollut toteutettavissa olemassa olevan tiedon varassa.

Vaatimuksen REQ20 osalta hankintayksikkö on virheellisesti esittänyt, etteivät hakijat olisi ratkaisukuvauksessaan kuvanneet ratkaisua mitenkään. Ratkaisu on kuvattu juuri niin kuin hankintayksikkö on tarjouspyyntönsä ohjeistuksessa vaatinut.

Hankintayksiköllä ei ole ollut perusteita antaa hakijoiden tarjouksille ratkaisun laajuudesta eri pisteitä.

LISÄVASTINE

Metsähallitus on antanut lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on 19.2.2010 antamallaan päätöksellä väliaikaisesti kieltänyt Metsähallitusta tekemästä hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta tai muutenkaan panemasta täytäntöön hankintapäätöstä siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut asian tai asiassa on toisin määrätty. Väliaikainen kielto on määrätty noudatettavaksi 50.000 euron sakon uhalla.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Säännöksen 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden ja niille annettavien painoarvojen asettamisessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnöllä 3.11.2009 on pyydetty tarjouksia maa- ja vesiomaisuuden hallintaan sekä luonnonsuojelualueiden hallintaan tarkoitetun paikkatietojärjestelmän suunnittelusta, toteutuksesta ja käyttöönotosta Metsähallituksen ympäristössä sekä toteutetun järjestelmän ylläpidosta. Tarjouspyynnön mukaan toteutuksen yhteydessä luodaan arkkitehtuurimalli ja tiedonhallintaratkaisut, jotka ovat pohjana myös tulevien paikkatietojärjestelmien toteutuksessa. Hankinnan kohteen tarkempi kuvaus on ilmennyt tarjouspyynnöstä ja sen liiteasiakirjoista. Tarjouspyyntöä on täsmennetty 11.11.2009 ja 30.11.2009.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet 1) hinta 50 prosentin painoarvolla, 2) esitetyn ratkaisun laajennettavuus ja avoimuus (palveluarkkitehtuuri) 15 prosentin painoarvolla, 3) toimitusvarmuus (projektin organisointi ja resurssointi) 10 prosentin painoarvolla, 4) ratkaisun laajuus (sisällytetyt toivotut vaatimukset) 10 prosentin painoarvolla, 5) toimitusaikataulu 10 prosentin painoarvolla sekä 6) ylläpidon ja käyttöönoton palvelumalli (hinnoittelu- ja tuotantomalli sekä Metsähallituksen ICT-ympäristön ylläpitäjän huomioiminen) 5 prosentin painoarvolla.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä ilmoitetut tarjousten vertailuperusteet ovat olleet hankinnan kohteen kannalta hyväksyttäviä. Asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden nojalla tarjouspyyntöä olisi pidettävä epäselvänä. Markkinaoikeus katsoo myös, ettei tarjouspyynnön täsmennysmenettelyssä ole ilmennyt lisensseihin liittyen tai muutoinkaan sellaisia virheitä, joiden vuoksi asiassa olisi harkittava seuraamuksen määräämistä.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106 ja 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteista ja niiden soveltamistavasta. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Metsähallitus on hankintapäätöksellään 27.1.2010 valinnut paikkatietojärjestelmän toimittajaksi ESRI Finland Oy:n. Hankintapäätöksen liitteenä on ollut tarjousten yhteenvetotaulukko, josta ovat ilmenneet kunkin tarjouksen vertailuperustekohtaiset pistemäärät sekä tarjousten yhteispisteet. Hankintapäätöksen liitteenä on ollut myös kunkin tarjouksen osalta erikseen laaditut perusteluliitteet, joista ovat ilmenneet sanalliset perustelut vertailuperusteista ”esitetyn ratkaisun laajennettavuus ja avoimuus (palveluarkkitehtuuri)”, ”toimitusvarmuus (projektin organisointi ja resurssointi)” sekä ”ylläpidon ja käyttöönoton palvelumalli (hinnoittelu- ja tuotantomalli sekä Metsähallituksen ICT-ympäristön ylläpitäjän huomioiminen)” annetuille pisteille. Lisäksi kullekin tarjoajalle on saadun selvityksen mukaan toimitettu niiden omalta osalta perustelut sille, miksi vertailuperusteen ”ratkaisun laajuus (sisällytetyt toivotut vaatimukset)” osalta esitetty ratkaisukuvaus on hylätty ja tarjouksen pistemäärää tältä osin vähennetty.

Hakijat ovat esittäneet, että hankintapäätös on perustunut virheelliseen tarjousvertailuun ja pisteytykseen. Hakijat ovat kiinnittäneet erityisesti huomiota vertailuperusteiden ”esitetyn ratkaisun laajennettavuus ja avoimuus (palveluarkkitehtuuri)” ja ”ratkaisun laajuus (sisällytetyt toivotut vaatimukset)” osalta suoritettuun tarjousvertailuun.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten vertailuperusteiden soveltamisessa. Hankintayksikön tulee kuitenkin soveltaa ilmoittamiaan vertailuperusteita tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä sekä pysyen tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden ja painoarvojen puitteissa.

Hankintapäätöksen liitteinä olevista vertailuasiakirjoista käy ilmi, että hankintayksikkö on arvioinut tarjousten kokonaistaloudellisen paremmuuden tarjouspyynnössä ilmoitettuja vertailuperusteita soveltamalla. Hankintapäätöksestä tai vertailuasiakirjoista ei sen sijaan ole riittävällä tavalla ilmennyt, millä perusteilla tarjouksille on annettu pisteitä. Tarjousvertailussa vertailuperusteen ”esitetyn ratkaisun laajennettavuus ja avoimuus (palveluarkkitehtuuri)” osalta tarjouksista esille tuotujen seikkojen arviointi ja tarjousten pisteytys on perusteltu pelkästään tarjouskohtaisin arvioin, joiden johtopäätökset ovat perustuneet arvioihin, joiden mukaan esimerkiksi jokin asia on kuvattu tarjouksessa ”huonosti” tai ”hyvin” tai että ratkaisu toteuttaa avointa ja laajennettavaa palveluarkkitehtuuria ”melko huonosti”, ”kohtalaisesti” tai ”hyvin”. Markkinaoikeus katsoo, että sanottu perustelutapa ei ole ollut kysymyksessä olevassa hankinnassa riittävä, sillä tarjouskohtaisesti laadituista perusteluista ei ole ilmennyt, miten tarjousten keskinäistä paremmuutta on arvioitu ja mihin konkreettisiin tarjouksissa oleviin eroihin tarjousten piste-erot ovat perustuneet. Markkinaoikeus katsoo lisäksi, että myöskään hankintayksikön vertailuperusteen ”ratkaisun laajuus (sisällytetyt toivotut vaatimukset)” osalta esittämien perustelujen osalta ei ole voinut vakuuttua siitä, että tarjousten pisteytys on tapahtunut tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitettujen pisteytyskriteereiden puitteissa tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Edellä mainitun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole toteuttanut tarjousvertailua julkisista hankinnoista annetuissa oikeusohjeissa edellytetyllä tavalla vertailemalla saatuja tarjouksia keskenään siten, että hankintapäätöksestä tai muista hankintapäätösasiakirjoista olisi riittävästi ilmennyt, miten tarjouspyynnössä mainittuja vertailuperusteita on sovellettu ja mihin tarjouksista ilmeneviin tietoihin annetut pisteet ovat perustuneet.

Johtopäätös

Metsähallitus on edellä lausutun perusteella menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys sanotussa lainkohdassa säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Seuraamus

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty eikä hankintapäätöstä muutoinkaan pantu täytäntöön, joten hankintapäätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Metsähallitus aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee tehdä uusi tarjousvertailu ja uusi asianmukaisesti perusteltu hankintapäätös, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakijat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan omana vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijoiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Vastaavasti hankintayksikön ja lausunnon antaneen ESRI Finland Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset tulee hylätä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Metsähallituksen ohjelmapäällikön paikkatietojärjestelmän hankinnasta 27.1.2010 tekemän päätöksen (asianumero 2926/25/2009) ja kieltää Metsähallitusta tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Edellä määrätty kielto korvaa markkinaoikeuden 19.2.2010 asiassa määräämän hankintapäätöksen täytäntöönpanoa koskevan väliaikaisen kiellon.

Markkinaoikeus velvoittaa Metsähallituksen korvaamaan Dimenteq Oy:n ja Agenteq Solutions Oy:n yhteiset oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Metsähallituksen ja ESRI Finland Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.