MAO:271/10

Puolustusvoimat - kuorma-autojen vaihtokuormatilat
- hankintamenettelyn keskeyttäminen

Dnro 575/09/JH
Antopäivä 15.6.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Puolustusvoimien maavoimien materiaalilaitoksen esikunta on pyytänyt 29.9.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kuorma-autojen vaihtokuormatiloista puitesopimuksen solmimiseksi vuosille 2010–2013. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Puolustusvoimien maavoimien materiaalilaitoksen esikunta on päätöksellään 10.12.2009 keskeyttänyt hankinnan sopimusta tekemättä, koska mikään tarjouksista ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on asiassa esitetyn selvityksen mukaan ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain 16 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisen EU-kynnysarvon määrän.

HAKEMUS

Piako Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Puolustusvoimien maavoimien materiaalilaitoksen esikunnan päätöksen 10.12.2009 hankinnan keskeyttämisestä, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.300 eurolla ja asianosaiskulut 1.600 eurolla, molemmat määrät korkoineen.

Hankintayksikkö on tehnyt 25.11.2009 hankinnasta hankintapäätöksen, jolla se on valinnut hakijan tarjouskilpailun voittajaksi.

Hankintayksikkö on menetellyt hakijaa syrjivästi ja hankintasäännösten vastaisesti, kun se on keskeyttänyt hankinnan sopimusta tekemättä. Hankintayksiköllä ei ole ollut hankintasäännösten edellyttämää perusteltua ja hyväksyttävää syytä hankinnan keskeyttämiseen. Keskeyttämispäätöksessä ei ole myöskään perusteltu hankintamenettelyn keskeyttämistä hankintasäännösten edellyttämällä tavalla.

VASTINE

Puolustusvoimat on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut 600 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouksen hylkäämisestä tarjouskilpailussa tarjouksen antaneelle kahdelle muulle tarjoajalle 25.11.2009 päivätyillä kirjeillä. Samassa yhteydessä hankintayksiköstä on erehdyksessä lähetetty ilmoitus tarjouskilpailun ratkaisusta hakijalle. Hakijalle annetun ilmoituksen sanamuodosta huolimatta hankintapäätöstä ei ollut tehty. Ilmoitus hakijalle oli lähetetty erehdyksessä. Hakijaa ei ollut valittu toimittajaksi.

Hankintayksikkö on 10.12.2009 päättänyt keskeyttää hankinnan, koska yksikään tarjouksista ei ollut tarjouspyynnön mukainen.

Päätös hankinnan keskeyttämisestä on toimitettu tiedoksi kaikille kolmelle tarjoajalle. Hakija on 11.12.2009 sähköpostilla pyytänyt lisäperusteluja hankinnan keskeyttämiselle. Hankintayksikkö on vastannut hakijan tiedusteluun 14.12.2009 sähköpostilla.

Hakijan tarjouksessa ei ollut ilmoitettu tarjouspyynnössä vaadittua tarkkaa virallisiin indekseihin perustuvaa indeksikaavaa, minkä vuoksi hakijan tarjous on ollut indeksiehdon osalta tarjouspyynnön vastainen. Hankintayksikkö ei ole hakijan tarjouksessa esitettyjen tietojen perusteella pystynyt laskemaan tarjouksessa sovellettavaksi ilmoitettua indeksiä. Kun muitakaan tarjouspyynnön mukaisia tarjouksia ei ollut saatu, hankintayksiköllä on ollut hankintasäännösten mukainen perusteltu ja hyväksyttävä syy hankinnan keskeyttämiseen. Päätös hankintamenettelyn keskeyttämisestä on ollut hankintasäännösten mukainen.

Tarjouspyynnössä hinnat on pyydetty ilmoittamaan kahdessa muodossa, joista hankintayksikkö on voinut valita sopimuksessa käytettävän vaihtoehdon. Indeksivaihtoehto on ollut vaihtoehto b, jonka osalta tarjouspyynnössä on todettu, että tarjoajan on tullut ilmoittaa tarjouksen tekohetkellä vallitsevien olosuhteiden mukaisesti laskettu toimittajaa sitova perushinta ja tarkka virallisiin indekseihin perustuva indeksikaava, jonka mukaan lopulliset hinnat määräytyvät.

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut kohdan b osalta käytettäväksi teollisuuden tuottajahintaindeksiin sidottua hintaa. Hakija on ilmoittanut tarjouksessaan indeksikaavan, jonka perusteella tarjouksen mukaan sovellettava indeksi ei ole ollut laskettavissa. Hakijan tarjouksessa ei ole ilmoitettu kaikkia niitä tietoja, joita kaavan ja sen perusteena olleen teollisuuden tuottajahintaindeksin määrittämiseksi on tarvittu. Tilastokeskuksen teollisuuden tuottajahintaindeksin määrittelemiseen tarvitaan muun ohessa ”Hintakäsite”, ja ”Tiedot”. Hakijan tarjouksesta ei ole ollut edes pääteltävissä, mitkä ovat olleet sovelletut ”Hintakäsite” ja ”Tiedot”. Tarjouksessa sovellettu perusluku on jäänyt epäselväksi. Indeksikaavan nimittäjässä pitäisi joka tapauksessa olla määriteltynä pisteluku, mitä hakijan tarjouksessa ei ollut. Eri tietojen perusteella hakijan tarjouksessa ilmoitetulla kaavalla on saatu tulokseksi eri lukuja.

VASTASELITYS

Hakija on esittänyt vastaselityksessään muun ohella, että hakijan ja hankintayksikön välille on syntynyt sopimus, kun hankintayksikkö on antanut hakijalle ensin puhelimitse ja sitten kirjallisesti tiedoksi 25.11.2009 tekemänsä päätöksen hakijan tarjouksen valinnasta. Kysymys on ollut hankintayksikköä sitovasta päätöksestä, jota ei ole ollut mahdollista suoritetuin tavoin peruuttaa hankintayksikön sittemmin tekemällä hankinnan keskeyttämispäätöksellä. Hankintayksikön 25.11.2009 tekemässä päätöksessä on yksilöity valituksi toimittajaksi hakija, ja päätös on saanut lainvoiman.

Hankintayksikön näkemys hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta on joka tapauksessa ollut perusteeton, eikä se siten ole voinut olla hankintasäännösten mukainen peruste hankinnan keskeyttämiselle. Hakijan tarjouksessa on ilmoitettu indeksilauseke tarjouspyynnön mukaisesti. Tilastokeskuksen sivuilta on löytynyt lisätietoa teollisuuden tuottajahintaindeksin käytöstä, eikä hakijan tarjouksessa ilmoitetulla kaavalla ole oikein luettuna voinut saada kuin yhdenlaista tietoa. Jokainen indeksin määrittelemiseen tarvittava osio on löytynyt hakijan tarjouksessaan ilmoittamasta kaavasta. Hakijan tarjouksessa on myös ilmoitettu, että indeksilausekkeen maksimivaikutus on kolme prosenttia vuodessa, joten tarjousten hintavertailu olisi voitu suorittaa myös tällä perusteella.

Hankintayksikön päätös hankintamenettelyn keskeyttämisestä on ollut hankintasäännösten vastainen. Uuden tarjouskilpailun järjestäminen asiasta merkitsisi hankintasäännösten vastaista tinkimiskierrosta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankintasopimuksen tekeminen

Hankintayksikkö on asiassa esitetyn selvityksen mukaan toimittanut hakijalle 25.11.2009 päivätyn ”Ilmoitus tarjouskilpailun ratkaisusta ja sen perusteista” -otsikoidun asiakirjan, jossa hakija on yksilöity valituksi toimittajaksi.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 74 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hankintayksikön on tehtävä hankintaa koskeva kirjallinen sopimus. Hankintalaissa tarkoitettu hankintasopimus syntyy siten lähtökohtaisesti vasta erillisen sopimuksen allekirjoittamisella eikä hankintapäätöksen tiedoksiannolla. Mainittu seikka on ilmennyt myös nyt kysymyksessä olevaa hankintaa koskevasta tarjouspyynnöstä, jonka lopussa on todettu, että hankintasopimus voidaan tehdä ja hankintapäätös panna täytäntöön aikaisintaan 21 päivän kuluttua siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tai hänen katsotaan saaneen tiedoksi hankintapäätöksen ja hakemusosoituksen. Sama seikka on todettu myös hakijalle toimitetussa 25.11.2009 päivätyssä ilmoituksessa.

Ottaen huomioon edellä todetun ja sen, että kirjallista hankintasopimusta ei ole tehty, markkinaoikeus katsoo, ettei hakijalle 25.11.2009 toimitettu ilmoitus ole merkinnyt hankintalaissa tarkoitetun hankintasopimuksen syntymistä osapuolten välille.

Edellä lausutuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei mainitun ilmoituksen toimittaminen hakijalle ole myöskään estänyt hankintayksikköä arvioimasta hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksiä jäljempänä kerrotulla tavalla.

Hankintamenettelyn keskeyttäminen

Hankintalain 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisuista kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp s. 120) on todettu, että myös hankinnan keskeyttämisestä perusteluineen on ilmoitettava asianosaiselle kirjallisella päätöksellä.

Muilta osin hankintalaissa ei ole nimenomaisia säännöksiä aloitetun hankinnan keskeyttämisestä hankintaa tekemättä. Kotimaisessa oikeuskäytännössä on katsottu, että arvioitaessa, onko hankintayksikkö keskeyttäessään hankinnan menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, on ratkaisevana pidettävä sitä, onko hankintayksikkö kohdellut ehdokkaita tai tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Korkein hallinto-oikeus on 28.9.2006 antamassaan päätöksessä nro 2514 todennut, ettei hankintayksikön suorittamaa hankintamenettelyn keskeyttämistä voitu pitää julkisista hankinnoista annettujen säännösten vastaisena, kun hankintayksikön suorittama tarjouskilpailun keskeyttäminen oli perustunut todellisiin syihin. Hankintayksikkö ei hankintamenettelyn keskeyttäessään ollut menetellyt hakijaa syrjivästi.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (esimerkiksi asia C-27/98, Fracasso ja Leitschutz, tuomio 16.9.1999, Kok. 1999, s. I-5697, asia C-92/00, HI, tuomio 18.6.2002, Kok. 2002, s. I-5553 sekä asia C-244/02, Kauppatalo Hansel Oy, määräys 16.10.2003, Kok. 2003, s. I-12139) on puolestaan katsottu, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintaviranomaisen on kuitenkin keskeytyspäätöksen tehdessään noudatettava julkisia hankintoja koskevia yhteisön oikeuden perussääntöjä, kuten muun ohella syrjinnän kiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa hankintayksikkö on 10.12.2009 tehnyt hankinnan keskeyttämisestä päätöksen, jossa hankintamenettelyn keskeyttämisen perusteeksi on ilmoitettu, että mikään tarjouksista ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia.

Hankintayksikkö on hakijalle 14.12.2009 lähettämässään sähköpostissa sekä vastineessaan markkinaoikeudelle vielä täsmentänyt tarjouspyynnön vastaisuutta koskevaa perustetta hakijan osalta siten, että hakijan tarjouksessa ilmoitettu indeksiehto ei ole vastannut tarjouspyynnön vaatimuksia. Hankintayksikkö on todennut, että se ei ole hakijan tarjouksessa ilmoitettujen tietojen perusteella pystynyt laskemaan hakijan tarjouksen perusteena ollutta indeksiä. Hankintayksikkö on tältä osin viitannut myös tilastokeskuksen ohjeisiin teollisuuden tuottajahintaindeksin laskennassa tarvittavista tiedoista ja todennut, että hakijan tarjouksessa ei ole ilmoitettu kaikkia indeksin laskentaan kyseisten ohjeiden mukaan tarvittavia tietoja. Hakija on viitannut samoihin tilastokeskuksen ohjeisiin ja katsonut, että sen tarjous on sisältänyt kaikki indeksin laskentaan tarvittavat tiedot.

Tarjouspyynnössä on kysymyksessä olevan indeksiehdon osalta todettu, että tarjoajan on tullut ilmoittaa tarjouksessaan tarkka virallisiin indekseihin perustuva indeksikaava, jonka mukaan lopulliset hinnat määräytyvät.

Hakija on ilmoittanut tarjouksessaan indeksikaavan, jonka perusteella sen tarjoamien tuotteiden lopullisten hintojen on ollut tarkoitus määräytyä. Hakijan tarjouksessa ilmoitettu indeksi on perustunut teollisuuden tuottajahintaindeksiin.

Sekä hakijan että hankintayksikön esittämän selvityksen mukaan teollisuuden tuottajahintaindeksin määrittelemiseen tarvitaan seuraavat Tilastokeskuksen teollisuuden tuottajahintaindeksin laskentakaavassa tarkemmin määritellyt tiedot: Vuosi, Kuukausi, Indeksi, Hintakäsite, Toimiala ja Tiedot. Hakijan tarjouksessa näistä on ilmoitettu yksiselitteisesti vain tieto toimialasta. Muita indeksin laskentaan tarvittavia tietoja tarjouksessa ei ole ilmoitettu.

Hankintayksikkö ei ole esittämänsä mukaan pystynyt hakijan tarjouksessa esitettyjen tietojen perusteella laskemaan hakijan indeksivaihtoehdon mukaista indeksiä. Markkinaoikeus katsoo, että hakijan tarjous ei ole sisältänyt yksiselitteistä tietoa kaikista teollisuuden tuottajahintaindeksin laskentaan tarvittavista tiedoista. Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut halvin hinta, joten tarjouksen hinnassa on ollut kysymys tarjousten vertailuun ratkaisevasti vaikuttavasta seikasta. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa perustellusti voinut pitää hakijan tarjousta indeksivaihtoehdon ilmoittamisen osalta epäselvänä ja tarjouspyynnön vastaisena.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on saanut tarjouskilpailussa hakijan tarjouksen lisäksi kaksi muuta tarjousta, joista molemmat on katsottu tarjouspyynnön vastaisiksi. Asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella hankintayksikön olisi katsottava menetelleen näitä tarjouksia arvioidessaan hankintasäännösten vastaisesti. Hankintayksikkö ei siten ole asiassa esitetyn selvityksen mukaan saanut tarjouskilpailussa yhtään tarjouspyynnön mukaista tarjousta.

Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syy ei olisi ollut todellinen eikä että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään muutoinkaan menetellyt hakijaa kohtaan syrjivästi tai epätasapuolisesti. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintamenettelyn keskeyttäessään hankintasäännösten vastaisesti.

Markkinaoikeus myös toteaa, että hankintayksikkö on tehnyt hankintamenettelyn keskeyttämisestä 10.12.2009 päivätyn päätöksen, josta on myös ilmennyt hankintamenettelyn keskeyttämisen peruste. Kysymyksessä oleva päätös on asiassa esitetyn selvityksen mukaan toimitettu hakemusosoituksineen tiedoksi kaikille tarjouksen tarjouskilpailussa antaneille tarjoajille. Hankintayksikkö on vielä täsmentänyt päätöksensä perusteita hakijalle ennen asian saattamista markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Johtopäätös

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ratkaisu huomioon ottaen hakijan oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä. Hankintayksikön menettelyn 25.11.2009 päivätyn ilmoituksen tiedoksi antamisessa huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei toisaalta ole kohtuutonta, että myös hankintayksikkö pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja Puolustusvoimien oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n (348/2007) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen ja Antti Vuori-Karvia.