MAO:274/10

Jokilaakson Terveyskeskuskiinteistöt Oy - terveyskeskuksen rakennusurakka
- erisisältöiset hankintailmoitus ja tarjouspyyntö
- hyvitysmaksun edellytyksen

Dnro 166/09/JH
Antopäivä 17.6.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Jokilaakson Terveyskeskuskiinteistöt Oy on pyytänyt Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi 9.2.2009 julkaistulla rajoitettua menettelyä koskevalla kansallisella hankintailmoituksella osallistumishakemuksia muun muassa Nakkilan terveyskeskuksen rakennusurakkaa koskevaan tarjouskilpailuun ja pyytänyt tarjouskilpailuun valituilta tarjoajilta rakennusurakasta tarjouksia 2.3.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä. Hankintayksikkö on saanut kaksitoista tarjousta tarjousten jättämiseen tarkoitetussa määräajassa.

Jokilaakson Terveyskeskuskiinteistöt Oy:n hallitus on päätöksellään 27.3.2009 § 3 valinnut rakennusurakan toteuttajaksi Oy Konte Ab:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 1.000.000 euroa.

Hankintayksikkö on allekirjoittanut urakkasopimuksen Oy Konte Ab:n kanssa 30.4.2009.

HAKEMUS

Rakennustoimisto J. Vuorenpää Oy on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Jokilaakson Terveyskeskuskiinteistöt Oy:n hallituksen päätöksen 27.3.2009 § 3, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyään ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 103.042 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 6.148,80 eurolla korkoineen.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat olleet tarjouksen valintaperusteen osalta keskenään ristiriitaisia. Hankintailmoituksen mukaan tarjouksen valintaperuste on halvin hinta. Tarjouspyynnössä on puolestaan ilmoitettu, että urakoitsijaksi valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous siten, että hinnan painoarvo on 60 prosenttia ja laadun 40 prosenttia. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että laadullinen arviointi tapahtuu yrityksen referenssien, henkilöstön koulutuksen ja kokemuksen sekä yrityksen taloudellisen suorituskyvyn perusteella siten, että koulutuksen, kokemuksen ja referenssien suhteellinen osuus pisteytyksessä on kolme neljäsosaa ja taloudellisen suorituskyvyn osuus on yksi neljäsosa. Jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, tulee noudattaa hankintailmoituksessa ilmoitettua valintaperustetta.

Hakijan tarjous on ollut halvin, joten sen olisi tullut voittaa tarjouskilpailu. Hankintayksikkö on kuitenkin valinnut tarjouskilpailun voittajaksi kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen. Hankintayksikkö on tältä osin menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintamenettely on joka tapauksessa ollut hankintalain vastaista, koska hankintayksikkö on käyttänyt kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina hinnan lisäksi tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja.

Tarjouspyynnössä ei ole yksilöity minkälaisia referenssejä, koulutusta ja kokemusta tai minkälaista taloudellista suorituskykyä tarjoajilta vaaditaan. Vertailuperusteet ovat olleet yksilöimättömiä ja ne ovat liittyneet tarjoajien soveltuvuuden arviointiin eivätkä tarjousten laatuun. Tarjoajat eivät ole tarjouspyynnön perusteella voineet tietää, mitä seikkoja käytetään tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja mitä taas tarjousten laatuvertailussa.

Hankintapäätöstä ei ole perusteltu hankintalain edellyttämällä tavalla. Hankintapäätöksestä ei ole käynyt ilmi, miten tarjouspyynnössä ilmoitettuja tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita hintaa lukuun ottamatta on sovellettu ja mihin tarjousten väliset piste-erot laadun osalta ovat perustuneet.

VASTINE

Jokilaakson Terveyskeskuskiinteistöt Oy on todennut, että tarjoajan valinta on toteutettu tarjouspyynnön mukaisesti käyttäen valintaperusteena tarjouspyynnössä ilmoitettua kokonaistaloudellista edullisuutta. Tarjouksen valinta on tapahtunut avoimesti, tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Hankinta on toteutettu rajoitetulla menettelyllä ja hankintailmoituksessa on ilmoitettu valintaperusteeksi halvin hinta. Tarjouskilpailusta vastaavan kiinteistöyhtiön Sakipa Oy:n hallitus on sittemmin päättänyt tarjouspyynnön lähettämisen vaiheessa varsinaisen urakkakilpailun toteuttamisesta ja valintamenettelystä siten, että valinta tapahtuu kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella niin, että hinnan painoarvo on 60 prosenttia ja laatutekijöiden 40 prosenttia. Tämä valintaperiaate on tuotu selvästi esille tarjouspyyntöasiakirjoissa. Myös tarjouspyynnön liitteenä esitetyssä urakkaohjelmassa on kirjattu, että urakoitsijan valintaperuste on kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous ottaen huomioon myös laatukriteerit tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla.

Tarjouspyyntö on laadittu hankintalain edellyttämällä tavalla niin selväksi, että sen perusteella on voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyyntö on ensisijainen ja urakoitsijan olisi tullut tuoda hankintayksikölle esille tarjousvaiheessa etukäteen, että urakkakilpailuun osallistumisilmoitus on ristiriidassa tarjouspyynnön kanssa.

Tarjousten vertailu on suoritettu tarjouspyynnössä ja urakkaohjelmassa määritellyllä tavalla. Vertailu on suoritettu suhteessa erikoiskiinteistönä toimivan terveyskeskuksen toteuttamiseen. Laadullisessa arvioinnissa on otettu huomioon urakoitsijoiden ja erityisesti yrityksen henkilöstön kokemus ja koulutus suoriutua vaativan terveyskeskushankkeen rakentamisesta. Menettely on ollut syrjimätön.

Hankintapäätös on ollut riittävällä tavalla perusteltu.

VASTASELITYS

Rakennustoimisto J. Vuorenpää on vastaselityksessään todennut, että hankintailmoitus ja tarjouspyyntö on laadittu epäselvästi. Niiden perusteella ei ole voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hakijalla tai muilla tarjoajilla ei ole ollut velvollisuutta reklamoida asiakirjojen ristiriitaisuudesta tarjousvaiheessa.

Tarjousvertailun pisteytys on liittynyt hakijoiden soveltuvuuteen eikä hankkeen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiin. Lisäksi tarjousasiakirjoissa ei ole tuotu esille, että hankinnan kohteen osalta kyse olisi erikoiskiinteistöstä. Kysymyksessä ei ole miltään osin ollut tavanomaisesta rakentamisesta poikkeava kohde. Hakijalle on jäänyt epäselväksi se, millä perusteella tarjousvertailussa on tarjoajille myönnetty pisteitä laadun osalta.

Tarjouspyynnön mukainen tarjousten laatutekijöiden pisteytystapa on suhteellisuusperiaatteen vastainen ja suosii suuria valtakunnallisia rakennusliikkeitä. Tarjousten vertailu on virheellinen ja joka tapauksessa hakijan olisi tullut saada laadullisten vertailuperusteiden osalta täydet pisteet.

Hankintayksikön tekemät virheet ovat laadultaan merkittäviä. Virheiden laatu ja määrä ovat hyvitysmaksun määrään vaikuttavia seikkoja.

LISÄKIRJELMÄ

Jokilaakson Terveyskeskuskiinteistöt Oy on antanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on 17.4.2009 antamallaan päätöksellä hylännyt Rakennustoimisto J. Vuorenpää Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouksen valintaperuste

Hankintalain 69 §:n 2 momentissa säädetään tiedoista, jotka tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava. Hankintalain 69 §:n 4 momentin mukaan jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan, noudatetaan sitä, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 86) on todettu, että tarjouspyyntö täydentää hankintailmoitusta. Käytännössä hankintailmoituksessa ei voida tila- ja muiden rajoitteiden vuoksi kuvailla hankintaan liittyviä asioita kovin täsmällisesti, joten yleensä tarjouspyyntö laaditaan erikseen.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 87) mukaan tarjouspyynnön yksityiskohtaiseen sisältöön liittyvät vaatimukset vaihtelevat eri hankintamenettelyissä. Rajoitetussa menettelyssä tarjoajan kelpoisuusehdot, tarjouksen valintaperuste sekä vertailuperusteet ilmoitetaan jo kehotettaessa ehdokkaita osallistumishakemuksen jättämiseen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksessa on ilmoitettu halvimman hinnan ratkaisevan tarjouskilpailun. Tarjouspyynnössä on kuitenkin ilmoitettu valinnan tapahtuvan tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta arvioimalla siten, että hinnan painoarvo on 60 prosenttia ja laadun 40 prosenttia. Tarjouspyynnössä on todettu, että laadullinen arviointi tapahtuu yrityksen referenssien, henkilöstön koulutuksen ja kokemuksen sekä yrityksen taloudellisen suorituskyvyn perusteella siten, että koulutuksen, kokemuksen ja referenssien suhteellinen osuus pisteytyksessä on kolme neljäsosaa ja taloudellisen suorituskyvyn osuus on yksi neljäsosa.

Koska hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat sisällöltään eronneet toisistaan, kysymyksessä olevassa hankinnassa olisi hankintalain säännösten nojalla tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut lähtökohtaisesti noudattaa hankintailmoituksessa ilmoitettua tarjouksen valintaperustetta. Rajoitetun menettelyn käyttö ei siten vaikuta siihen, että hankintailmoituksessa ilmoitettua tarjouksen valintaperustetta olisi tullut soveltaa tarjousten vertailussa.

Tarjousvertailussa on valintaperusteena käytetty kokonaistaloudellista edullisuutta siten, että hinnan painoarvo on 60 prosenttia ja laadun 40 prosenttia. Oy Konte Ab:n tarjous on katsottu kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi. Koska hankintailmoituksessa on valintaperusteeksi ilmoitettu halvin hinta, markkinaoikeus katsoo, että tarjousvertailu on suoritettu julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että virheettömässä menettelyssä tarjouspyyntö olisi lähtökohtaisesti tullut laatia siten, että ilmoitettu tarjouksen valintaperuste olisi vastannut hankintailmoituksessa ilmoitettua valintaperustetta.

Hankintamenettelyn virheellisyys on johtanut siihen, että tarjoaja on voinut antaa tarjouksensa luottaen hankintailmoituksessa kerrottuun valintaperusteeseen, jolloin tarjous on annettu yksin hintakilpailutarjouksena. Toisaalta tarjoaja on voinut antaa tarjouspyynnön vaatimuksia noudattelevan kokonaistaloudellista edullisuutta tavoittelevan tarjouksen. Tarjousten lähtökohdat ovat siten voineet olla varsin erilaisia.

Tarjouspyyntö ja tarjousten vertailu

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä on oltava muun ohella hankinnan kohde sekä tarjouksen valintaperuste ja kokonaistaloudellista edullisuutta käytettäessä myös tarjouksen vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Säännöksen mukaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Markkinaoikeus toteaa, että käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettely on kaksivaiheinen niin, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, ja vasta tämän jälkeen arvioitava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta. Tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja ei siten lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten vertailuperusteina.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainittu tarjouksen laadun vertailemisessa vertailutekijänä käytetty taloudellinen suorituskyky on liittynyt pikemmin tarjoajan soveltuvuuden kuin tarjousten keskinäisen paremmuuden arvioimiseen.

Markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että hankinnan kohde huomioon ottaen tarjousten laadun vertailemisessa on sinänsä hankintalain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla voinut soveltaa hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävän laadunhallinnan, pätevyyden, kokemuksen ja ammattitaidon vertailua.

Tarjouspyynnössä esitetyt laadun vertailuperusteet koulutus, kokemus ja referenssit ovat olleet kuitenkin täysin yksilöimättömiä ja sellaisina ne ovat antaneet hankintayksikölle lähes rajattoman vapauden tarjousten vertailussa.

Johtopäätös

Jokilaakson Terveyskeskuskiinteistöt Oy:n on edellä lausutun perusteella katsottava menetelleen hankinnassaan hankintalain 76 §:ssä (348/2007) tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Edellä todettu hankintamenettelyn virhe huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole tarpeen lausua muista hakijan esittämistä väitteistä.

Seuraamus

Hankintapäätös on pantu täytäntöön, joten ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi enää tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen. Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan (348/2007) mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 119) on kysymyksessä olevan lainkohdan osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi.

Hankintayksikkö on menetellyt edellä mainitulla tavalla virheellisesti tarjouspyyntöä laatiessaan. Tarjouspyynnössä ilmoitettu valintaperuste ei ole vastannut hankintailmoituksen valintaperustetta ja tarjouspyynnön valintaperusteet ovat olleet julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisia. Virheiden laatu huomioon ottaen asiassa ei ole jälkikäteen mahdollista arvioida, millaisia tarjouksia hankintayksikkö olisi saanut virheettömässä menettelyssä ja millaiseksi tarjouskilpailun lopputulos olisi tällöin muodostunut. Hakija on tarjonnut rakennusteknisten töiden toteuttamista 994.000 eurolla, joka on ollut halvin hinta. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei yksin hakijan tarjouksen hinnan perusteella voida riittävällä varmuudella todeta, että hakijalla olisi ollut hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdassa (348/2007) tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä Jokilaakson Terveyskeskuskiinteistöt Oy saa pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asian lopputulos huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että olisi kohtuutonta, mikäli Rakennustoimisto J. Vuorenpää Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan. Näin ollen Jokilaakson Terveyskeskuskiinteistöt Oy on velvoitettava korvaamaan Rakennustoimisto J. Vuorenpää Oy:n oikeudenkäyntikulut.

Rakennustoimisto J. Vuorenpää on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Jokilaakson Terveyskeskuskiinteistöt Oy velvoitetaan korvaamaan Rakennustoimisto J. Vuorenpää Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.040 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Jokilaakson Terveyskeskuskiinteistöt Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Antti Vuori-Karvia.