MAO:304/10

Lahden seurakuntayhtymä - Kirkonseutu-lehden kustantaminen
- epäselvä tarjouspyyntö

Dnro 220/09/JH
Antopäivä 2.7.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Lahden seurakuntayhtymä on pyytänyt 9.1.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Kirkonseutu-lehden kustantamisesta. Hankinnan sopimuskaudeksi on ilmoitettu 1.7.2009–30.6.2012, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus jatkaa sopimuskautta enintään kahdella vuodella. Hankinnasta on julkaistu 13.1.2009 avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta.

Lahden seurakuntayhtymän yhteinen kirkkoneuvosto on päätöksellään 22.4.2009 § 65 hyväksynyt Painoyhtymä Oy:n tarjouksen.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo kolmelta vuodelta on hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin 814.320 euroa.

Lahden seurakuntayhtymä on ilmoittanut markkinaoikeudelle keskeyttävänsä hankintapäätöksen täytäntöönpanon siihen saakka, kunnes hankintapäätös on saanut lainvoiman taikka markkinaoikeus on velvoittanut hankintayksikön ryhtymään toimenpiteisiin hankintamenettelyssä.

Kotimaa-Yhtiöt Oy on 31.12.2009 sulautunut Kustannus-Osakeyhtiö Kotimaahan.

HAKEMUS

Kustannus-Osakeyhtiö Kotimaa on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa Lahden seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston päätöksen 22.4.2009 § 65 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on vaatinut toissijaisesti, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksua. Lisäksi Kustannus-Osakeyhtiö Kotimaa on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 9.558,70 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnössä esitetyt tarjousten laatua koskevat vertailuperusteet ovat olleet epämääräisiä ja yksilöimättömiä eivätkä ne ole olleet omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Laadun vertailuperusteet ovat olleet tarjouspyynnön mukaan graafisen tuotannon, kirjapainon ja jakelun laatu ja toimitusvarmuus, graafisen tuotannon käytännön järjestelyjen joustavuus, kuljetukset ja painoaikataulut, tuki lehden jakamisessa ja toimittamisessa sekä ympäristövaikutukset painotyön ja kuljetusten osalta.

Painotyön ja kuljetusten ympäristövaikutuksia koskeva vertailuperuste on ollut epämääräinen. Tarjouspyynnössä ei ole yksilöity, mitä ympäristövaikutuksilla on tarkoitettu tai seikkoja, joiden perusteella tarjouksia tullaan tältä osin arvioimaan. Tarjoajat eivät ole tienneet, miten hankintayksikkö arvioi ja pisteyttää tarjouksia kyseisen vertailuperusteen osalta.

Samat epäselvyydet ovat koskeneet myös kaikkia muita hankintayksikön käyttämiä vertailuperusteita. Vertailuperusteet ovat olleet omiaan antamaan hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousvertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä ei ole tarkennettu, miten pisteitä myönnetään tarjousvertailussa. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, saako voittanut tarjous täydet pisteet ja muilta vähennetään pisteitä suhteessa tähän, tai käytetäänkö jotakin muuta pisteytysperustetta. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu myöskään vertailuperusteiden keskinäisiä painoarvoja tai edes tärkeysjärjestetystä.

Hankintapäätöksestä ei ole käynyt ilmi, miten tarjouksia on arvioitu keskenään kunkin vertailuperusteen osalta tai sitä, mihin tarjousten piste-erot ovat perustuneet.

Hankintapäätöksen perustelujen mukaan on ymmärrettävissä, ettei ympäristötekijöiden vertailussa ole otettu huomioon mitään muita seikkoja kuin kuljetusmatka. Kuljetusmatkan käyttäminen vertailuperusteena johtaa kuitenkin paikallisen toimijan suosimiseen muiden tarjoajien kustannuksella. Ympäristönäkökulmien pisteytys on siten suoritettu virheellisesti. Hankintayksikkö on lisäksi perustanut arvioinnin ympäristösertifikaatteihin, jota ei ole kuitenkaan ilmoitettu tarjouspyynnössä yhdeksi huomioon otettavaksi asiakirjaksi.

Lisäksi hankintayksikkö on antanut arvoa sille, että voittaneella tarjoajalla on käytössään oma kirjapaino. Tämä ei ole kuitenkaan palvelun laatua parantava seikka.

Hakija osalta hankintayksikkö on todennut ongelmalliseksi, että se käyttää toimitilaa muidenkin lehtien tuotantoon eikä ole valmis maksamaan tilasta vuokraa. Tämä seikka ei kuitenkaan perustu tarjouksesta ilmeneviin tietoihin eikä sitä näin ollen voida käyttää tarjouksen arvioimisen perusteena.

VASTINE

Lahden seurakuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjousten vertailuperusteina ovat hinta 50 prosentin ja laatu 50 prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa asiakirjassa on yksilöity tarkemmin laadun arvioimisessa huomioon otettavia seikkoja. Tarjouspyynnössä on lisäksi esitetty luettelo laadun arvioinnista käytettävistä seikoista, joista tarjoajien on tullut antaa selvitys tarjouksissaan.

Hankintapäätös on tehty annettujen tarjousten sisällön ja tarjouspyynnössä ilmoitettujen valintaperusteiden mukaan. Laatua on arvioitu tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden mukaisesti. Saatujen tarjousten perusteella kaikki tarjoajat ovat ymmärtäneet, mitä laadun vertailuperusteilla on tarkoitettu ja mitä seikkoja näiden osalta tarjouksissa tulee esittää.

Eri tekijöille laadusta annetuttujen pisteiden suurin mahdollinen määrä on ollut 30. Vähemmän laatupisteitä saaneiden tarjoajien pisteet on laskettu siinä suhteessa, kuin ne ovat saaneet erittelyn mukaan pisteitä eri vertailukriteereistä. Eniten pisteitä laadusta saanut tarjoaja on saanut kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa suhteellisen pistemäärän 50.

Kirjapainojen laatusertifikaatit antavat hyvän kuvan kirjapainon laatu- ja ympäristöpolitiikasta. Kuljetusmatka on puolestaan selkeä ja mitattavissa oleva ympäristötekijä.

Lehden kustantamiseen liittyvä tuotantoprosessi voidaan järjestää monella eri tavalla ja tarjouspyynnön mukaan vaihtoehdot ovat olleet mahdollisia. Hankintayksikön tavoitteena ei ole ollut vaatia tuotannon toteuttamista tietyllä hankintayksikön haluamalla tavalla, vaan tarkoitus on ollut saada selville, miten yritykset toimivat ja valita siten hankintayksikölle parhaiten soveltuva malli.

Tarjoajan oma kirjapaino lisää joustavuutta esimerkiksi painoaikataulun suhteen. Myös tarjoajan omaa taittoa on arvostettu pisteytyksessä.

Tarjouspyynnössä on pyydetty selvitystä graafisen tuotannon järjestämisestä. Hankintayksikkö on tiennyt kokemuksesta, että hakijan graafinen suunnittelija tekee hankintayksikön tiloissa muitakin lehtiä, millä seikalla on merkittävä taloudellinen arvo. Tarjouksesta ei myöskään ole käynyt ilmi, että hakija käyttäisi tilaa yksinomaan hankintayksikön lehden valmistamiseen. Hakijan tarjouksen sanamuodosta on käynyt lisäksi ilmi, että se ei ole valmis maksamaan tilasta vuokraa.

LAUSUNTO

Painoyhtymä Oy on antanut lausunnon.

Hankintayksikkö on käsitellyt tarjoukset tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden ja painoarvojen mukaisesti. Hakija on entisenä palvelun toimittajana saanut etua tarjouskilpailussa, koska laatukriteereiden osuus vertailussa on ollut 50 prosenttia. Hakijalla on ollut muita tarjoajia tarkemmat tiedot hankinnan kohteesta ja toimintaedellytysvaatimuksista.

VASTASELITYS

Kustannus-Osakeyhtiö Kotimaa on lausunut antamassaan vastaselityksessä muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö ei ole esittänyt tarjoajille jo tarjouspyynnössä kunkin laadun vertailuperusteen suurinta mahdollista pistemäärää. Hankintayksiköllä on ollut siten rajoittamaton valinnanvapaus tarjousten vertailussa.

Tarjouspyynnön liitteessä mainitut seikat, joista tarjoajien on tullut antaa selvitys tarjouksissaan, eivät ole selkeyttäneet tarjoajille sitä, miten hankintayksikkö tulee tarjousten vertailun suorittamaan. Tarjouspyynnön liitteessä mainituille seikoille ei ole myöskään annettu painoarvoja.

Hankintayksikkö on viitannut vastineessaan sellaisiin laadun arvioimisen kriteereihin, joita se ei ole käyttänyt hankintapäätöksessä. Kuljetusmatkan pituutta ympäristötekijänä tai tarjoajan omaa kirjapainoa laatutekijänä ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä eikä hankintapäätöksessä vertailussa huomioon otettaviksi seikoiksi. Kyseiset vertailukriteerit ovat lisäksi syrjiviä tarjoajia kohtaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan palveluhankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen palveluhankintojen EU-kynnysarvon 206.000 euroa. Asiaan tulevat näin ollen sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain II osan säännökset.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Vertailuperusteet

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- ja toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Hankintalain 62 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidessaan ottaa huomioon myös ympäristövaatimusten täyttymiseen liittyviä perusteita, jos tällaiset perusteet ovat mitattavissa ja liittyvät hankinnan kohteeseen.

Hankintalain 62 §:n 3 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden suhteellisen painotuksen ilmaiseminen ei ole perustellusti mahdollista, vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 105) on lain 62 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa mainittu muun ohella, että vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi hinta 50 prosentin ja laatu 50 prosentin painoarvoilla. Tarjouspyynnön liitteessä kohdassa tarjousten käsittely on lisäksi ilmoitettu seuraavaa:

”Valinnassa painotetaan kokonaistaloudellisuutta ottaen huomioon hinta: Tilaushinta per kappale ja muut kustannukset sekä laatu.
Laadun arvioinnissa otetaan huomioon:

• graafisen tuotannon, kirjapainon ja jakelun laatu ja toimitusvarmuus,
• graafisen tuotannon käytännön järjestelyjen joustavuus,
• kuljetukset ja painoaikataulut,
• tuki lehden julkaisemisessa ja toimittamisessa,
• ympäristövaikutukset painotyön ja kuljetusten osalta.

Tarjouksia vertaillaan annetun selvityksen ja referenssien perusteella.”

Tarjouspyynnön liitteessä kohdassa muita tarjoukseen liittyviä tietoja on vielä todettu seuraavaa:
”Tarjouksessa tulee olla:

• lehden tilaushinta per kukin julkaisijaseurakunta per kappale, 12-, 16-, 20- ja 24-sivuisena
• perittävät muut kustannukset
• selvitys alv-kohtelusta, kun kyseessä on yleishyödyllisen julkaisun tilaaminen (lehden tilaushinta on ollut alv 0)”
• selostus kuvankäsittelyn, taiton ja verkkopäivitysten järjestämisestä ja siinä toimivasta henkilökunnasta ja heidän ammattitaidostaan,
• tieto käytettävästä kirjapainosta ja sen ammattitaidosta,
• selostus jakelun ja siihen liittyvien kuljetusten järjestämisestä,
• selvitys siitä, miten kustantaja valvoo jakelun toteutumista,
• selostus yrityksen ja käytettävien alihankkijoiden laatutyöstä,
• selostus koko prosessin ympäristövaikutuksista,
• referenssit.
• yhteyshenkilöt.”

Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Käytettäessä tarjouksen valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksikön tulee asettaa hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä tarjousten vertailuperusteet huolellisesti ja siten, että tarjoajat pystyvät arvioimaan myös hankinnan kohteen eri ominaisuuksien merkityksen hankintayksikölle. Tämän johdosta, ellei hankinnan poikkeuksellinen luonne sitä estä, hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä on tuotava selkeästi ilmi paitsi se, minkä tekijöiden suhteen tarjouksia tullaan arvioimaan, myös kyseisten eri vertailuperusteiden painotukset. Vertailuperusteet ja niiden pisteytys on lisäksi yksilöitävä niin tarkasti, että ne eivät anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailussa.

Hankintayksikön tarjouspyynnön liitteessä ilmoittamat laadun osatekijät ovat olleet yleisluontoisia eikä niiden osalta ole tarkemmin yksilöity sitä, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee tarjousvertailussa näiden osalta arvioimaan. Tarjoajat eivät näin ollen ole voineet tarjouspyynnön perusteella tietää, mihin seikkoihin hankintayksikkö tulee kiinnittämään huomiota graafisen tuotannon, kirjapainon ja jakelun laadun ja toimitusvarmuuden, graafisen tuotannon käytännön järjestelyjen joustavuuden, kuljetusten ja painoaikataulujen, tuen lehden julkaisemisessa ja toimittamisessa sekä ympäristövaikutusten painotyön ja kuljetusten vertailussa. Kun tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu edellä mainittujen vertailuperusteiden arvioinnissa huomioon otettavia seikkoja, tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia ja turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Tarjouspyyntö on myös antanut hankintayksikölle rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintayksikkö on lisäksi vastineessaan markkinaoikeudelle ilmoittanut arvioineensa vertailuperusteen ”ympäristövaikutukset painotyön ja kuljetusten osalta” kuljetusmatkaa. Markkinaoikeus katsoo, että kuljetusmatkan vertaileminen asettaa tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan näiden sijoittumispaikan perusteella ja on sen vuoksi tarjoajia syrjivä. Hankintayksikön menettely vertailuperusteiden asettamisessa ei ole tältäkään osin ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjouskilpailussa.

Hankintayksikön vastineessaan esittämän mukaan ja osittain myös tarjousten vertailuasiakirjasta ilmenevän mukaan graafisen tuotannon, kirjapainon ja jakelun laadun ja toimitusvarmuuden vertailusta on voinut saada 15 pistettä siten, että graafisen tuotannon, kirjapainona ja jakelun laadun ja toimitusvarmuuden vertailusta on kustakin voinut saada viisi pistettä. Graafisen tuotannon käytännön järjestelyjen joustavuuden vertailusta sekä kuljetusten ja painoaikataulujen vertailusta on molemmista voinut saada viisi pistettä. Tuen lehden julkaisemisessa ja toimittamisessa vertailusta on voinut saada kolme pistettä ja ympäristövaikutusten vertailusta painotyön ja kuljetusten osalta kaksi pistettä.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu hinnan ja laadun keskinäiset painoarvot. Laadun eri osatekijöiden osalta ei ole kuitenkaan ilmoitettu niiden keskinäisiä painoarvoja, eivätkä hankintayksikön vertailussa käyttämät osatekijöiden painoarvot ole muutoinkaan suoraan ilmenneet tarjouspyynnöstä. Näin ollen tarjoajat eivät ole etukäteen voineen tietää, mikä merkitys kullakin seikalla on tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa.

Markkinaoikeus katsoo edellä selostettuun nähden, että hankintayksikön menettely, jossa se on jälkikäteen määritellyt laadun osatekijöille painoarvot, joita se ei ole ilmoittanut tarjoajille tarjouspyynnössä, ei ole ollut omiaan turvaamaan hankintamenettelyn avoimuutta ja tarjoajien tasapuolista sekä syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla virheellisesti tarjouspyyntöä laatiessaan. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys sanotussa lainkohdassa säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Edellä todetut hankintamenettelyn virheet sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua hakijoiden esittämistä muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamus

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut puutteellinen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan korjata tässä tapauksessa vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Lahden seurakuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa Kirkonseutu- lehden kustantamista koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään vahinkonaan asian käsittelystä markkinaoikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut. Hankintayksikkö on siten velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Kustannus-Osakeyhtiö Kotimaa on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Lahden seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston päätöksen 22.4.2009 § 65 ja kieltää Lahden seurakuntayhtymää tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Lahden seurakuntayhtymän korvaamaan Kustannus-Osakeyhtiö Kotimaan oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund ja Perttu Koivula.