MAO:275/10

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus - kiinteistökohtainen suojaussuunnitelma tulvien varalle
- tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta

Dnro 373/09/JH
Antopäivä 18.6.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Lounais-Suomen ympäristökeskus on 18.6.2009 julkaistulla tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia kiinteistökohtaisen suojaussuunnitelman laatimisesta Huittisiin Kokemäenjoen keskiosan tulvien varalle. Hankinnasta on 18.6.2009 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kuusi tarjousta.

Lounais-Suomen ympäristökeskus on päätöksellä 17.7.2009 (Dnro LOS-2009-V-84-331) valinnut suunnitelman laatijaksi Golder Associates Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 18.500 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankintasopimusta ei ole tehty.

Valtion aluehallinnon uudistumisen myötä 1.1.2010 Lounais-Suomen ympäristökeskuksen tehtävät ovat siirtyneet Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

FCG Planeko Oy on 31.10.2009 sulautunut FCG Finnish Consulting Group Oy -nimiseen yhtiöön.

HAKEMUS

FCG Finnish Consulting Group Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Lounais-Suomen ympäristökeskuksen 17.7.2009 tekemän päätöksen Dnro LOS-2009-V-84-331 ja velvoittaa hankintayksikön oikaisemaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 4.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.100 eurolla korkoineen.

Hankintapäätös on perustunut tarjoajien ja tarjousten soveltuvuutta koskevien vaatimusten virheelliseen käsittelyyn. Lisäksi tarjouskilpailun ratkaisua koskevia päätöksiä on tehty jo tarjousten avauskokouksessa ja varsinaisen hankintapäätöksen on tehnyt ympäristökeskuksen johtajan sijainen. Oikeassa menettelyssä valituksi tullut tarjous olisi tullut hylätä.

Hakijan tarjous on hylätty virheellisesti, koska hankintayksikkö on tulkinnut sen sisältävän kielletyn hintavarauman tarpeellisten kokousten määrää koskevalta osin. Hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja kokonaishinta on sisältänyt tarjouksessa kuvatun kokonaisuuden, myös kaikki tarpeelliset kokoukset. Hankintayksikön olisi tullut etukäteen ilmoittaa, mikäli sillä on ollut oma arvio tarpeellisten kokousten määrästä.

Valittu tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska Golder Associates Oy:n tarjous ei ole sisältänyt tarjoukselle asetettuja vähimmäisvaatimuksia. Hankintapäätöksen liitteessä 1 on todettu, että tarjouksesta on puuttunut selvitys työhön osallistuvan henkilöstön työhön käyttämästä työpanoksesta. Asiantuntijapalveluita hankittaessa on nimettyjen asiantuntijoiden käyttämän työpanoksen jakautuminen keskeisimpiä tekijöitä hankinnan onnistumisen kannalta. Se on myös hinnoitteluun oleellisesti vaikuttava tekijä. Ilman työpanoksen jakautumista koskevaa tietoa hankintayksikkö ei ole voinut varmistua siitä, että tuleva sopimus on ollut laaduntuottokyvyltään samantasoinen tarjouksen kanssa. Lisäksi valitun tarjouksen kohdan ”13. Maksusuoritus” mukaan tilaaja suorittaa maksun toteutuneiden kustannusten mukaisesti. Valittu tarjous olisi tullut näin ollen hylätä puutteellisena ja tarjouspyynnön vastaisena.

Myös tarjousvertailuun edenneen Suomen Salaojakeskus Oy:n tekemä tarjous olisi tullut hylätä puutteellisena, koska hankintapäätöksen liitteessä 1 on todettu, että tarjouksesta on puuttunut selvitys työhön osallistuvan henkilöstön työpanoksen kokonaismäärästä. Työpanoksen kokonaismäärä on asiantuntijapalveluhankinnassa keskeinen laaduntuottokykyä kuvaava tekijä ja hankintayksikön tekemä päättely hankintapäätöksen perusteena ei ole mahdollistanut tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Hankintayksikkö on antanut puhelimitse voittaneelle tarjoajalle hankinnan sisältöä koskevia täsmennyksiä.

Tarjoajien tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi hankintayksikön olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaiset tarjoukset.

Virheettömässä menettelyssä hakijalla olisi ollut hyvät mahdollisuudet voittaa tarjouskilpailu.

VASTINE

Lounais-Suomen ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Tarjouspyynnössä on pyydetty antamaan tarjouksessa kiinteä kokonaishinta työlle. Tarjouspyynnössä on lisäksi edellytetty, että kokonaishintaan sisältyvän kaikki tarpeelliset kokoukset ja työmaakäynnit. Kokousten ja työmaakäyntien lukumäärää ei ollut tarjouspyynnössä yksilöity. Hakijan tarjous on sisältänyt tarjouspyynnön vastaisen hintavarauman, kun hakija on nimenomaisesti rajoittanut kokousten lukumäärän kahteen ja yksi kokous on edellytetty pidettävän Helsingissä. Lisäksi tarjous on sisältänyt kaksi maastokäyntiä. Tarjouspyynnössä ei ole ollut tarpeen eikä mahdollistakaan määrittää tarvittavien kokousten ja maastokäyntien lukumäärää, joka määräytyy pitkälti tarjoajan esittämän työsuunnitelman sisällön ja laadun perusteella.

Hakijan tarjouksessa on esitetty myös tarjouspyynnöstä poikkeava lisätietopyyntö lähdeaineiston osalta. Tarjous on ollut tältäkin osalta tarjouspyynnön vastainen.

Hakijan tarjous on edellä kerrotuin perustein tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena.

Hankintayksiköllä on ollut velvollisuus vastata tarjouspyyntöä koskeviin tiedusteluihin ottaen huomioon tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimus. Voittaneen tarjoajan tarjouksesta ei ilmene sellaista tietoa, joka ei olisi ollut saatavissa tarjouspyyntöasiakirjoista.

LAUSUNTO

Golder Associates Oy on antamassaan lausunnossa muun ohella esittänyt, että jaottelu henkilöiden arvioidusta työmääristä ei vaikuta mitenkään työn lopulliseen onnistumiseen tai laaduntuottokykyyn. Golder Associates Oy:llä on ollut varattuna työhön tarjouksessa mainitut työn tekemisen edellyttämät laadukkaat henkilöresurssit. Näiden resurssien työmäärän jakautuminen ei ole merkityksellinen työn laadun kannalta, vaan laaduntuottokyky voidaan arvioida työhön osallistuvien henkilöiden referenssien perusteella, jotka on esitetty tarjouksessa.

Golder Associates Oy:n tarjouksesta puuttunut taulukko henkilöiden arvioiduista työmääristä ei ole sellainen laatutekijä, jolla olisi merkittävää vaikutusta työn laadukkaalle toteutukselle.

VASTASELITYS

Hakija on antamassaan vastaselityksessä muun ohella esittänyt, että kokousten ja maastokäyntien lukumäärän määrittämistä sopimusneuvotteluissa ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä eikä siihen voi sen vuoksi vedota. Kokouspaikkojen osalta hakijan tarjoukseen on sisältynyt ainoastaan ehdotus yhden kokouksen pitämisestä Helsingissä, ei hankintayksikön tulkitsemaa vaatimusta kokouspaikan suhteen. Lisäksi hankintayksikön uusi väite hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta lähtöaineiston lisätietopyynnön osalta on virheellinen, sillä aineistosta on esitetty ainoastaan toivomus, ei ehtoa.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVAT PÄÄTÖKSET

Markkinaoikeus on 14.8.2009 antamallaan päätöksellä väliaikaisesti kieltänyt 10.000 euron sakon uhalla hankintayksikköä tekemästä hankintapäätöksen 17.7.2009 Dnro LOS-2009-V-84-331 perusteella hankintasopimusta taikka panemasta hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön. Väliaikainen kielto on määrätty olemaan voimassa siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut asian tai asiassa toisin määrätään.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 15 §:n 1 kohdan (348/2007) mukaisen tavara- ja palveluhankintojen kansallisen kynnysarvon 15.000 euroa, muttei hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista tavara- ja palveluhankintojen EU-kynnysarvoa. Hankinnan kohteena on hankintalain mukainen palveluhankinta ja hankintaan tulevat sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain III osan säännökset.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 2 momentissa (348/2007) ilmaistu lain tarkoitus, joka on julkisten varojen käytön tehostaminen sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia koskevissa julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa sovellettavan hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta. Markkinaoikeus toteaa, että sanotusta lainkohdasta ilmenevää oikeusohjetta voidaan soveltaa myös kansallisen kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen tarjouksen sisältämän hintavarauman osalta.

Hankintailmoituksen mukaan tarjouksen valintaperusteena on halvin hinta. Tarjouspyynnössä on määritelty yksityiskohtaisesti suunnittelutoimeksiannon sisältö. Tarjouspyynnön kohdassa ”Suunnittelupalkkio” on todettu hinnan osalta että, ”Tehtävä tulee suorittaa kiinteällä kokonaispalkkiolla, joka tulee ilmoittaa tarjouksessa ilman arvonlisäveroa. Konsultin tulee ilmoittaa työhön osallistuvien henkilöiden tuntiveloitushinnat, joita käytetään mahdollisissa lisätöissä. Työn kustannuksiin tulee sisältyä kaikki tarpeelliset kokousmatkat ja työmaakäynnit.”

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut kohdassa ”Palkkio ja veloitusperusteet” hinnan osalta muun muassa, että ”Tarjouspyynnön mukaisesti tehtävä suoritetaan kiinteällä kokonaishinnalla. Tehtävän suorittamisen kokonaispalkkio on 19 712 € (alv 0 %). Kokonaispalkkioon sisältyy yksi kokous Huittisissa, yksi kokous Helsingissä (FCG Planeko Oy:n tiloissa) ja kaksi maastokäyntiä suunnittelukohteessa kuluineen sekä tehtävän tulostaminen (1 sarja paperikopiona). Lähtökohtana on, että ensimmäinen maastokäynti toteutetaan suunnittelukokouksen yhteydessä.” Lisäksi hakija on tarjouksessaan ilmoittanut, että ”Kokonaispalkkion lisäksi veloitetaan arvonlisävero sekä tarjouksessa esitettyjen kokousten ja maastokäyntien jälkeen mahdollisesti pidettäviin lisäneuvotteluihin yms. käytetty henkilötyöaika sekä matkakulut. ”

Markkinaoikeus katsoo, että hakijan tarjouksessa on hintavarauma. Hakija on rajoittanut esitettyyn hintaan sisältyvien kokousmatkojen ja työmaakäyntien määrää. Hakijan tarjouksesta ilmenevä hintavarauma, joka rajaa kiinteään kokonaishintaan sisältyvien kokousmatkojen ja työmaakäyntien määrää, on tarjouspyynnön vastainen. Tarjoushintaan vaikuttavana ehto olisi ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousten vertailussa.

Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Hintavaraumassa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti sulkiessaan hakijan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Voittaneen tarjoajan soveltuvuus

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Hankintalain 71 §:n 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp s. 115) on hankintalain 71 §:n osalta todettu, että ehdokkaiden ja tarjoajien valinnassa noudatetaan kansallisen kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa samoja pääperiaatteita kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa. Ehdokkaiden ja tarjoajien valinta sekä soveltuvuuden arviointi on kuitenkin kansallisen kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa joustavampaa kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua. Lain 54 §:ssä on lueteltu eräitä poissulkemisperusteita, joiden tarkoituksena on lain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 97) mukaan vähentää toimittajan heikosta taloudellisesta asemasta johtuvia taloudellisia tai muista tekijöistä johtuvia riskejä, jotka liittyvät hankinnan toteuttamiseen. Hankintayksiköllä on kuitenkin harkintavalta poissulkemisperusteen käyttämisessä. Säännös antaa siten hankintayksikölle oikeuden, mutta ei aseta velvollisuutta sulkea tarjoajaa pois tarjouskilpailusta säännöksessä mainituilla perusteilla. Hankintayksikön on kuitenkin meneteltävä tältäkin osin tasapuolisesti ja yhtäkään tarjoajaa syrjimättä sekä suhteellisuuden periaatetta noudattaen.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut liittää tarjoukseensa muun ohessa todistukset eräiden lakisääteisten maksujen suorittamisesta sekä referenssiluettelo, selvitys työhön osallistuvista henkilöistä ansioluetteloineen ja referensseineen, selvitys työhön osallistuvan henkilöstön työhön käyttämästä panoksesta ja selvitys alikonsulteista sekä työn toteutuksesta ja aikataulutuksesta.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä esitetty vaatimus esittää selvitys työhön osallistuvan henkilöstön työhön käyttämästä panoksesta on liittynyt tarjoajan soveltuvuuden arviointiin.

Markkinaoikeus toteaa, ettei hankintayksikkö ole, määritellessään tarjouspyynnössä sen selvityksen, joka tarjoajan on tullut esittää, asettanut tarjoajille hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaisia ehdottomia vähimmäisvaatimuksia, jotka tarjoajien tulee täyttää tullakseen hyväksytyiksi mukaan tarjouskilpailuun. Kyse on siten hankintalain 52 ja 54 §:n mukaisesta tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista, joka on hankintayksikön harkintavallassa.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on käyty yksityiskohtaisesti läpi työsuunnitelma, aikataulu, henkilöstö ja henkilöreferenssit, joiden perusteella hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa arvioida onko tarjoajalla riittävät resurssit ja valmiudet hankkeen toteuttamiseen.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö ei ole sulkenut yhtään tarjoajaa pois tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi. Hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen syrjivästi tai muutoinkaan epätasapuolisesti, kun se ei ole sulkenut Golder Associates Oy:n tarjousta tarjouskilpailusta.

Hankinnan kohteesta annetut tiedot

Hakija on esittänyt, että hankintayksikkö on antanut voittaneelle tarjoajalle puhelimitse hankinnan kohdetta koskevia täsmennyksiä.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa viitataan sen ja hankintayksikön väliseen puhelinkeskusteluun. Viittauksessa todetaan, että suunnittelu tehdään yleissuunnitelmatasoisesti, jolloin suunnitteluun ja päätöksentekoon käytetään pääsääntöisesti olemassa olevaa tietoa sen tasoisena kuin sitä on saatavilla. Hakijan tarjouksen kohdassa 2.3 on samankaltainen toteama siitä, että tehtävät suoritetaan tilaajan toimittaman lähtöaineiston pohjalta ja että pohja- ja maastotutkimusten osalta lähtökohtana on, että suunnittelu perustuu olemassa olevaan aineistoon. Tarjouspyynnössä on annettu hankintayksikön kahden yhteyshenkilön tiedot lisätietojen pyytämistä varten.

Asiassa esitetystä selvityksestä ei ilmene, että hankintayksikkö olisi antanut voittaneelle tarjoajalle parempaa tietoa hankinnan kohteesta kuin mitä tarjouspyyntöasiakirjoista on ilmennyt eikä asiassa ole muutoinkaan ilmennyt, että hankintayksikkö olisi tältä osin menetellyt tavalla, joka olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassa hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Ottaen huomioon asian lopputulos asiassa ei ole tarpeen lausua muista hakemuksessa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian lopputulos huomioon ottaen hakija saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeuden asiassa 14.8.2009 määräämä väliaikainen kielto raukeaa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Antti Vuori-Karvia.