MAO:300/10

Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä - hengityshalvauspotilaan hoitotiimi
- tarjouspyyntö
- vertailuperusteet

Dnro 48/10/JH
Antopäivä 1.7.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on pyytänyt 19.11.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia hengityshalvauspotilaan viiden henkilön hoitotiimistä 31.12.2010 asti tai siihen saakka, kunnes hoidon tarve päättyy. Hankinnasta on julkaistu 24.11.2009 avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut seitsemän tarjousta.

Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on yhtymähallituksen päätöksellä 27.1.2010 § 13 valinnut palvelun tuottajaksi Invalidiliiton Asumispalvelut Oy:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on voittaneen tarjouksen perusteella 249.000 euroa vuodessa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle viimeksi 15.6.2010, että se ei ole pannut hankintapäätöstä täytäntöön.

HAKEMUS

Hoivaroi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön 27.1.2010 tekemän hankintapäätöksen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus selvittää mahdollisen Invalidiliitto ry:n subvention omistamalleen Invalidiliiton Asumispalvelut Oy:lle.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Siinä on ainoastaan ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi halvin hinta ja muutama muu epämääräinen kriteeri. Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi laatuvaatimuksia, vertailuperusteiden painoarvoja eikä tarjousten pisteytyksessä käytettävää menetelmää. Hakija ei ole voinut tarjouspyynnön perusteella laatia sellaista tarjousta, jossa se olisi painottanut vertailtavia tekijöitä oikein.

Tarjousten vertailussa käytetyllä pisteytysmenettelyllä on muokattu tarjousten paremmuusjärjestystä siten, että hankintayksikkö on voinut tehdä hankintapäätöksen mielivaltaisesti. Tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa laatukriteereille on annettu liian suuri painoarvo suhteessa hintaan.

Tarjouskilpailun on voittanut Invalidiliitto ry:n omistama Invalidiliiton Asumispalvelut Oy. Hakijan laskelmien mukaan voittaneen tarjoajan tarjoushinta ei ole kattanut edes tarjotusta palvelusta syntyviä palkkakustannuksia, joten hakijan käsityksen mukaan Invalidiliitto ry on tukenut omistamansa yhtiön toimintaa, mikä on vääristänyt vapaata kilpailua.

VASTINE

Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Tarjouksen valintakriteereiksi on tarjouspyynnössä ilmoitettu ”arvonlisäveroton vuosihinta”, ”kokemus alalta tai riittävät edellytykset toiminnan järjestämiseksi ja ylläpitämiseksi” sekä ”yrityksen tulee täyttää lakien, asetusten ja muiden säännösten vaatimukset terveyspalveluita tuottavalle yritykselle”.

Hankintayksikkö ei ole hylännyt yhtään tarjousta poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella. Julkisen alan palkkatason mukaan viiden työntekijän hoitotiimin vuosikustannukset sosiaalikuluineen jäävät selkeästi alle 200.000 euron. Tarjouksen jättäneistä seitsemästä tarjoajasta viiden tarjous on ollut hinnaltaan hyvin lähellä voittaneen tarjoajan tarjouksen hintaa.

Hankintayksikön asiantuntijat ovat vertailleet tarjoukset. Asiantuntijoiden tehtävänä on ollut arvioida ennen kaikkea laadulliset ja toiminnan järjestämiseen liittyvät tekijät. Päätöksenteon työvälineeksi tarjouksista on laadittu vertailulista, jossa hinnalle ja erilaisille laatutekijöille on annettu painoarvot tarjouspyynnössä ilmoitettujen kriteerien perusteella. Vertailulistaa ei ole kuitenkaan käytetty hankintapäätöksen perusteena, koska pisteytystä ja painoarvoja ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Ensimmäisenä vertailuperusteena on tarjouspyynnössä mainittu hinta, joka ei ole ollut ”alin hinta” vaan ”arvonlisäveroton vuosihinta”. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut hinnaltaan kolmanneksi halvin.

Aiempaa kokemusta hengityshalvaushoitotiimistä tai hengityshalvauspotilaan hoidosta on ollut neljällä tarjoajalla, ja kaikilla tarjoajilla on ollut kokemusta terveydenhuoltopalveluista. Asiantuntijalausunnon mukaan parhaat edellytykset selviytyä vaativan hoitotiimin tehtävästä on ollut kolmella tarjoajista, joista hinnaltaan halvimman tarjouksen on tehnyt tämän tarjouskilpailun voittanut tarjoaja.

Hakijan tarjouksesta ilmenevien seikkojen perusteella sille ei ole ollut mahdollista antaa laatupisteitä, eikä tarjouksen mahdollisia puutteellisuuksia ole voitu enää tarjousten vertailussa selvittää.

LAUSUNTO

Invalidiliiton Asumispalvelut Oy:n lausunnon mukaan yhtiön tarjoushinta on ollut 249.000 euroa vuodessa, ja se on kattanut kaikki palvelun tuottamisesta aiheutuvat kustannukset. Tarjotun hoitotiimin palkkakustannukset on laskettu lausunnonantajan noudattaman työehtosopimuksen perusteella. Lausunnonantaja ei ole subventoinut tarjoamaansa palvelua muulla harjoittamallaan toiminnalla, eikä se ole myöskään saanut toimintaansa subventiota miltään taholta.

VASTASELITYS

Hakijalle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen vastineen ja lausunnon johdosta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Vertailuperusteiden asettaminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 69 §:n mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on ilmoitettava myös muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas ja tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan tarjoajan soveltuvuuden arviointi ja poissulkeminen tarjouskilpailusta tulee tehdä tarjousmenettelyn erillisenä vaiheena ennen tarjousten vertailua.

Tarjousten vertailusta ja valinnasta säädetään hankintalain 72 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Tarjouspyynnöllä 19.11.2009 on pyydetty tarjouksia hengityshalvauspotilaan viiden henkilön hoitotiimistä. Tarjoajan on tullut vastata tiimin johtamisesta ja esimiestoiminnasta sekä huolehtia muun muassa tiimin jäsenten työnohjauksesta. Hengityshalvauspotilaan hoitotyö on sisältänyt muun ohella potilaan perushoidon, akuuttitilanteiden hallinnan sekä laitteiden ja hoitovälineiden huollon.

Hankintailmoituksessa on sopimuksentekoperusteeksi ilmoitettu ”taloudellisesti edullisin tarjous, kun otetaan huomioon eritelmissä tai tarjouspyynnössä taikka neuvottelukutsussa esitetyt perusteet”. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että sopimuksentekoperusteita ovat:

• arvonlisäveroton vuosihinta
• kokemus alalta tai riittävät edellytykset toiminnan järjestämiseksi ja ylläpitämiseksi
• yrityksen tulee täyttää lakien, asetusten ja muiden säännösten vaatimukset terveyspalveluita tuottavalle yritykselle.

Hankintapäätöksen 27.1.2010 mukaan tarjousvertailussa valinnan painoarvot on määritelty siten, että hinnan painoarvo on ollut 60 prosenttia ja muiden tekijöiden 40 prosenttia. Hankintapäätöksen mukaan palvelun tuottajaksi on valittu kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehnyt tarjoaja.

Hankintapäätöksen liitteenä on ollut muun ohella asiakirja ”tarjousten vertailu 7.1.2010”, jossa vertailuperusteet alakohtineen on painotettu seuraavasti:

1. Kokemus alalta tai riittävät edellytykset toiminnan järjestämiseksi ja ylläpitämiseksi 25 %

• kokemus ja edellytykset 5 %
• arvot 5 %
• osuvuus, match 5 %
• laatu 5 %
• esimiehisyys 5 %

2. Yrityksen tulee täyttää lakien, asetusten ja muiden säännösten vaatimukset terveyspalveluita tuottavalle yritykselle 15 %

• Y-tunnus 5 %
• verovelkatodistus 5 %
• vastuuvakuutus 5 %

3. Arvonlisäveroton vuosihinta 60 %

Aiemmin kerrotulla tavalla tarjousten arvioinnissa ei tule käyttää tarjoajien teknisiin, taloudellisiin ja muihin edellytyksiin liittyviä perusteita, vaan siinä tulee käyttää hankinnan kohteeseen liittyviä perusteita. Vertailuperuste ”yrityksen tulee täyttää lakien, asetusten ja muiden säännösten vaatimukset terveyspalveluita tuottavalle yritykselle” on liittynyt tarjoajan kykyyn suorittaa palvelu eikä itse tarjouksen arviointiin.

Hankinnan luonne huomioon ottaen vertailuperuste ”kokemus alalta tai riittävät edellytykset toiminnan järjestämiseksi ja ylläpitämiseksi” on lähtökohtaisesti voinut edesauttaa sen selvittämistä, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin. Puheena oleva vertailuperuste ei kuitenkaan ole ollut tarjouspyynnössä sillä tavoin yksilöity, että tarjoajat olisivat voineet tarjousta antaessaan tietää, millä seikoilla on merkitystä tarjouksia vertailtaessa. Tämä epäselvä vertailuperuste on myös antanut hankintayksikölle lähes rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintayksikkö on edellä kerrotuin perustein menetellyt vertailuperusteita ”yrityksen tulee täyttää lakien, asetusten ja muiden säännösten vaatimukset terveyspalveluita tuottavalle yritykselle” sekä ”kokemus alalta tai riittävät edellytykset toiminnan järjestämiseksi ja ylläpitämiseksi” asettaessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Koska tarjouksen muut kuin hintaa koskevat vertailuperusteet on asetettu hankintasäännösten vastaisesti, kyseisiä vertailuperusteita ei ole voitu soveltaa siten, että tarjouskilpailun lopputulos olisi lain menettelysäännösten mukainen.

Markkinaoikeus lausuu vertailuperusteiden osalta lisäksi seuraavan. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden painoarvoja. Sen sijaan hankintayksikkö on tarjousten vertailussa antanut vertailuperusteille ja niiden alakohdille painoarvot. Vaikka hankintalain 69 §:ssä ei edellytetäkään, että käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouspyynnössä tulisi ilmoittaa vertailuperusteiden suhteellinen painotus, tulee tarjousvertailussa käytettävien painoarvojen olla sellaisia, että tarjoat voivat tarjouksia laatiessaan varautua niihin.

Johtopäätös

Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on edellä todettu huomioon ottaen menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti laadullisia vertailuperusteita asettaessaan. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys sanotussa lainkohdassa säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Hankintamenettelyn virheiden laatu ja päätöksen lopputulos huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua vertailuperusteiden soveltamista koskevista väitteistä tai muistakaan vaatimuksista.

Seuraamukset

Hankintapäätöstä ei ole vielä pantu täytäntöön, joten hankintapäätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön edellä todettua virhettä ei ole mahdollista korjata muulla tavoin kuin, että hankintayksikkö järjestää hankinnasta kokonaan uuden tarjouskilpailun.

Mikäli Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän yhtymähallituksen tekemän hengityshalvauspotilaan hoitotiimiä koskevan päätöksen 27.1.2010 § 13. Markkinaoikeus kieltää Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund ja Sami Myöhänen.