MAO:326/10

Kauhavan kaupunki - kiinteistöpidon ATK-ohjelmisto
- epäselvä tarjouspyyntö
- vertailuperusteet

Dnro 448/09/JH
Antopäivä 22.7.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kauhavan kaupunki on 1.6.2009 julkaistulla tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia kaupungin kiinteistöpidon ATK-ohjelmistosta kymmenen vuoden jaksolle. Hankinnasta on 2.6.2009 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kahdeksan tarjousta.

Kauhavan kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 16.9.2009 § 133 valinnut palvelun toimittajaksi Logica Suomi Oy:n.

Hankinnan arvo on ollut annettujen tarjousten perusteella 40.000–200.000 euroa.

HAKEMUS

Sofor Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kauhavan kaupungin teknisen lautakunnan tekemän päätöksen 16.9.2009 § 133 ja velvoittaa hankintayksikön vertailemaan tarjoukset uudelleen. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan hakijalle hyvitysmaksuna 18.000 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat asianosaiskulut 700 eurolla ja oikeudenkäyntikulut 1.910 eurolla, molemmat määrät korkoineen.

Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut pisteytyksen laskentakaavioita eikä sitä, mihin se on perustanut tarjousten pisteytyksen.

Tarjousten vertailussa hankintayksikkö ei ole antanut hinnalle oikeaa painoarvoa, vaan pisteytys on perustunut kalleimman ja halvimman tarjouksen hintaeroon. Käyttämällä hankintayksikön laskentatapaa hinta ei ole ollut tarjouspyynnön mukaisesti vaikuttamassa riittävällä painoarvolla tärkeimpänä tekijänä tarjouksen valintaan. Valinta ei ole voinut johtaa kokonaistaloudellisesti edullisimpaan ratkaisuun.

Laatua koskevien vertailuperusteiden pisteytys on tehty ilman niiden mittausta, minkä vuoksi niitä ei voida huomioida tarjousten vertailussa.

Hankintayksikkö ei ole koekäyttänyt ohjelmistoja niiden käytettävyyden arvioimiseksi.

VASTINE

Kauhavan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Sofor Oy:n hakemuksen.

Hinnalle annettu 50 prosentin painoarvo on hankintasäännösten mukainen. Hankintayksikön käyttämä laskentamalli on yleisesti tarjousten vertailussa käytetty matemaattinen laskentamalli.

Ohjelmien koekäyttäminen on ollut hankintayksikön päätettävissä. Ottaen huomioon jätettyjen tarjousten sisällöt hankintayksikkö on pitänyt ohjelmistojen koekäyttöä tarpeettomana.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksen valmistelussa, päätöksenteossa ja tiedottamisessa noudattanut kaikilta osin hankintalakia.

LAUSUNTO

Logica Suomi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Sofor Oy:n hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.174,04 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan hankintalain mukaisesti.

Hankintayksikkö on saanut itse päättää kilpailutettavan hankinnan valintaperusteet. Hankintayksikkö on ilmoittanut vertailuperusteet tarjouspyynnössään riittävällä tarkkuudella. Hankintayksikkö on myös vertaillut tarjoajien hintoja hankintalain mukaisesti. Hankintayksikön käyttämää laskentakaavaa on käytetty yleisesti hintavertailuja tehtäessä. Hankintalaki ei edellytä laskentakaavan ilmoittamista tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa.

Hakija on saanut täydet pisteet hinnan osalta, mutta hävinnyt tarjousvertailun, koska se on saanut voittanutta tarjoajaa heikommat pisteet laatuvertailussa. Hankintayksikön tarjouspyynnössä ilmoittamat laatuvertailun vertailuperusteet ovat olleet yksilöidyt.

VASTASELITYS

Sofor Oy on lausunut, että hankintayksikön ohjelmiston hankintaa koskeva hankintamenettely on ollut kokonaisuudessaan hankintasäännösten vastainen. Tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja johtanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaarantumiseen.

Hankintamenettelyssä ei ole erotettu toisistaan tarjoajien soveltuvuuden arviointia ja tarjousten vertailua. Tarjouspyynnössä esitetty yksilöimätön kriteeri ”toimittajan osaaminen ja kokemus” on liittynyt käytännössä toimittajaan, ei hankinnan kohteeseen. Hankintamenettely on ollut virheellinen siltä osin kuin tarjoajien soveltuvuusarviointia ja tarjousten vertailua ei ole erotettu toisistaan.

Tarjouspyynnössä ei ole selkeästi yksilöity, mitä seikkoja vertailuperusteen ”toimittajan osaaminen ja kokemus” alla on ollut tarkoitus ottaa huomioon ja miten kokemusta on siten ollut tarkoitus vertailussa arvioida. Luettelomaisia, ainoastaan aikaisempien asiakkaiden nimet ja lukumäärät sisältäviä referenssilistoja ei ole pidettävä hyväksyttävinä valintaperusteina tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnössä ei myöskään ole selvennetty, mitä seikkoja hankintayksikkö arvioi vertailuperusteen ”ohjelmiston sisällöllinen laatu” osalta.

Tarjoajien pitäisi pystyä ennakoimaan tarjouspyynnön perusteella, mitä seikkoja hankintayksikkö ottaa huomioon laadun osalta tarjouksia vertaillessaan. Tarjousten vertailun on oltava avointa ja perustuttava ennalta ilmoitettuihin vertailuperusteisiin. Laadulliset vertailuperusteet ovat olleet täsmentymättömiä, minkä vuoksi hankintayksikölle on käytännössä jäänyt rajoittamaton harkintavalta.

Tarjousten vertailutaulukosta ilmenee ainoastaan tarjoajien saamat pisteet kustakin vertailuperusteesta. Sen sijaan siitä ei ilmene pisteytyksen laskentakaavaa eikä sitä, mitä seikkoja hankintayksikkö on huomioinut kunkin vertailuperusteen osalta ja miten pisteet on laskettu. Hankintapäätöstä ei ole perusteltu asianmukaisesti, minkä vuoksi tarjoajien oikeusturva on vaarantunut.

Virheettömässä menettelyssä hakijalla on ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, sillä hakijan tarjous on ollut hinnaltaan halvin. Hakija on hävinnyt voittajalle kahden sellaisen vertailuperusteen nojalla, joita ei voida pitää hankintaa koskevien oikeusohjeiden mukaisina vertailuperusteina. Koska hankintamenettely on sisältänyt useita virheitä, tulee päätös kumota hankintalainsäädännön vastaisena.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA PÄÄTÖS

Markkinaoikeus on 19.10.2009 antamallaan päätöksellä väliaikaisesti kieltänyt 10.000 euron sakon uhalla Kauhavan kaupunkia tekemästä teknisen lautakunnan päätöksen 16.9.2009 § 133 perusteella hankintasopimusta taikka panemasta hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön. Väliaikainen kielto on määrätty olemaan voimassa siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut asian tai asiassa toisin määrätään.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö ja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste, sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia kiinteistöpidon ohjelmistosta. Tarjouspyynnön mukaan ohjelmiston on tullut sisältää seuraavat toiminnot: kiinteistöjen perustiedot, rakennus- ja tilarekisterit, sisäisten vuokrien määritys ja laskutus, huoltokirja ja huollonohjaus, energiatalous/kulutusseuranta sekä kustannuslaskenta.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että ”tarjouksesta tulee ilmetä edellä lueteltujen ohjelmistomoduulien osalta kaikki kustannuserät 10 vuoden jaksolle (mm. ohjelmalisenssimaksut, ylläpitomaksut, käyttäjätuki, käyttömaksut.)”

Tarjouspyynnössä tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi kustannukset 50 prosentin painoarvolla, ohjelmiston sisällöllinen laatu 20 prosentin painoarvolla, toimittajan osaaminen ja kokemus (esimerkiksi referensseillä perusteltuna) 20 prosentin painoarvolla ja toimittajan toimitusvarmuus 10 prosentin painoarvolla.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten vertailuperusteiden asettamisessa ja soveltamisessa. Asetettujen vertailuperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen, mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät lisäksi sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet eivät saa myöskään antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä ei ole tarkemmin selostettu, mitä vertailuperusteilla ”ohjelmiston sisällöllinen laatu”, ”toimittajan osaaminen ja kokemus” ja ”toimittajan toimitusvarmuus” tarkoitetaan, miten ne mahdollisesti pisteytetään ja mitataan tai miten kyseisiä vertailuperusteita muuten arvioidaan. Markkinaoikeus katsoo, että mainitut vertailuperusteet ovat olleet niin yksilöimättömiä ja epätäsmällisiä, etteivät tarjoajat ole voineet niiden perusteella riittävällä tavalla ennakoida, millä seikoilla tulee olemaan merkitystä kyseisiä vertailuperusteita koskevassa tarjousvertailussa. Vertailuperusteet ovat siten antaneet hankintayksikölle lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailussa. Vertailuperusteiden ”toimittajan osaaminen ja kokemus” ja ”toimittajan toimitusvarmuus” epäselvyyteen on vaikuttanut myös se, että hankintayksikkö ei ole tehnyt tarjouspyynnössään mitään eroa niiden seikkojen välillä, joilla on merkitystä yhtäältä tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja toisaalta tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106 ja 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteista ja niiden soveltamistavasta. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Hankintapäätöksessä on mainittu, että ”tarjousvertailuun on otettu mukaan tarjoukset, joissa on mukana kaikki tarjouskyselyssä pyydetyt moduulit”. Tämän jälkeen on ilmoitettu kolmen tarjoajan kokonaispisteet ja tarjouskilpailun voittaja. Pöytäkirjaotteen liitteenä on lisäksi ollut pistetaulukko, josta ilmenee tarjoajien antamat hinnat ja hankintayksikön antamat pisteet kunkin vertailuperusteen osalta.

Hankintapäätöksen tekemiseen liittyneistä asiakirjoista ei kuitenkaan ole ilmennyt, miten hankintayksikkö on soveltanut ennalta tarjouspyynnössä ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita sekä miten kutakin tarjousta on vertailuperusteiden osalta arvioitu suhteessa toisiin tarjouksiin ja millä perusteilla hankintayksikkö on antanut pisteitä kullekin tarjoukselle kunkin vertailuperusteen osalta. Markkinaoikeus näin ollen katsoo, että hankintayksikkö ei ole perustellut hankintapäätöstään hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Kauhavan kaupunki on menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on siten harkittava hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määräämistä.

Ottaen huomioon hankintamenettelyn virheellisyys ja jäljempänä seuraamuksen osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamus

Hakemuksen kohteena olevasta kiinteistöpidon ATK-ohjelmiston hankinnasta ei ole vielä tehty hankintasopimusta. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Ottaen huomioon hankintamenettelyn virheistä edellä lausuttu markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettelyn virheellisyyttä ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Kauhavan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää uusi tarjouskilpailu, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian lopputulos huomioon ottaen hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut ja Logica Suomi Oy taas saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Kauhavan kaupungin teknisen lautakunnan päätöksen 16.9.2009 § 133 kiinteistöpidon ATK-ohjelmiston hankinnasta ja kieltää Kauhavan kaupunkia tekemästä mainitun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta mainittua päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Edellä määrätty kielto korvaa markkinaoikeuden 19.10.2009 asiassa määräämän väliaikaisen kiellon.

Markkinaoikeus velvoittaa Kauhavan kaupungin korvaamaan Sofor Oy:lle oikeudenkäynnistä aiheutuneet kulut 2.610 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Logica Suomi Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Gisela Juutilainen ja Pasi Yli-Ikkelä.