Dnro 196/09/JH
Antopäivä 4.6.2010
Kauhajoen kaupunki - Kauhajoen koulukeskuksen rakennustekniset työt
- tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus
- tarjouksen vertailu
- hankintapäätöksen perusteleminen
Dnro 196/09/JH
Antopäivä 4.6.2010
TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS
Kauhajoen kaupunki on pyytänyt 1.11.2008 julkaistulla EU-hankintailmoituksella osallistumishakemuksia Kauhajoen koulukeskuksen uudisrakennuksen ja peruskorjauksen rakennusurakasta järjestettävään tarjouskilpailuun. Hankintayksikkö on saanut kuusi osallistumishakemusta ja se on lähettänyt viidelle urakoitsijalle 4.2.2009 päivätyn tarjouspyynnön. Hankintayksikkö on saanut sittemmin viisi tarjousta.
Kauhajoen kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 31.3.2009 § 31 hyväksynyt koulukeskuksen rakennusurakoitsijaksi kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehneen Lujatalo Oy:n.
Kauhajoen kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 19.5.2009 § 49 hylännyt Peab Oy:n oikaisuvaatimuksen.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 5.150.000–14.000.000 euroa.
Hankintasopimus on allekirjoitettu 4.5.2009.
HAKEMUS
Peab Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä suorittamalla tarjousten vertailun uudelleen. Toissijaisesti Peab Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 990.683 euroa. Lisäksi Peab Oy on vaatinut hankintayksikön velvoittamista korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.862,50 eurolla korkoineen.
Tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellytetty, että laadunvarmistusmatriisissa tulee kunkin työkokonaisuuden kohdalla nimetä vastuuhenkilö. Voittanut tarjoaja ei ole esittänyt tarjouksessaan kyseistä selvitystä, minkä vuoksi voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Voittanut tarjous ei ole myöskään ollut aikataulutuksen osalta kohdekohtainen, vaikka tätä on tarjouspyynnössä nimenomaisesti edellytetty.
Hankintapäätöstä ei ole lainkaan perusteltu urakkatarjousten vertailusta laaditun vertailutaulukon lisäksi. Hankintapäätöksessä on ainoastaan ilmoitettu kunkin tarjoajan saamat pisteet perustelematta pisteiden jakoperusteita.
Voittaneen tarjoajan tarjouksessa esitetty kuvaus hankkeen riskeistä on ylimalkaisempi kuin hakijan kuvaus. Voittanut tarjoaja ei ole käynyt läpi kaikkia laadunvarmistusmatriisissa mainittuja työkokonaisuuksia, arvioinut niiden riskejä eikä maininnut omia vastuuhenkilöitään. Voittanut tarjoaja on saanut riskien ja kriittisten kohtien tunnistamisen ja eliminoinnin vertailusta liian paljon pisteitä.
Voittanut tarjoaja on todennut tarjouksessaan tarvikkeiden varastoinnista ja suojauksesta, että tarvikkeille järjestetään asiakirjojen vaatimusten mukaiset varastointipaikat ja suojaukset. Voittaneen tarjoajan kosteudenhallintasuunnitelmassa on todettu materiaalien ja tarvikkeiden käsittelystä ainoastaan, että ”selvitetään ennakkoon työmaalle tuleva materiaalivirta ja suunnitellaan sen vastaanotto, välivarastointi, suojaus ja siirto asteittain kohteeseen”. Hakija on puolestaan tarjouksessaan kuvannut tarvikkeiden varastoinnin ja suojaukset sekä esittänyt tarvikkeiden varastoinnille omat paikat sekä maanrakennus- ja perustusvaiheen että runkovaiheen kartoissa. Tarjousten välisen piste-eron hakijan eduksi olisi tullut olla tarvikkeiden varastoinnin ja suojauksen vertailun osalta suurempi kuin mihin hankintayksikkö on vertailussa päätynyt.
Voittaneen tarjoajan kosteudenhallintasuunnitelma muistuttaa lähinnä yleistä mallia kosteudenhallinnasta eikä se ole kohdekohtainen suunnitelma. Hakijan kosteudenhallintasuunnitelma on ollut yksityiskohtaisempi ja kohteen erityispiirteet huomioon ottava. Voittaneen tarjoajan tarjous ei toisin kuin hakijan tarjous ole sisältänyt esimerkiksi kuivumisaika-arvioita. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hakijan tarjouksessa on tältä osin ollut puute, kun siinä ei ole esitetty rakenteiden sisäistä kosteudenmittausta. Hakijan kosteudenhallintasuunnitelman 11. kohdassa kuitenkin todetaan, että rakennekosteusmittauksia suoritetaan Vaisalan mittari HM 44:lla, joka on tarkoitettu rakenteiden sisäiseen kosteusmittaukseen. Hakijan ja voittaneen tarjoajan piste-ero ei ole ollut kosteudenhallinnan osalta riittävä.
Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole sisältänyt käytännössä lainkaan aikataulutusta hankintayksikön tarjouspyynnössä asettaman yleisaikataulun ja aikataulusuunnittelua koskevan yleisluontoisen asiakirjan lisäksi. Tarjouksessa on vain todettu, että aikatauluja tullaan laatimaan ja seuraamaan. Hakijan tarjous on sisältänyt yksityiskohtaisen aikataulutuksen, jonka perusteella hakija on saanut vain puoli pistettä enemmän kuin voittanut tarjoaja. Piste-ero ei ole ollut riittävä.
Voittanut tarjoaja on saanut lisäksi liian paljon pisteitä laadunvarmistusmatriisin arvioinnista. Voittaneen tarjoajan laadunvarmistusmatriisi sisältää eri urakan vaiheissa tehtävät laadunvarmistustoimenpiteet hankintayksikön antaman laadunvarmistusmatriisin mukaisesti. Toimenpiteitä ei ole kuitenkaan täsmennetty eikä voittaneessa tarjouksessa ole minkään laadunvarmistuksen osan kohdalla määritelty vastuuhenkilöitä toisin kuin hakijan laadunvarmistusmatriisissa.
Tarjouksen valinta on ratkaistu tosiasiallisesti yksinomaan hinnan perusteella. Hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, mikäli tarjousten vertailu olisi suoritettu virheettömästi.
VASTINE
Kauhajoen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.
Tarjouspyynnössä on pyydetty, että tarjoajat kuvaavat laatusuunnitelmassaan tarjouspyynnössä mainitut osiot sellaisina kuin ne on tarkoitus työmaalla toteuttaa. Kaikkien tarjoajien laatusuunnitelmia on pidettävä kohdekohtaisuuden osalta tarjouspyynnön mukaisina, vaikkakin kuvaukset on esitetty tarjouksissa eri tavalla.
Voittanut tarjoaja on ottanut huomioon riskejä laatusuunnitelmansa lisäksi myös tarjouksen yleisessä työturvallisuusosiossa. Muita voittaneessa tarjouksessa huomioon otettuja riskejä ovat olleet ympäristöriskit, joihin liittyy myös pohjavesien huomioon ottaminen. Hakijan riskikartoitus ei ole ottanut huomioon ympäristöriskejä.
Voittanut tarjoaja on esittänyt tarjouksessaan järjestävänsä asianmukaisesti varastointipaikat ja suojaukset. Voittaneessa tarjouksessa on otettu huomioon myös materiaalivirran ennakkosuunnittelu ja asteittainen siirto kohteeseen. Vertailussa on todettu, että sekä hakijan että voittaneen tarjoajan tarjoukset sisältävät samoja lausekkeita. Hakija on tarjouksessaan kuvannut yksilöidymmin peittämisen ja muut toimet. Piste-ero on ollut riittävä.
Voittaneen tarjoajan tarjous on sisältänyt kosteudenhallintasuunnitelman, joka on nimetty nimenomaan tähän kohteeseen. Hankintayksikkö ei ole pitänyt kuivumisaikaa oleellisena tekijänä vaan betonirakenteen kosteutta ennen muita asennuksia. Hakija on todennut tarjouksessaan tekevänsä rakennekosteusmittauksia pääsääntöisesti Vaisalan HM 44 -mittarilla. Hakija ei ole tarjouksessaan ilmoittanut, mitä muita mittareita se käyttää kosteusmittauksissa, eikä kuvannut niiden käyttötapaa. Tarjouksessa ei ole myöskään kerrottu, käytetäänkö mittauksissa betoniin upotettuja antureita vai tehdäänkö mittaukset pintamittauksina.
Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole sisältänyt aikataulua grafiikkamuodossa. Aikataululta ei ole toisaalta edellytetty tiettyä muotoa. Voittanut tarjoaja on kuvannut tarjouksessaan aikataululaadintansa perusteet. Tarjous on sisältänyt olennaiset tiedot kohteen aikataulun laadinnasta ja se on ollut tältä osin vertailukelpoinen. Hakijan aikataulujanasta ei ole selvinnyt, perustuvatko janat mietittyihin suoritemääriin ja työnkestoihin. Hankintayksikkö on katsonut, että molempien tarjoajien aikataululaadinnan kuvaus on ollut riittävä ja sisältänyt tarjousvaiheen kannalta olennaiset tiedot. Tarkempi aikataulu laaditaan ja sovitaan aina yhteisesti työmaan alettua ja vahvistetaan työmaakokouksissa yhteisin allekirjoituksin.
Voittaneen tarjoajan laatumatriisi on sisältänyt lähes kaikki yleisesti malliesimerkeissä mainitut työkokonaisuuksien laadunvarmistus-menettelyt. Mukaan on otettu myös tärkeitä kohteessa toteutettavia osioita kuten toimintakokeet, itselle luovutus ja luovutusdokumentit. Voittanut tarjoaja on nimennyt tarjouksessaan kohteen vastaavan työnjohtajan, joka yleisen rakennustyömaan käytännön mukaisesti vastaa myös laatumatriisin käytöstä. Hakija on tehnyt oman lisämatriisin, jota ei ole edellytetty tarjouspyynnössä ja jota ei sen vuoksi ole otettu huomioon vertailussa.
Hakijan tarjous on saanut korkeimmat laatupisteet. Asiassa olisi ollut kuitenkin voittanutta tarjoajaa kohtaan kohtuutonta arvioida hakijan sinänsä muodollisesti hyvin laaditun tarjouksen perusteella pisteytystä vielä enemmän hakijan eduksi.
Hyvitysmaksuvaatimus on perusteeton ja ylimitoitettu. Hyvitysmaksu ei voi perustua tarjouksen laadintakustannuksiin.
VASTASELITYS
Hakija on lausunut antamassaan vastaselityksessä muun ohella seuraavaa.
Voittanut tarjoaja ei ole nimennyt tarjouksessaan tarjouspyynnön mukaisesti kunkin työkokonaisuuden vastuuhenkilöä. Laatuasiakirjan sanamuodon perusteella on selvää, että vastaava työjohtaja vastaa laatumatriisin käytöstä kohteessa, eikä tästä tulisi saada lisäpisteitä.
Voittanut tarjous ei ole sisältänyt työmaakohtaista riskianalyysiä. Voittanut tarjoaja on esittänyt tarjouksessaan turvallisuus- ja ympäristöriskejä, joita ei ole kuitenkaan arvioitu kohdekohtaisesti tai vastuutettu. Hakija on puolestaan tarjouksessaan maininnut ympäristöriskit ja niihin varautumisen. Hankintayksikön vertailuasiakirjan mukaan hakijan riskikartoitus ei sisällä mitoituspoikkeamia, vaikka hakijan tarjouksen suunnitelmakatselmuksessa sekä riskikartoituksen ja -analyysin yhteydessä käsitellään mitoituspoikkeamia. Mitoituspoikkeamia ei sitä vastoin ole mainittu riskeinä voittaneen tarjoajan tarjouksessa.
Voittaneen tarjoajan tarjouksesta ei vastoin hankintayksikön esittämää ilmene kuivumisaika-arviota. Pisteytys ei siten ole voinut olla tältä osin oikea. Hakija on ilmoittanut kosteudenhallintasuunnitelmassaan määrittävänsä kosteusmittauspisteet sisävalmistusvaiheen rakennusvaiheaikataulun yhteydessä. Mittauspisteiden määrittelyn yhteydessä valitaan myös pääsääntöisesti käytettävän mittarin lisäksi käytettävät mittalaitteet. Lisämittalaitteiden käyttö puolestaan kuvataan rakentamisen aikana tehtävässä työvaiheen tehtäväsuunnitelmassa ja laadittavat tehtäväsuunnitelmat käyvät ilmi laadunvarmistusmatriisista, jota hakija on täsmentänyt kohdekohtaisuuden vaatimuksen mukaisesti omalla laadunvarmistusmatriisilla. Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty liittämään työvaiheiden tehtäväsuunnitelmia tarjoukseen.
Voittaneen tarjoajan aikataulutus ei ole kohdekohtainen kuten tarjouspyynnössä on vaadittu. Tarjous ei ole sisältänyt aikataulua vaan kuvauksen aikataulun laadinnasta. Hankintayksikön vertailuasiakirjan mukaan tarjoajien on haluttu esittävän tarjouksessaan aikataulun sisäistämisen, eikä tämä sisäistäminen käy ilmi voittaneen tarjoajan tarjouksesta.
MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU
Markkinaoikeus on 24.4.2009 antamallaan päätöksellä hylännyt Peab Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT
Sovellettavat säännökset
Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan rakennusurakan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 16 §:n 1 momentin 3 kohdassa rakennusurakoille säädetyn EU-kynnysarvon. Asiaan tulevat näin ollen sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain II osan säännökset.
Hankintamenettely
Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus
Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.
Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Kauhajoen koulukeskuksen uudisrakennuksen ja peruskorjauksen rakennusurakasta. Tarjouksen valintaperusteeksi on tarjouspyynnössä ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi hinta 50 prosentin painoarvolla ja laatu 50 prosentin painoarvolla. Laadun vertailemisen osalta on tarjouspyynnössä ilmoitettu seuraavaa:
”Laatu arvioidaan alla olevien laatuvaatimusten osoittamisella. Seuraavat selvitykset, suunnitelmat ja asiakirjat tulee toimittaa vertailua varten tarjouksen yhteydessä:
– Nimetyn, vastaavan mestarin tutkinto teknillisestä oppilaitoksesta ja kokemus julkisista rakentamiskohteista.
– koulutus rakennusmestari, referenssikohteita enemmän kuin 10 kohdetta = 15 pistettä
– koulutus rakennusmestari, referenssikohteita vähemmän kuin 10 kohdetta = 10 pistettä
– koulutus rakennusmestari, referenssikohteita vähemmän kuin 5 kohdetta = 5 pistettä
Referensseiksi hyväksytään julkisten tilojen, toimitila- ja liiketilarakentaminen.
– Työmaan laatusuunnitelma. Seuraavat suunnitelman osiot kuvataan mahdollisimman selkeästi arviointia varten.
– tavoitteet ja laadunvarmistustoimenpiteet = 1-10 pistettä
– riskien ja kriittisten kohtien tunnistaminen ja eliminointi = 1-10 pistettä
– laadunvalvontasuunnitelman laatukokeet ja mittaukset = 1-10 pistettä
– tarvikkeiden varastoinnin ja suojaukset = 1-10 pistettä
– kosteudenhallinta = 1-10 pistettä
– tarkastus ja hyväksyttämismenettelyt = 1-10 pistettä
– työturvallisuus ja sen toteuttaminen = 1-10 pistettä
– aikataulutus = 1-5 pistettä
– laatusuunnitelman ylläpito ja muuttaminen = 1-5 pistettä
Laatusuunnitelmassa kuvataan yllä olevat osiot sellaisina kuin ne on tarkoitus tällä työmaalla toteuttaa.
– Seuraavista työkokonaisuuksista laadittu laadunvarmistusmatriisi, josta selviää toimenpiteet ja vastuut = 1-5 pistettä
– perustukset
– salaojat
– runko
– ikkunat
– lattiapinnoitteet
– vedeneristys
– julkisivumuuraus
– vesikate
– pihatyöt
– luovutus
Laadunvarmistusmatriisissa arvioidaan tarjoajan tekemiä toimia ja vastuita eri työkokonaisuuksille. Matriisi laaditaan mukana seuraavalle lomakkeelle.
Mikäli selvitykset puuttuvat kokonaan, tarjous voidaan hylätä tarjouspyyntöä vastaamattomana.”
Hakija on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska tarjouksen laadunvarmistusmatriisissa ei ole nimetty kunkin työkokonaisuuden vastuuhenkilöä ja koska tarjouksessa esitettyä aikataulutusta ei ole laadittu kohdekohtaisesti.
Laadunvarmistusmatriisin laadinnalle ei ole asetettu tarjouspyynnössä muita vaatimuksia kuin, että siitä tulee käydä ilmi kohdassa luoteltujen kohteitten toimenpiteet ja vastuut. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut sivunmittainen taulukkomuotoinen matriisilomake, joka on käsittänyt luettelon yllä mainituista tarjouspyynnössä laadunvarmistusmatriisin yhteydessä ilmoitetuista työvaiheista ja jossa on ollut tarjoajaa varten tilat toimenpiteiden ja niitä koskevien täsmennysten ilmoittamiselle.
Voittanut tarjoaja on liittänyt tarjoukseensa laadunvarmistusmatriisin, josta on kohteittain käynyt ilmi voittaneen tarjoajan ilmoittamat toimenpidetiedot. Voittaneen tarjoajan laadunvarmistusmatriisissa ei ole erikseen nimetty työvaiheiden vastuuhenkilöitä, mutta voittaneen tarjoajan tarjouksessa on muutoin nimetty vastaava työnjohtaja sekä esitetty selvitystä eri toimenpiteiden vastuuttamisesta. Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, ettei voittaneen tarjoajan tarjous ole ollut laadunvarmistusmatriisin osalta sillä tavoin tarjouspyynnössä asetettujen edellytysten vastainen, että tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.
Aikataulua koskevat seikat on ilmoitettu tarjouspyynnössä otettavan huomioon tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena käytettävää laatusuunnitelmaa arvioitaessa. Tarjouspyynnössä ei ole esitetty aikataululle muita edellytyksiä kuin, että sen tulee olla osa työmaan laatusuunnitelmaa, jossa kuvataan tarkemmin kohdassa edellytetyt seikat sellaisina kuin ne on tarkoitus hankinnan kohteena olevalla työmaalla toteuttaa. Voittanut tarjoaja on esittänyt tarjouksessaan kysymyksessä olevan urakan aloitus- ja vastaanottopäivämäärät sekä välitavoitteiden päivämäärät. Laatusuunnitelman liitteissä on lisäksi selostettu aikatauluun ja sen laadintaan liittyviä kysymyksiä yhdeksän sivun verran. Edellä selostettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei voittaneen tarjoajan tarjous ole ollut myöskään aikataulun esittämisen osalta tarjouspyynnön vastainen.
Hankintayksikkö ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.
Hankintapäätöksen puutteellinen perusteleminen
Hakija on esittänyt, ettei hankintapäätöstä ole perusteltu riittävällä tavalla ja ettei hankintapäätöksestä ole käynyt ilmi, miten vertailuperusteita on sovellettu ja mihin tarjouksista ilmi käyneisiin tietoihin annetut pisteet ovat perustuneet.
Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.
Hankintalain 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintalain esitöissä on kyseisen säännöksen osalta (HE 50/2006 vp s. 117) todettu, että päätöksen tulisi sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, joita ovat muun muassa tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa. Yksinomaan tarjousten pisteytystä ei ole pidettävä riittävänä perusteluna hankintapäätöksen tekemiselle.
Hankintayksikkö on päätöksellään 31.3.2009 § 31 valinnut Lujatalo Oy:n tarjouksen kokonaistaloudellisesti edullisimpana. Hankintapäätöksen liitteenä on ollut 26.3.2009 päivätty tarjousten vertailua koskeva asiakirja, josta on käynyt ilmi ainoastaan tarjouksille annetut pisteet. Hankintapäätöksestä tai vertailua koskevasta asiakirjasta ei ole käynyt ilmi, miten tarjousten vertailuperusteita on sovellettu, eikä perusteltu sitä, mihin tarjousten piste-erot ovat perustuneet.
Edellä selostetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole perustellut hankintapäätöstään hankintalaissa edellytetyllä tavalla.
Tarjousten vertailu
Tarjousten vertailuasiakirjasta ilmenee, että voittanut tarjoaja on saanut tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa yhteensä 92 pistettä ja toiseksi tullut hakija 91,11 pistettä. Tarjousvertailussa kolmanneksi sijoittunut tarjoaja on saanut 91,04 pistettä.
Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut 9.610.903 euron hintaisena halvin ja kolmanneksi sijoittuneen tarjoajan 9.850.000 euron tarjous toiseksi halvin. Hakijan 10.593.000 euron tarjous on ollut viidestä saadusta tarjouksesta neljänneksi halvin. Voittanut tarjoaja on saanut hintavertailussa 50 pistettä, kolmanneksi yhteispisteissä sijoittunut tarjoaja 48,79 pistettä ja hakija 45,36 pistettä.
Tarjousten laatuvertailusta korkeimman pistemäärän 45,75 pistettä on saanut hakija. Toiseksi eniten laatupisteitä on saanut kolmanneksi kokonaisvertailussa sijoittunut tarjoaja, joka on saanut 42,25 pistettä. Voittanut tarjoaja on saanut laadusta 42 pistettä. Vertailuasiakirjasta ilmenee, että hankintayksikkö on pitänyt yhdestätoista laatuvertailun kohdasta voittanutta tarjoajaa yhdeksän kohdan osalta hakijaa heikompana ja kahden kohdan osalta tasavertaisena.
Hakijan väitteet tarjousvertailun virheellisyydestä kohdistuvat tarjousten laatuvertailuun. Hakijan mukaan voittanut tarjoaja on saanut hakijaan nähden liian korkeat laatupisteet seuraavista vertailuperusteista: riskien ja kriittisten kohtien tunnistaminen ja eliminointi, tarvikkeiden varastointi ja suojaus, kosteudenhallinta, aikataulutus sekä laadunvarmistusmatriisi.
Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle vastineen liitteenä 1.7.2009 päivätyn Kauhajoen kaupungin teknisen johtajan allekirjoittaman kymmensivuisen tarjousten vertailuasiakirjan, jossa on esitetty sanalliset perustelut tarjousten laatupisteytykselle.
Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksen perustelujen puutteellisuudesta huolimatta edellä mainitusta hankintayksikön jälkikäteen toimittamasta selvityksestä sekä hankintayksikön antamasta vastineesta käy ilmi tarjousvertailun sisältö sellaisella täsmällisyydellä, että asiassa on mahdollista arvioida, onko hankintayksikkö menetellyt tarjousten pisteytyksessä hakijan esittämin tavoin sitä syrjivästi.
Siltä osin kuin hakija on esittänyt, että voittanut tarjoaja ei ole laatinut tarjoustaan kohdekohtaisesti, markkinaoikeus toteaa ensin yleisesti, että voittaneen tarjoajan tarjoukseensa liittämistä laatusuunnitelman osista ilmenee, että voittanut tarjoaja on antanut tarjouksensa tarjousvaiheelta vaadittavalla tarkkuudella kohdekohtaisena. Vertailuperustekohtaisten perustelujen osalta markkinaoikeus toteaa seuraavan.
A) Riskien ja kriittisten kohtien tunnistaminen ja eliminointi
Sekä hakija että voittanut tarjoaja ovat saaneet kohdasta yhdeksän pistettä (maksimi kymmenen pistettä).
Hakija on esittänyt, että voittaneen tarjoajan kuvaus riskeistä on ollut ylimalkaisempi kuin hakijan kuvaus ja ettei voittanut tarjoaja ole käynyt läpi kaikkia laadunvarmistusmatriisissa mainittuja työkokonaisuuksia, arvioinut niiden riskejä tai maininnut niiden vastuuhenkilöitä. Hakijan mukaan voittaneen tarjoajan riskikartoitus ei hakijan tarjouksen suunnitelmakatselmuksesta ja riskikartoituksesta poiketen ole sisältänyt mitoituspoikkeamia.
Hankintayksikön hankintapäätöksen tekemisen jälkeen laaditussa vertailun perusteluasiakirjassa 1.7.2009 on perusteltu hakijan tarjouksen pisteytystä seuraavasti: ”Tarjoaja on analysoinut kohteen riskejä hyvin kattavasti ja luokitukset ovat myös mukana. Ehkäisevät toimet mainittu. Urakkaohjelmassa mainittu puhtausvaatimus on tunnistettu riskiksi. Mitoituspoikkeamia ei riskeissä.”
Voittaneen tarjoajan saamaa pistemäärää on puolestaan perusteltu seuraavasti: ”Tarjoaja on analysoinut kohteen riskejä laatimalla hankkeen riskeistä oman matriisin. Lisäksi riskejä on huomioitu yleisessä työturvallisuusosiossa kuten työturvallisuuden toimintaohjelman työturvallisuusriskit sekä ympäristöriskit joihin liittyy myös pohjavesien huomioiminen. Urakkaohjelmassa mainittu puhtausvaatimus on tunnistettu riskiksi.”
Hakijan tarjouksessa on esitetty taulukkomuotoinen 11-sivuinen työmaan riskikartoitus ja -analyysi, jossa on eritelty urakkaan liittyviä teknisiä ja aikataulullisia riskejä sekä työturvallisuus- ja talousriskejä. Taulukossa on edelleen arvioitu mainittujen riskien todennäköisyyttä, merkittävyyttä ja kokonaisriskiä, riskien tarkennusta, ehkäiseviä toimenpiteitä sekä vastuita. Tarjouksessa on myös selostettu työturvallisuuteen liittyviä seikkoja sekä työturvallisuuteen liittyvien riskien vähentämistä.
Voittaneen tarjoajan tarjouksen laatusuunnitelmassa on kuvattu hankkeen riskejä taulukkomuodossa. Riskit on jaoteltu muun ohella kohteen erityispiirteisiin, suunnitelmiin, olosuhteisiin, aikataulun kireyteen, tahdistaviin työvaiheisiin ja tyypillisiin aikatauluriskeihin. Taulukossa on arvioitu riskien tasoa sekä esitetty lyhyesti toimenpide riskin vähentämiseksi. Lisäksi tarjouksen toimintajärjestelmäkuvauksessa on selostettu ympäristöriskejä ja niiden vähentämistä sekä työturvallisuuden ja ympäristönsuojelun ennakkosuunnitelmassa työturvallisuuteen ja ympäristönsuojeluun liittyviä seikkoja, riskejä ja näihin varautumista.
Markkinaoikeus toteaa, että vaikka hakijan tarjouksen taulukkomuotoinen riskikartoitus- ja analyysi on ollut sinänsä voittaneen tarjoajan vastaavaa taulukkoa laajempi ja kattavampi, on voittaneen tarjoajan tarjouksessa vastaavasti selostettu työturvallisuuteen ja ympäristönsuojeluun liittyviä riskejä hakijan tarjousta kattavammin. Kummankaan tarjoajan tarjouksesta ei selvitetä yksityiskohtaisesti mitoituspoikkeamien huomioon ottamista kohteessa riskinä urakalle. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei voittaneen tarjoajan ja hakijan tarjouksesta käy ilmi sellaisia eroavaisuuksia, etteikö hankintayksikkö olisi voinut esittämillään perusteilla ja harkintavaltansa puitteissa pitää tarjouksia tältä osin samanarvoisina ja antaa niille molemmille yhdeksän pistettä.
B) Tarvikkeiden varastointi ja suojaus
Tarvikkeiden varastoinnista ja suojauksesta hakija on saanut yhdeksän ja voittanut tarjoaja seitsemän pistettä (maksimi kymmenen pistettä).
Perusteluasiakirjassa on perusteltu hakijan tarjouksen pisteytystä seuraavasti: ”Tarjoaja mainitsee logistiikan ja suojaukset toimintasuunnitelman kohdassa 6.3 ja 6.4. Lisäksi on kosteudenhallintasuunnitelmassa kohdissa 5 ja 6 käsitelty materiaalien käsittelyä ja varastointia. Perusteltu melko yksilöidysti.”
Voittaneen tarjoajan saamaa pistemäärää on puolestaan perusteltu seuraavasti: ”Tarjoaja ilmaisee jo sisällysluettelon sivulla tarvikkeille asianmukaisen varastointipaikkojen järjestämisen ja suojauksen. Hyvää on, että on huomioitu myös sivu- ja aliurakoitsijoiden toimet. Mukana on myös materiaalien vastaanotto-ohje. Mainitaan myös työmaan kosteudenhallintasuunnitelmassa kohdassa 6.”
Hakija on esittänyt tarjouksessaan, että työmaan aluesuunnitelmaan merkitään materiaalin varastointipaikat. Materiaalit on ilmoitettu suojattavan ja varastoitavan siten, etteivät sääolosuhteet pääse vaikuttamaan materiaalien ominaisuuksiin. Materiaalitoimitukset on ilmoitettu tarkastettavan tuotetta vastaanotettaessa vertaamalla tilausta ja kuormakirjaa keskenään. Tuotetodistukset ja kuormakirjat on ilmoitettu arkistoitavan työmaatoimistoon. Lisäksi hakijan tarjouksen kosteudenhallintasuunnitelmassa on selostettu materiaalien suojauksen ja varastoinnin järjestämistä erikseen.
Voittanut tarjoaja on esittänyt tarjouksessaan, että se järjestää tarvikkeille asiakirjojen vaatimusten mukaiset varastointipaikat ja suojaukset ja että kukin ali- ja sivu-urakoitsija on velvollinen suojaamaan tarvikkeensa hyvien rakennustapojen ja asiakirjojen osoittamalla tavalla. Tarjouksessa on lisäksi esitetty materiaalin ja tavaran vastaanotto-ohje ja tarjouksen kosteudenhallintasuunnitelmassa on lyhyesti käsitelty materiaalien ja tarvikkeiden käsittelyyn liittyviä seikkoja.
Markkinaoikeus katsoo hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjouksissaan tarvikkeiden varastoinnista ja suojauksesta esittämät selvitykset sekä hankintayksikön perustelut huomioon ottaen, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa pisteyttää hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset vertailuasiakirjasta ilmenevällä tavalla.
C) Kosteudenhallinta
Kosteudenhallinnasta hakija on saanut yhdeksän pistettä ja voittanut tarjoaja 8,5 pistettä (maksimi kymmenen pistettä).
Hakija on esittänyt, että sen kosteudenhallintasuunnitelma on ollut yksityiskohtaisempi kuin voittaneella tarjoajalla. Hakija on edelleen esittänyt, ettei voittaneen tarjoajan tarjous ole sisältänyt kuivumisaika-arvioita toisin kuin hakijan tarjous. Hakija on vielä esittänyt, että sen tarjous on sisältänyt rakenteiden sisäisen kosteusmittarin toisin kuin hankintayksikkö esittää. Hakijan käsityksen mukaan sen ja voittaneen tarjoajan piste-ero ei ole ollut riittävä.
Perusteluasiakirjassa on perusteltu hakijan tarjouksen pisteytystä seuraavasti: ”Kosteudenhallintasuunnitelmassa tarjoaja esittää melko yksityiskohtaisesti kriittiset rakennusosat, raja-arvot eri materiaaleille, aikataululliset kuivumiset jne. Tarjoaja esittää erään tuotemerkin ”pääsääntöisesti” käytettäväksi betonin kosteuden mittaukseen, laitteen käytöstä ei ole tarkempia selostuksia. Maininta kosteudenhallinnasta on myös riskeissä.”
Voittaneen tarjoajan saamaa pistemäärää on puolestaan perusteltu seuraavasti: ”Tarjoaja viittaa laatujärjestelmän mukaiseen kosteudenhallintasuunnitelmaan sisällysluettelolomakkeella. Tarjoaja kuvaa myös erillisessä kosteudenhallintasuunnitelmassa yleisellä tasolla toimia 13-kohtaisella suunnitelmalomakkeella. Kuivumisaika-arvioita on esitetty työvaiheen laadun mittauksen pöytäkirjamalleissa. Lisäksi kosteudenhallintasuunnitelma on mainittu työturvallisuuden ja ympäristönsuojelun ennakkosuunnitelmassa.”
Hakija on esittänyt tarjouksessaan viisisivuisen työmaan kosteudenhallintasuunnitelman, jossa on kartoitettu kosteusteknisesti kriittisiä rakennusosia, selostettu rakenteiden päällystämiseen liittyviä kosteusteknisiä raja-arvoja ja niiden huomioon ottamista sekä aikataulusuunnittelussa huomioon otettavia kuivumisaikaan liittyviä tekijöitä. Kosteudenhallintasuunnitelmassa on edelleen selostettu yhteistyötä LVIS-urakoitsijoiden kanssa, materiaalivalintoja, niiden suojauksen ja varastoinnin järjestämistä, runkorakenteiden suojaamista kastumiselta, työnaikaisten vesivuotojen ja -vahinkojen torjuntaa, hyvien kuivumisolosuhteiden järjestämistä, kosteusteknisen valvonnan organisointia ja hoitamista sekä kohteen kosteusmittaussuunnitelmaa. Kosteusmittaussuunnitelman osalta on todettu, että rakennekosteusmittauksia tehdään pääsääntöisesti lattia- ja seinärakenteista Vaisala HM 44 -rakennekosteusmittarilla. Hakijan tarjouksessa on myös esitetty työmaan toimintasuunnitelman tarkastusasiakirjamallit.
Voittanut tarjoaja on esittänyt tarjouksessaan 13-kohtaisen työmaan kosteudenhallintasuunnitelman laatimisperusteet. Tarjouksessa on lisäksi esitetty 25-sivuinen työmaan laadunmittauskortisto, jossa on esitetty eri työvaiheiden laadunmittauksessa huomioon otettavia ja mitattavia seikkoja. Asiakirjassa on mainittu myös kuivumisajat.
Hankintayksikkö on vastineessaan markkinaoikeudelle esittänyt, ettei kuivumisaikaa ole pidetty tarjousten pisteytyksessä oleellisena tekijänä, vaan betonirakenteiden kosteutta ennen muita asennuksia ja ettei hakija ole esittänyt tarjouksessaan kuin yhden kosteusmittauksissa käytettävän mittarin. Hankintayksikkö on vielä esittänyt, ettei hakijan tarjouksesta ole käynyt ilmi, käytetäänkö mittauksissa betoniin upotettuja antureita vai tehdäänkö mittaukset pintamittauksina.
Markkinaoikeus toteaa, ettei voittaneen tarjoajan eikä hakijan tarjouksessa ole kummassakaan selostettu laajemmin yksityiskohtaisia kuivumisaika-arvioita. Molempien tarjoajien kosteudenhallintaan liittyvät selvitykset ovat olleet varsin yleisluontoisia, joskin hakijan kosteudenhallintasuunnitelmaa voidaan pitää jonkin verran tarkemmin kohteeseen laadittuna. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että hankintayksiköllä on tietty harkintavalta arvostaa vertailunperusteen arvioinnissa jotakin tiettyä tekijää muita tekijöitä enemmän eli tässä tapauksessa pitää esimerkiksi kuivumisaikaa joihinkin muihin tekijöihin nähden vähemmän tärkeänä. Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että hankintayksikkö on sillä tarjousvertailussa oleva harkintavalta huomioon ottaen voinut arvioida, että hakijan tarjouksen ja voittaneen tarjoajan tarjouksen välinen piste-ero kosteudenhallinnan osalta on hakijan eduksi puoli pistettä.
D) Aikataulutus
Hakija on saanut aikataulutuksesta 4,5 pistettä ja voittanut tarjoaja neljä pistettä (maksimi viisi pistettä).
Hakija on esittänyt, ettei voittaneen tarjoaja tarjous ole sisältänyt käytännössä lainkaan kohdekohtaista aikataulutusta vaan vain kuvauksen aikataulun laadinnasta ja että hakijan ja voittaneen tarjoajan piste-ero ei ole ollut tältä osin riittävä.
Perusteluasiakirjassa on perusteltu hakijan saamaa pisteytystä seuraavasti: ”Tarjoaja huomioi aikataulutavoitteet oikein, kertoo myös laatusuunnitelman osassa 5 laajemmin aikataulun laadinnasta ja on valmistellut jana-aikataulut, joista selviää sekä oma yleisaikataulu että sivu-urakoitsijoiden osallistuminen. Tarjouksessa mainitaan jatkossa tehtävien aikataulujen perustuvat työmenekkeihin, mutta ei mainita, perustuuko esitetty aikataulu työmenekkeihin.”
Voittaneen tarjoajan saamaa pistemäärää on puolestaan perusteltu seuraavasti: ”Tarjoaja viittaa sisällysluettelon sivulla aikataulut laadittaviksi laatujärjestelmän mukaisesti mutta ei ole laatinut alustavaa jana-aikataulua. Aikataulun laadintaa selvitetään perusteellisesti liitteessä ”Aikataulusuunnittelu Lujatalon tuotannossa” -sivuilla. Aikataulun laadintaa on kuvattu kaaviona kuusikohtaisessa selvityksessä, toteutuminen ja seuranta on matriisimuodossa ja perusteellisessa tekstissä sekä aikataulun poikkeamat ja muutokset ovat huomioituja.”
Hakijan laatusuunnitelma on sisältänyt alustavan janamuotoisen yleisaikataulun eri rakennusvaiheille sekä selostuksen yleisaikataulusta, sen seurannasta sekä perusteet rakentamisvaiheaikataulujen ja viikkoaikataulujen laadinnasta.
Voittaneen tarjoajan laatusuunnitelma on sisältänyt yleisaikataulun, jossa on esitetty uudisrakennus- ja peruskunnostusurakoiden aloituspäivämäärät sekä sopimuksen mukaiset välitavoitepäivämäärät. Tarjouksessa on tämän lisäksi selostettu erillisellä 9-sivuisella liitteellä yhtiön aikataulusuunnittelua.
Markkinaoikeus katsoo hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjouksissaan aikataulusta esittämä sekä hankintayksikön perustelut huomioon ottaen,
että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa pisteyttää aikataulutuksen osalta hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset vertailuasiakirjasta ilmenevällä tavalla.
E) Laadunvarmistusmatriisi
Laadunvarmistusmatriisista hakija on saanut viisi ja voittanut tarjoaja neljä pistettä (maksimi viisi pistettä).
Hakija on esittänyt voittaneen tarjoajan saaneen laadunvarmistusmatriisista liian paljon pisteitä. Hakijan mukaan voittanut tarjoaja ei ole laadunvarmistusmatriisissaan täsmentänyt toimenpiteitä eikä määritellyt minkään laadunvarmistuksen osan kohdalla vastuuhenkilöitä.
Perusteluasiakirjassa on perusteltu hakijan pisteytystä seuraavasti: ”Tarjoaja on täydentänyt lomakkeen oikein ja sisältää kaikki oleelliset niiltä rakennusosiltaan, joilta oli tarkoitus. Tarjoaja on toimittanut myös lisätyn version, mutta sitä ei voida vertailussa käyttää tasavertaisen periaatteen vuoksi. Sisällöltään hyvä ja kattava työmaa käyttöön.”
Voittaneen tarjoajan saamaa pistemäärää on puolestaan perusteltu seuraavasti: ”Tarjoaja on täydentänyt lomakkeen oikein ja sisältää kaikki oleelliset niiltä rakennusosiltaan, joilta oli tarkoitus. Sisällöltään hyvä ja kattava työmaa käyttöön. Tehtävien täsmennys puuttuu, mutta mukana on vastaavasti tärkeitä tehtäviä kuten toimintakokeet, itselleluovutus ja luovutusdokumentit.”
Hakija on esittänyt laadunvarmistusmatriisissaan eri työvaiheiden toimenpiteet ja vastuut sekä erillisissä laadunvarmistusmatriisin liitteessä sekä tarkastusasiakirjassa täsmennettyjä tietoja työvaiheiden jaottelusta ja tarkastustoimenpiteistä. Työvaiheiden vastuuhenkilöksi on esitetty aliurakointeja lukuun ottamatta tarjouksessakin vastaavaksi työnjohtajaksi nimetty henkilö.
Voittanut tarjoaja on esittänyt laadunvarmistusmatriisissaan eri työvaiheiden toimenpiteet. Laadunvarmistusmatriisissa ei ole sen sijaan täsmennetty tai vastuutettu toimenpiteitä.
Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajat voivat lähtökohtaisesti antaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden arviointia varten tarjouksissaan niin laajan ja kattavan selvityksen kuin ne katsovat tarpeelliseksi. Näin ollen hankintayksikkö on menetellyt tarjousten vertailussa sinänsä virheellisesti, kun se ei ole ottanut huomioon hakijan laadunvarmistusmatriisin liitteeksi oheistamaa asiakirjaa. Koska hakija on saanut laadunvarmistusmatriisin vertailussa täydet pisteet, virheellä ei kuitenkaan ole ollut vaikutusta hakijan tarjousvertailussa saamaan pistemäärään.
Hankintayksikkö on perustelujensa mukaan pitänyt voittaneen tarjoajan tarjouksen osalta pisteitä vähentävänä seikkana sitä, ettei siitä ole käynyt ilmi tehtävien täsmennystä, ja pisteitä korottavana seikkana sitä, että voittaneen tarjoajan laadunvarmistusmatriisissa on otettu huomioon toimintakokeet, itselleluovutus ja luovutusdokumentit. Hankintayksikkö on lisäksi huomauttanut, että rakennustyömaiden yleisen käytännön mukaan vastaava työnjohtaja toimii laadunvarmistusmatriisin osalta vastuuhenkilönä. Markkinaoikeus toteaa, että voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoissa on muutoin ilmoitettu hankinnan toteutusorganisaatio ja esitetty myös selvitystä eri toimenpiteiden vastuuhenkilöistä.
Edellä mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut myös tämän vertailuperusteen osalta pisteyttää hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset suorittamallaan tavalla.
Johtopäätös
Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on sillä tarjousvertailussa oleva harkintavalta huomioon ottaen voinut arvioida voittaneen tarjoajan tarjouksen hakijan tarjousta kokonaistaloudellisesti edullisemmaksi. Hankintapäätöksen ei siten voida sen puutteellisista perusteluista huolimatta todeta olleen lopputulokseltaan hakijaa syrjivä.
Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankinnassaan sillä tavoin hankintasäännösten vastaisesti, että hankintayksikölle tulisi määrättäväksi asiassa seuraamus. Hakemus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Vaikka hakemus hylätään, asiassa ei ole hankintapäätöksen perustelemattomuus huomioon ottaen kohtuutonta, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
Markkinaoikeus hylkää Peab Oy:n hakemuksen.
Markkinaoikeus velvoittaa Kauhajoen kaupungin korvaamaan Peab Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.
MUUTOKSENHAKU
Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.