MAO:260/10

Kankaanpään kaupunki - koulutarvikkeet ja opetusvälineet
- tarjousten vertailu

Dnro 82/09/JH
Antopäivä 10.6.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kankaanpään kaupungin sivistystoimisto on pyytänyt 19.12.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia perusopetuksessa lukuvuosina 2009-2010 ja 2010-2011 käytettävistä koulutarvikkeista ja opetusvälineistä. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Kankaanpään kaupungin sivistyslautakunta on päätöksellään 3.2.2009 § 12 valinnut koulutarvikkeiden ja opetusvälineiden toimittajaksi Printel Oy:n.

Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ollut noin 30.000–40.000 euroa.

Kankaanpään kaupunki on 26.2.2009 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Oy Lindell Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kankaanpään kaupungin sivistyslautakunnan päätöksen 3.2.2009 § 12 ja velvoittaa Kankaanpään kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 8.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla.

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten laatuvertailun virheellisesti antamalla voittaneelle tarjoajalle perusteettomasti paremmat pisteet kuin hakijalle. Hankintayksikkö ei siten ole kohdellut tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Hankintayksikkö on antanut tarjouksen palvelusisällöstä voittaneelle tarjoajalle 36 pistettä ja hakijalle sekä kolmannelle tarjoajalle 32 pistettä, vaikka hakijan tarjous on ollut tarjouksista kattavin. Esimerkiksi vertailuperusteen osatekijän ”hankintojen raportointi” osalta voittanut tarjoaja on todennut tarjouksessaan ainoastaan, että se tilastoi hankinnat tuote- ja tilaajakohtaisesti ja että se toimittaa ostoraportit asiakkaalle sopimuksen mukaan. Hakija puolestaan on tarjouksessaan tuonut kattavasti esille, mitä vaihtoehtoisia raportteja on mahdollista saada ja miten niillä voidaan tukea hankintayksikön ostotoimintaa. Voittanut tarjoaja ei ole myöskään tarjouksessaan kuvannut asiakaspalautteen hoitoa toisin kuin hakija. Kolmas tarjoaja ei ole lainkaan kuvannut tarjouksessaan hankintojen raportointia tai asiakaspalautteen hoitoa. Muiden tarjouspyynnössä ilmoitettujen tarjouksen palvelusisältöä koskevan vertailuperusteen osatekijöiden osalta hakijan tarjous on ollut vähintään yhtä laadukas kuin voittaneen tarjoajan tarjous. Näin ollen tarjousten väliselle piste-erolle ei ole olemassa mitään tarjouksista ilmeneviä perusteita.

Tuotevalikoiman soveltuvuudesta hankintayksikkö on antanut voittaneelle tarjoajalle 27 pistettä ja hakijalle sekä kolmannelle tarjoajalle 24 pistettä, vaikka piste-erolle ei ole olemassa tarjouksista ilmeneviä perusteita. Lisäksi vertailussa on otettu huomioon tuotevalikoiman laajuus, vaikka sitä ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä tuotevalikoiman soveltuvuutta koskevan vertailuperusteen osatekijäksi. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tuotevalikoimansa laajuudeksi noin 25.000 tuotetta. Voittaneen tarjoajan ilmoittama luku on sisältänyt yhtiön koko tuotevalikoiman eli muutkin tuotteet kuin koulutarvikkeet ja opetusvälineet. Voittanut tarjoaja ei ole ilmoittanut tarjouksessaan tuoteryhmien määrää. Hakija on ilmoittanut tarjouksessaan tarjoavansa koulutarvikkeita ja opetusvälineitä 63 eri tuoteryhmässä ja tuotevalikoimansa laajuudeksi 8.952 tuotetta. Näin ollen hakijan tarjous on sisältänyt monipuolisemman tuotevalikoiman kuin voittaneen tarjoajan tarjous.

Tuotteiden ominaisuuksien ja käyttökokemusten osalta hankintayksikkö on hankintalain vastaisesti perustanut vertailun ainoastaan aikaisempien vuosien kokemuksiin voittaneesta tarjoajasta. Hakijan tarjoamien tuotteiden ominaisuudet ja soveltuvuus ovat kuitenkin olleet vähintään samaa tasoa kuin voittaneen tarjoajan tarjoamien tuotteiden. Hakijan olisi tullut saada kyseisten vertailuperusteen osatekijöiden osalta vähintään samat pisteet kuin voittaneen tarjoajan.

Hankintapäätös on perusteltu puutteellisesti. Hankintayksikkö ei ole hankintapäätöksessään tuonut esille, mistä vertailuperusteiden väliset piste-erot ovat muodostuneet tai mihin tarjousten välisiin eroihin pisteytys on perustunut.

Virheettömässä menettelyssä hakija olisi tullut valituksi toimittajaksi.

VASTINE

Kankaanpään kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Tarjousten arviointi on suoritettu tarjouspyynnön mukaisesti. Arviointi on toteutettu työryhmässä toisten arvioinneista tietämättä, jolloin arvioinnin tasapuolisuus on korostunut. Arviointi on kokonaisuudessaan ollut tasapuolista ja läpinäkyvää osoittaen, että voittaneen tarjoajan tarjous on vastannut parhaiten hankintayksikön tarpeita.

Sekä voittaneen tarjoajan että hakijan tarjous on sisältänyt kuvauksen tarjouksen palvelusisällöstä. Hankintayksikön aiempien kokemusten perusteella voittaneen tarjoajan toiminta on vastannut tarjouksessa esitettyä, kun taas hakijan toimituksista on edellisinä vuosina jouduttu reklamoimaan. Myös voittaneen tarjoajan asiakaspalauteprosessi on käytännössä koettu toimivammaksi kuin hakijan.

Tuotevalikoiman soveltuvuuden pisteytykseen on vaikuttanut voittaneen tarjoajan hakijan tuotevalikoimaa monipuolisempi ja laajempi tuotevalikoima.

Hankintayksiköllä on aiempaa kokemusta voittaneen tarjoajan ja hakijan tuotteista ja toimintatavoista. Kolmannen tarjoajan tarjous on poikennut voittaneen tarjoajan ja hakijan tarjouksista sekä tuotteiltaan että toimitustavaltaan ja se on vertailussa mahdollisesti rinnastettu hakijan tarjoukseen. Hankintayksiköllä ei ole ollut kolmannen tarjoajan toiminnasta kokemusta, joten tarjouksen arviointi on perustunut pääsääntöisesti referenssi- ja muilta käyttäjiltä saatuun tietoon.

LAUSUNTO

Printel Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 106 ja 116) on todettu, että käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksikön tulee noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita. Tarjousten vertailussa on verrattava tarjouksia jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Jos tarjouksille on annettu toisistaan poikkeavia pisteitä, vertailusta on käytävä ilmi, mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten vertailuperusteiden ja niiden suhteellisten painoarvojen asettamisessa kuten myös siinä, miten se soveltaa käytettäväksi ilmoittamiaan vertailuperusteita. Soveltamisen ja siihen liittyvän vertailtavien tarjousten pisteyttämisen tulee kuitenkin olla tasapuolista ja syrjimätöntä.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten voittaneen tarjoajan nimi, tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena ovat olleet koulutarvikkeet ja opetusvälineet. Tarjouspyynnön kohdassa 5 ”Tarjouksen hyväksyminen” on ilmoitettu seuraavaa:

”Hankinta toteutetaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella.

Hankinnan arviointikriteerit ovat tarjoushinnan ohella tarjouksen palvelusisältö ja tuotevalikoiman soveltuvuus.

Tarjouksen palvelusisältö 40 %

– toimitusehtojen ja -määrien soveltuvuus tarpeisiin
– toimitusten ja laskutuksen joustava toteutuminen
– asiakaspalautteen hoito
– hankintojen raportointi
– valmius sähköiseen tilaamiseen

Tuotevalikoiman soveltuvuus 30 %

– tuotevalikoiman monipuolisuus
– tuotteiden ominaisuudet ja soveltuvuus käyttöön
– tuotteiden käyttökokemukset

Tarjoushinta 30 %

– kokonaiskustannus lasketaan tarjoushintojen ja tarjouspyynnössä ilmoitettujen kulutusmääräarvioiden perusteella. Kaupunki ei sitoudu ilmoitettuihin kulutusmääriin.

Arviointi suoritetaan työryhmässä tarjouspyynnön mukaisesti.

Tarjouksen painoarvot pisteytetään siten, että halvin tarjoushinta saa 30 pistettä ja muut tarjoushinnat suhteutetaan halvimpaan hintaan samalla prosenttiosuudella.

Laadullisille kriteereille tarjousten arviointityöryhmässä annetaan pisteitä 4-10 ja keskimääräinen arvo kerrotaan kriteerin prosenttiarvolla. Eniten pisteitä saanut tarjous tai tarjoukset tuoteryhmittäin valitaan palvelutuottajiksi. Pisteytyksen tulos ilmoitetaan päätöksenteon yhteydessä.”

Hankintayksikön laatimasta tarjousvertailuasiakirjasta käyvät ilmi tarjoajien eri vertailuperusteista saamat pisteet sekä tarjoajien tarjousvertailussa saama kokonaispistemäärä.

Hakija on saanut hinnan osalta 30 pistettä, tarjouksen palvelusisällön osalta 32 pistettä ja tuotevalikoiman soveltuvuuden osalta 24 pistettä eli yhteensä 86 pistettä. Voittanut tarjoaja on saanut hinnan osalta 26 pistettä, tarjouksen palvelusisällön osalta 36 pistettä ja tuotevalikoiman soveltuvuuden osalta 27 pistettä eli yhteensä 89 pistettä. Kolmas tarjoaja on saanut hinnan osalta 10 pistettä, tarjouksen palvelusisällön osalta 32 pistettä ja tuotevalikoiman soveltuvuuden osalta 24 pistettä eli yhteensä 66 pistettä.

Tarjousvertailuasiakirjassa on todettu tarjousten laatuvertailun osalta seuraavaa:

”Yllä olevan tarjousvertailun mukaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen on tehnyt Printel Oy. Laadullisten kriteerien arvioinnissa Printel Oy:llä todettiin olevan monipuolisin ja laajin tuotevalikoima ja lisäksi oli aikaisempien vuosien perusteella hyvät kokemukset palvelusta ja tuotteiden laadusta.”

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi tarjouksen palvelusisältö, tuotevalikoiman soveltuvuus ja tarjoushinta. Tarjouksen palvelusisältöä koskevan vertailuperusteen osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjousvertailussa huomioon otettaviksi tekijöiksi toimitusehtojen ja –määrien soveltuvuus tarpeisiin, toimitusten ja laskutuksen joustava toteutuminen, asiakaspalautteen hoito, hankintojen raportointi sekä valmius sähköiseen tilaamiseen. Tuotevalikoiman soveltuvuuden osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjousvertailussa huomioon otettaviksi tekijöiksi tuotevalikoiman monipuolisuus, tuotteiden ominaisuudet ja soveltuvuus käyttöön sekä tuotteiden käyttökokemukset.

Hankintapäätöksestä ei ole kuitenkaan käynyt ilmi, miten tarjouspyynnössä ilmoitetut tarjouksen palvelusisältöä ja tuotevalikoiman soveltuvuutta koskevien vertailuperusteiden eri osatekijät on otettu tarjousvertailussa huomioon. Hankintapäätöksestä ei ole myöskään riittävästi käynyt ilmi, mihin tarjouksista ilmeneviin seikkoihin tarjousten väliset piste-erot laatuvertailun osalta perustuvat.

Edellä lausutun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjousten laatuvertailu on ollut virheellistä, koska hankintayksikkö ei ole vertailussaan riittävästi selvittänyt, miten tarjouksia on tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden ja niiden osatekijöiden osalta verrattu toisiinsa ja mihin tarjousten välisiin eroihin pisteytys on perustunut. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu vertailuperusteeksi tai sen osatekijäksi hankintayksikön tarjousten vertailussa käyttämää tuotevalikoiman laajuutta. Hankintayksikön tarjousvertailussa noudattama menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle antamassaan vastineessa perustellut tarjouksen palvelusisältöä koskevan vertailuperusteen pisteytystä voittaneen tarjoajan toiminnasta aiemmin saaduilla hyvillä kokemuksilla sekä hakijan toiminnasta saaduilla huonoilla kokemuksilla. Lisäksi hankintayksikkö on todennut, ettei sillä ole ollut kokemusta kolmannen tarjoajan toiminnasta.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että tarjousvertailussa ei sinänsä ole kiellettyä ottaa huomioon hankintayksiköllä itsellään olevia kokemuksia tarjoajan aikaisempien toimitusten huonosta laadusta. Mainittujen kokemusten tulee kuitenkin olla perusteltuja ja objektiivisesti hyväksyttyjä. Aikaisempien myönteisten kokemusten huomioon ottamisen osalta oikeuskäytännössä on puolestaan katsottu, että niiden käyttäminen tarjousvertailussa ei ole omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua, ellei hankintayksiköllä ole kokemuksia kaikista tarjoajista.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksiköllä ei ole ollut kolmannen tarjoajan toiminnasta kokemusta. Hankintayksikkö on kuitenkin ilmoittanut, että kolmannen tarjouksen arviointi on perustunut pääsääntöisesti referenssi- ja muilta käyttäjiltä saatuun tietoon. Tältäkään osin hankintayksikkö ei ole kuitenkaan tarkemmin yksilöinyt ja perustellut, mistä tietoa on saatu, mitä saatu tieto on osoittanut ja miten hankintayksikkö on tätä tietoa arvioinut. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön menettely ole myöskään tältä osin ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Markkinaoikeus katsoo edellä todetun perusteella, että hankintayksikkö on menetellyt tarjousten vertailussa ja hankintapäätöksen perustelemisessa hankintalain 76 §:ssä (348/2007) tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Seuraamus

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty eikä hankintapäätöstä muutoinkaan pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Kankaanpään kaupunki aikoo edelleen toteuttaa koulutarvikkeita ja opetusvälineitä koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee tehdä uusi tarjousvertailu ja perusteltu hankintapäätös, jossa on otettava huomioon edellä tässä päätöksessä lausutut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on siten velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Kankaanpään kaupungin sivistyslautakunnan päätöksen 3.2.2009 § 12 ja kieltää Kankaanpään kaupunkia tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 3.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kankaanpään kaupungin korvaamaan Oy Lindell Ab:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n (348/2007) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen ja Perttu Koivula.