MAO:268/10

Helsingin kaupunki - peruskoulujen erityiskuljetukset
- tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Dnro 226/09/JH
Antopäivä 11.6.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Helsingin kaupungin opetusvirasto on pyytänyt 10.12.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia peruskoulujen erityiskuljetuksista ajalle 18.8.2009–2.6.2012 sekä varannut mahdollisuuden jatkaa sopimusta kahdella vuodella. Hankintayksikkö on 12.12.2008 julkaissut hankinnasta avointa menettelyä koskevan hankintailmoituksen. Hankintayksikkö on saanut 12 tarjousta.

Helsingin kaupungin opetuslautakunta on 7.4.2009 § 79 päättänyt valita erityiskuljetusten suorittajiksi A-Trafik Oy:n, Helsingin Palveluauto Oy:n, Javatrans Oy:n, Kajon Oy:n, Kuninkaantien Liikenne Oy:n, Suomen Taksi-Service Oy:n, Taksikuljetus Oy:n ja Uudenmaan Osuusbussit sekä inva-kuljetusten suorittajiksi Helsingin Palveluauto Oy:n, Javatrans Oy:n, Kajon Oy:n, Kuninkaantien Liikenne Oy:n ja Suomen Taksi-Service Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 31.000.000 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön kohteiden 41, 49 ja 56 osalta sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Inva-Taksi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Helsingin opetuslautakunnan päätöksen 7.4.2009 § 79. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 100.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.004,30 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan hakijan tarjouksen tarjouskilpailusta. Hakija ei ole saanut pyynnöstä huolimatta hankintayksiköltä päätöksen perusteluja.

Tarjouksen hylkäämiseen on saattanut vaikuttaa se, että hakija on tarjouksessaan varannut oikeuden neuvotella yksittäisten asiakkaiden kuljettamisesta ja ennakkomaksusta. Tarjousasiakirjat viittaavat siihen, että asiasta nimenomaan neuvotellaan ja sovitaan erikseen. Siten hakijan tarjoukseensa tekemä ennakkomaksua koskeva neuvotteluvaraus ei voi olla laillinen syy tarjouksen tarjouskilpailusta sulkemiselle.

Tarjouspyyntö ei ole ollut hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaisesti sillä tavalla selvä, että sen perusteella on voinut antaa vertailukelpoisia tarjouksia.

Kajon Oy:n ja Uudenmaan Osuusbussien tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia kuljetuskalustoa koskevalta osalta, minkä vuoksi ne olisi pitänyt tarjouspyyntöä vastaamattomina hylätä.

VASTINE

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta siltä osin kuin se koskee niitä hankinnan kohteita, joihin hakija ei ole antanut tarjousta ja hylkää hakemuksen muilta osin. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 euroa laillisine korkoineen.

Hakijalla ei ole asianosaisasemaa eikä oikeussuojan tarvetta niiden hankinnan kohteiden osalta, joihin se ei ole antanut tarjousta.

Hakijan tarjous on tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena. Hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti eikä siten hakijaa syrjivästi tai muutoin virheellisesti.

Hankintapäätöksen tiedoksiannon yhteydessä asianosaisille toimitetuista asiakirjoista oli jäänyt epähuomiossa pois opetuslautakunnan esityslista, joka sisälsi päätöksen perustelut hakijan tarjouksen hylkäämisen osalta. Tiedoksiannon puutteellisuus on kuitenkin korjaantunut markkinaoikeudessa. Hakemuksesta ilmenee, että tarjouksen hylkäämisen perusteet ovat olleet hakijan tiedossa, minkä vuoksi tiedoksiannon puutteellisuudella ei ole ollut tosiasiallista vaikutusta hakijan oikeusasemaan.

Hakijan tarjous ei ole ollut siihen liitettyjen hintaa ja ennakkomaksua koskevien varaumien vuoksi lopullinen. Kysymys on ollut tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen olennaisesti vaikuttavasta seikasta. Julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukainen toiminta on edellyttänyt, että hankintayksikkö hylkää hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyyntö on ollut selvä, mahdollistanut keskenään vertailukelpoisten tarjousten antamisen sekä vastannut muutoinkin hankintalain säännöksiä.

Kajon Oy on ilmoittanut tarjouksessaan, että se järjestää kuljetukset yhtiön omalla kalustolla eikä siten käytä alihankkijoita.

LAUSUNTO

A-Trafik Oy on vaatinut, että hakemus hylätään ja että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 440 eurolla korkoineen.

Kajon Oy on vaatinut, että hakemus hylätään ja että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.800 eurolla korkoineen. Hakijan hintaa ja ennakkomaksua koskevat varaumat ovat tarjouspyynnön vastaisia, minkä vuoksi tarjous on tullut hylätä. Kajon Oy:n tarjoama palvelu on tarkoitettu hoitaa yhtiön omalla kalustolla. Maininta alihankkijoiden käyttämisestä on tarkoittanut lisäpalvelua.

Uudenmaan Osuusbussit on antanut lausunnon.

Helsingin Palveluauto Oy, Javatrans Oy, Kuninkaantien Liikenne Oy, Suomen Taksi-Service Oy, Taksikuljetus Oy ja T:mi Puistolan palvelut -nimisen toiminimen haltija eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on täsmentänyt hakemustaan siten, että hakemus kohdistuu ainoastaan niihin hankinnan kohteisiin, joista hakija on antanut tarjouksen, eli kohteisiin 41 (Pihlajamäen ala-aste), 49 (Pukinmäen peruskoulu) ja 56 (Solakallion koulu).

Hankintapäätöksen perusteluista ei ole voinut tehdä johtopäätöksiä siitä, onko tarjouksen hylkäämiselle ollut laillisia perusteita. Hakija ei ole tehnyt tarjoukseen sellaisia varaumia, jotka antaisivat perustellun syyn tarjouksen hylkäämiselle. Hakijan tarjous on vastannut tarjouspyyntöä.

Hakija on antanut hintatarjouksensa tarjouksen liitteenä olleella muistitikulla eikä hakija ole tehnyt yksilöidylle hintalomakkeelle minkäänlaisia lisämerkintöjä taikka varaumia siitä, joiden perusteella voisi katsoa, että hintatarjous ei vastaa tarjouspyynnön ehtoa.

Hankintayksikön on täytynyt ymmärtää, että tarjoukseen on sisältynyt ennakkomaksua koskeva ehto on perustunut täysin tarjouspyynnön liitteenä olevaan sopimusluonnoksen ehtoon ja että se tulee ajankohtaiseksi vasta sen jälkeen, kun tarjoaja on hyväksytty palvelun toimittajaksi.

Kajon Oy ja Uudenmaan Osuusbussit eivät ole eritelleet oman tai alihankkijan kuljetuskaluston laatua tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on lausunut, että kysymyksessä on ollut selvästä ja ehdottomasta tarjoushintojen voimassaoloa koskevasta ehdosta. Hakijan näkemys siitä, että sen tarjouksen arvioimisessa oikeudellisesti merkityksellisiä tietoja olisivat vain muistitikulle tallennetut tiedot, on tarkoitushakuinen ja käytännön kannalta kestämätön. Tätä tulkintaa noudattaen tarjouksissa voisi vapaasti tehdä hinnoittelua koskevia varaumia ja asettaa hintojen voimassaoloa koskevia erityisehtoja, kunhan näitä ei vain tallentaisi pyydetylle muistitikulle. Oikeudellisesti hakijan tarjouksen hyväksyminen olisi merkinnyt myös hakijan varauman hyväksymistä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Kysymyksessä olevan palveluhankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen palveluhankintojen EU-kynnysarvon 206.000 euroa. Hankinnan kohteena oleva kuljetuspalvelu on hankintalain liitteen A mukainen ensisijainen palvelu. Asiaan tulevat näin ollen sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain II osan säännökset.

Hakemuksen tutkiminen

Hankintalain 78 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi se, jota asia koskee.

Hakija on tehnyt tarjouskilpailussa tarjouksen reiteistä 41, 49 ja 56. Hankintapäätös ei siten muilta osin koske hakijaa. Markkinaoikeus katsoo, ettei hakijalla ole hankintalain 78 §:n 1 momentin (348/2007) perusteella puhevaltaa asiassa muiden kuin mainittujen reittien osalta. Näin ollen siltä osin kuin hakemus koskee Uudenmaan Osuusbussien tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta se on jätettävä tutkimatta.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön kohdassa 8 ”Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus” on todettu, että tarjous ei saa olla ehdollinen ja mikäli tarjous ei vastaa muodoltaan sekä sisällöltään tarjouspyyntöä, tarjous suljetaan tarjouskilpailusta pois tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 ”Tarjoushinnan ilmoittaminen” on todettu, että tarjoushinnat on tullut ilmoittaa tarjouspyynnön liitteenä olevalla hintalomakkeella, jota ei ole saanut muuttaa millään tavoin. Tarjouspyynnön kohdassa 11 ”Hinnoitteluperusteet” ja sen liitteenä olleen hintalomakkeen mukaisesti tarjoajien on tullut ilmoittaa tarjoushintansa koulukohtaisesti eriteltyinä tarjouspyynnössä ilmoitetussa muodossa. Edelleen kohdan 11 mukaan kaikki hinnat on tullut ilmoittaa kiinteinä hintoina, jotka ovat voimassa koko sopimuskauden.

Tarjouspyynnön kohdassa 4.2 ”Sopimusehdot” on todettu, että hankintaa koskeva sopimus tehdään tarjouspyynnön liitteenä olleen sopimusluonnoksen mukaisin ehdoin. Sopimusluonnoksen kohdan 14 ”Maksuehto” mukaan ”Liikennöitsijä veloittaa kaupunkia kuljetuspalvelusta kuukausittain jälkikäteen.” Sopimuksen kohdassa 15 ” Vakuudet” todetaan, että ”Mikäli on sovittu ennakon maksamisesta joko ennen sopimuksen mukaisen palvelutoiminnan alkamista tai palvelutoiminnan aikana, ennakon maksamisen edellytyksenä on, että tilaajalle on toimitettu vakuus, jonka tulee olla vähintään 15 prosenttia suurempi kuin suoritettavat ennakot.”

Hakija on ilmoittanut hintatiedot pyydetyllä lomakkeella ja todennut lisäksi tarjouksessaan hinnoitteluotsikon alla, että ”Olemme hinnoitelleet tarjoamamme koulut tarjouspyynnön mukaisella liitteellä. Haluamme kuitenkin painottaa, että kuljetushinnat koskevat ryhmäkuljetuksia, joten erikoistapauksissa ja opetusviran määrittelemissä yksinkuljetusoikeuksissa, sekä tiettyinä kellonaikoina kun kuljetettavia on alle neljä, pidämme oikeutenamme neuvotella kuljetuskorvauksen suuruudesta, koskien kuljetuskapasiteettiä.” Hakija on ilmoittanut oikeuden pidättämisen perusteluiksi muun muassa, ettei tarjouspyynnöstä käy tarkkaan ilmi koulujen lukujärjestykset, iltapäivätoimintapaikat ja mahdollisten apuvälineiden tarve. Edelleen hakija on tarjouksessaan todennut ennakkomaksuotsikon alla, että ”varaamme oikeuden neuvotella tilaajan kanssa mahdollisen ennakkomaksun maksamisesta.”

Markkinaoikeus katsoo, että hakija on tarjouksessaan ilmoittanut varauman hinnoittelun ja ennakkomaksun osalta. Hankintayksikkö voi ottaa huomioon vain tarjouksessa olevat tai sen perusteella yksiselitteisesti pääteltävissä olevat tiedot. Toisaalta tarjoajien tasa-arvoinen kohtelu edellyttää, että hankintayksikkö ei tulkitse esimerkiksi huolimattomasti tehtyä tarjousta sen laatijan eduksi, jos muut tarjoukset ovat tarjouspyynnön mukaan laadittuja. Hankintayksikön on hylättävä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön on tullut sulkea hakijan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Päätöksen perusteleminen

Hankintalain 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten voittaneen tarjoajan nimi, ehdokkaan, tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Hankintayksikön tekemässä hankintapäätöksessä 7.4.2009 § 79 on hakijan tarjouksen hylkäämisen osalta todettu, että tarjous hylätään tarjouspyynnön vastaisena. Opetuslautakunnan esityslistassa, joka on ollut hankintapäätöksen liitteenä, on mainitun päätöksen perusteluna todettu, että hakijan ”tarjous hylätään, koska yritys on antanut tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen. Tarjouksessa on esitetty oikeutta neuvotella hinnoittelusta sekä mahdollisen ennakkomaksun maksamisesta”.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei se ollut epähuomiossa toimittanut edellä mainittua esityslistaa tiedoksi hakijalle. Markkinaoikeus katsoo, että esityslistassa olevat perustelut hakijan sulkemiselle tarjouskilpailusta ovat sinänsä olleet hankintalain 73 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla riittävät, mutta että hankintayksikön olisi tullut toimittaa ne hakijalle hankintapäätöksen yhteydessä. Hakija on saanut perustelut tiedokseen markkinaoikeudessa, minkä myötä hankintayksikön virheellinen menettely on korjaantunut.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan sillä tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, että asiassa tulisi harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädetyn seuraamuksen määrääminen. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Asian näin päättyessä ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyyn liittyvistä asiassa esitetyistä väitteistä ja vaatimuksista.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut suureksi osaksi edellä selostetulla tavalla hankintayksikön virheellisestä menettelystä, minkä vuoksi ei ole kohtuutonta, että hakija ja hankintayksikkö pitävät oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Muilta osin markkinaoikeus katsoo, että olisi kohtuutonta, mikäli A-Trafik Oy ja Kajon Oy joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan. Näin ollen Inva-Taksi Oy on velvoitettava korvaamaan A-Trafik Oy:n ja Kajon Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Kajon Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta Uudenmaan Osuusbusseja koskevalta osalta.

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Inva-Taksi Oy velvoitetaan korvaamaan A-Trafik Oy:n ja Kajon Oy:n oikeudenkäyntikulut kummankin osalta 440 eurolla.

Edellä mainituille oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Gisela Juutilainen.